Tình hình thực hiện cơ chế tự chủ tài chính của các trường đại học công lập Việt Nam

Về cơ sở pháp lý, các trường đại học công lập (ĐHCL) Việt Nam hiện nay đã và đang thực hiện quyền tự chủ tài chính theo hai cơ chế: (i) Nghị định số 43/2006/NĐ-CP trước đây và Nghị định số 16/2015/NĐ-CP hiện nay; (ii) Nghị quyết 77/NQ-CP về thí điểm đổi mới cơ chế hoạt động đối với các cơ sở giáo dục ĐHCL giai đoạn 2014 - 2017.

Trong điều kiện chưa ban hành hoặc sửa đổi nghị định quy định cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp công trong từng lĩnh vực cụ thể theo quy định tại Nghị định số 16/2015/NĐ-CP ngày 14/2/2015 của Chính phủ, các trường ĐHCL tiếp tục thực hiện cơ chế tự chủ theo Nghị định số 43/2006/NĐ-CP ngày 25/4/2006 của Chính phủ. Kết quả khảo sát 40 trường ĐHCL giai đoạn 2011- 2015 cho thấy:

- Về nguồn thu: Nguồn từ ngân sách nhà nước (NSNN) chiếm từ 30% - 40% tổng thu của các trường ĐHCL hàng năm. Nguồn tài chính quan trọng thứ hai cho các trường ĐHCL là thu từ hoạt động sự nghiệp, bao gồm nguồn thu từ sinh viên và các nguồn thu khác chiếm khoảng 60% - 70% tổng nguồn thu của các trường.

- Về nguồn chi: Bình quân các trường ĐHCL tự đảm bảo cân đối chi thường xuyên được khoảng 75% từ nguồn thu sự nghiệp. Tuy nhiên, với tỷ lệ chi thường xuyên này vẫn chưa thể đảm bảo đủ nguồn lực để tăng cường đầu tư cơ sở vật chất và đảm bảo thu nhâp tăng thêm cho cán bộ, giảng viên hàng năm.

Trước thực trạng này, các trường phải tự cân đối bù đắp chi thường xuyên đối với khối đào tạo chính quy tập trung từ các khoản thu của các hệ đào tạo liên kết trong và ngoài nước, đào tạo bằng đại học thứ 2, đào tạo thường xuyên… và các khoản thu khác do nhà trường tự quy định như: Phí thi lại, phí bảo vệ luận văn, kiểm tra ngoại ngữ…

- Chi phí đào tạo thực tế: Trung bình học phí giai đoạn 2011 - 2015 là trên 10 triệu đồng/01 sinh viên, so với mức trần học phí áp dụng tại Nghị định 49/2010/NĐ-CP trước đây và Nghị định 86/2015/NĐ-CP hiện tại cùng với mức hỗ trợ NSNN còn nhiều hạn chế sẽ gây nhiều khó khăn cho các trường trong quá trình cung cấp dịch vụ đào tạo có chất lượng cho người học.

- Về thu nhập tăng thêm của cán bộ viên chức: Phần lớn các trường vẫn đảm bảo được thu nhập tăng thêm hàng năm cho cán bộ, giảng viên, tỷ lệ thu nhập tăng thêm của cán bộ so với lương ngạch bậc đểu đảm bảo trên 1 lần qua các năm mặc dù xu hướng giảm nhẹ qua các năm.

- Sử dụng nguồn thu và trích lập các Quỹ: Các trường đã chủ động sử dụng nguồn thu của đơn vị để chi cho các hoạt động thường xuyên và chi đầu tư theo đúng cam kết. Phần chênh lệch thu lớn hơn chi được trích lập các quỹ và đảm bảo trích mức tối thiểu 25% chênh lệch thu - chi cho Quỹ Phát triển hoạt động sự nghiệp. Mức trích lập do các trường chủ động và được quy định cụ thể tại quy chế chi tiêu nội bộ của đơn vị.

Một số khó khăn, hạn chế

Bên cạnh những thành công đạt được, trong quá trình thực hiện cơ chế tự chủ tài chính của các trường ĐHCL vẫn còn một số khó khăn, vướng mắc chủ yếu như:

Về nguồn thu

Thứ nhất, nguồn hỗ trợ từ NSNN cấp cho giáo dục đại học còn hạn chế, cơ chế phân bổ NSNN vẫn mang tính bình quân giữa các trường ĐHCL, chưa gắn với các tiêu chí phản ánh chất lượng và kết quả đầu ra. Điều này dẫn đến tình trạng thiếu động lực cạnh tranh giữa các trường ĐHCL.

Thứ hai, mặc dù việc cải cách, đổi mới chính sách học phí, lộ trình tăng học phí của các trường ĐHCL trong thời gian qua đã được thực hiện theo Nghị định số 49/2010/NĐ-CP ngày 15/5/2010 của Chính phủ cho giai đoạn 2010-2015 và Nghị định số 86/2015/NĐ-CP từ năm học 2015 - 2016 đến năm học 2020 - 2021, tuy nhiên, việc thực hiện cải cách này vẫn còn nhiều hạn chế về việc phân loại nhóm ngành, mức học phí vẫn còn thấp, chưa phù hợp với chi phí đào tạo thực tế của các nhóm ngành và các loại hình đào tạo bậc đại học.

Thứ ba, các khoản thu từ liên kết đào tạo, đào tạo bằng 2, đào tạo vừa học vừa làm... giảm mạnh trong vài năm gần đây, các nguồn thu khác như nguồn thu từ dịch vụ, từ khoa học công nghệ, từ viện trợ, tài trợ, hiến tặng vẫn còn ở mức thấp (trung bình chỉ khoảng 3% tổng nguồn thu hiện nay của các trường đại học Việt Nam).

Thứ tư, việc huy động vốn từ các tổ chức tín dụng và các tổ chức, cá nhân khác, nhằm hỗ trợ việc cung cấp dịch vụ giáo dục đại học theo nhu cầu của các trường vẫn còn hạn chế do chưa có quy định cụ thể.

Về chi tiêu

Thứ nhất, mặc dù là tự chủ về tài chính, nhưng việc chi tiêu của các trường ĐHCL vẫn phải tuân thủ theo các định mức kinh tế kỹ thuật, tiêu chuẩn ngành theo quy định hiện hành của Nhà nước, trong đó có nhiều quy định đã lạc hậu, không phù hợp với thực tiễn, nhiều định mức kinh tế kỹ thuật còn thiếu nhưng các trường không được tự xây dựng.

Thứ hai, theo quy định hiện hành, khi Nhà nước điều chỉnh các quy định về tiền lương, nâng mức lương tối thiểu, khoản tiền lương cấp bậc, chức vụ tăng thêm theo chế độ nhà nước quy định sẽ do các trường tự chủ tự bảo đảm từ các nguồn thu sự nghiệp. Như vậy, mỗi khi có cải cách tiền lương, các trường sẽ phải cắt giảm nguồn tài chính dành cho hoạt động đào tạo trực tiếp để tăng lương, ảnh hưởng trực tiếp tới chất lượng đào tạo. Nhiều trường gặp khó khăn thực sự khi không thể cắt giảm nguồn tài chính dành cho hoạt động đào tạo quá nhiều được.

Thứ ba, theo quy định hiện hành, tiền mua sắm đầu tư một số tài sản cố định phục vụ giảng dạy, thực hành, thực tập trong năm không được tính là chi phí thường xuyên, không được dùng nguồn học phí để chi trả. Điều này làm cho việc đầu tư, mua sắm trong năm báo cáo gặp khó khăn, phức tạp.

Giải pháp tăng cường các nguồn lực tài chính tại các trường đại học công lập   

Thứ nhất, Nhà nước tiếp tục từng bước tăng quyền tự chủ tài chính cao hơn cho các trường ĐHCL.

Tăng cường tự chủ tài chính không có nghĩa là Nhà nước giảm hỗ trợ cho giáo dục đại học mà được hiểu là phương thức giúp Nhà nước phân bổ ngân sách hỗ trợ cho giáo dục đại học hiệu quả hơn thay vì cào bằng. Theo đó, các bước cần quan tâm là:

Bước 1: Nhà nước phê duyệt đề án tự chủ tài chính đối với một số trường ĐHCL có hiệu quả hoạt động tốt.

Theo phương án này, mức độ tự chủ là rất linh hoạt, các trường được toàn quyền đề xuất phù hợp với điều kiện thực tế của mình trên tất cả các phương diện có ảnh hưởng tới cân đối thu chi. Đổi lại, các trường sẽ có những cam kết cụ thể về trách nhiệm khi được tự chủ về tài chính như cam kết về chất lượng đào tạo, quy mô đào tạo tối thiểu hoặc tối đa với từng chuyên ngành, cam kết về việc duy trì cơ sở vật chất cho sinh viên, cam kết về thu nhập của người lao động... Như vậy, với phương án này, Chính phủ sẽ chuyển từ vai trò quản lý, cấp phát sang vai trò giám sát.

Bước 2: Nhà nước từng bước giao quyền tự chủ tài chính cao hơn cho toàn khối giáo dục đại học.

Những trường thực hiện phương án này sẽ có quyền tự chủ tương đối cao, phù hợp với điều kiện thực tế của mình. Theo giải pháp này, Nhà nước sẽ phân nhóm các trường, đồng thời quy định Khung tự chủ cho từng nhóm trường và cho phép các trường trong mỗi nhóm tự quyết định trong Khung đó.

Thứ hai, thay đổi khuôn khổ pháp lý để thực hiện tự chủ tài chính cho các trường.

Hiện nay, tự chủ tài chính được lồng ghép trong rất nhiều văn bản pháp lý, từ Luật Giáo dục đại học, tới các Nghị định, thông tư hướng dẫn... Tuy nhiên, do chưa có các văn bản hướng dẫn cụ thể của cơ các quan quản lý nhà nước nên trong quá trình thực hiện một số cơ sở ĐHCL còn bị lúng túng giữa quyền cơ sở được tự quyết định và những quyền không được tự quyết định.

Do đó, trong thời gian tới cần sửa đổi các quy định hiện hành và xây dựng bổ sung các quy định mới, tạo khuôn khổ pháp lý để thực hiện.

Trước mắt nên sửa đổi Nghị định 86/2015/NĐ-CP để tháo gỡ quy định về mức trần học phí theo hướng: Nâng mức trần học phí, áp dụng nhiều mức trần học phí cho các loại trường khác nhau. Theo đó, cần xây dựng lộ trình tính đủ chi phí đào tạo đại học trong học phí, tạo điều kiện cho các cơ sở ĐHCL thu hồi đủ chi phí đào tạo cần thiết, chuyển cơ chế nhà nước hỗ trợ kinh phí hoạt động thường xuyên đối với cơ sở ĐHCL theo dự toán (được ổn định 3 năm như hiện nay) sang thực hiện cơ chế Nhà nước đặt hàng đào tạo.   

Thứ ba, đổi mới cơ chế phân bổ kinh phí của Nhà nước cho giáo dục đại học.

Hiện nay, Việt Nam lựa chọn mô hình phân bổ ngân sách chủ yếu dựa trên yếu tố đầu vào như số lượng sinh viên tuyển sinh chưa khuyến khích được tính hiệu quả. Cần có sự chuyển đổi tiêu chí phân bổ dựa trên các yếu tố đầu ra, phản ánh hiệu suất hoạt động của trường đại học như: Số lượng sinh viên, tổng số giờ giảng thực hiện, chất lượng công trình nghiên cứu, số lượng sinh viên tốt nghiệp tìm được công việc liên quan đến chuyên ngành được đào tạo, các kỹ năng chung, sự hài lòng của xã hội…

Ưu tiên hỗ trợ mức NSNN cao hơn và giảm học phí đối với các ngành khoa học cơ bản, các ngành học Nhà nước cần, nhưng không hấp dẫn với người học cũng như cơ sở đào tạo (chuyên ngành khoa học cơ bản, năng lượng nguyên tử, nghệ thuật truyền thống, nông lâm ngư nghiệp…).

Thứ tư, khuyến khích các trường ĐHCL khai thác các nguồn lực ngoài NSNN.

Ngoài nguồn phân bổ từ NSNN, các trường ĐHCL cần chủ động khai thác các nguồn lực khác. Thực hiện điều này, các trường ĐHCL sẽ sáng tạo hơn trong việc thiết kế mô hình hoạt động, xây dựng chương trình đào tạo gần hơn với cộng đồng, tạo ra các sản phẩm nghiên cứu phù hợp hơn với môi trường kinh doanh của mình, hoạt động theo phương thức như một doanh nghiệp.

Đối với nguồn thu từ học phí, Chủ trương “tính đúng, tính đủ” chi phí đào tạo cần thiết đã được thể hiện rất rõ tại Điều 10 của Nghị định 16/2015/NĐ-CP quy định về tự chủ đơn vị hành chính sự nghiệp.  

Đối với các khoản thu khác từ việc cung cấp các dịch vụ giảng dạy, nghiên cứu hoặc sản xuất các sản phẩm liên quan đến chuyên ngành đào tạo của trường đại học, các trường có thể cung cấp dịch vụ tư vấn, hợp đồng nghiên cứu, các thử nghiệm tại các phòng thí nghiệm hoặc cho thuê cơ sở vật chất như đất đai, thiết bị, sân bóng, câu lạc bộ, kêu gọi tài trợ, viện trợ, quà biếu, tặng, cho của các cá nhân, tổ chức trong nước và nước ngoài, đầu tư của các tổ chức, cá nhân trong nước và nước ngoài…

Thứ năm, tăng cường kiểm soát tài chính, gắn với quyền tự chủ tài chính của các trường ĐHCL với trách nhiệm giải trình.

Kiểm soát tài chính tại các trường ĐHCL được thực hiện qua nhiều cách: Kiểm toán độc lập các báo cáo năm và kế toán, thanh tra hoạt động qua kiểm toán nhà nước; thiết lập cơ chế, quy trình đánh giá chất lượng giảng dạy...  Tuy nhiên, xu hướng chung của kiểm soát tài chính đối với nguồn lực công là công khai, minh bạch, đảm bảo sự tham gia của các bên liên quan đến trường đại học.

Tự chủ tài chính phải gắn với trách nhiệm giải trình và minh bạch thông tin, đặc biệt khi các trường đại học được mở rộng quyền sở hữu và tự quyết về tài sản thì sẽ tạo cơ hội mở rộng hoạt động để tăng nguồn thu nhưng có thể sẽ bị lạm dụng để lại hậu quả nghiêm trọng nếu thiếu đi trách nhiệm giải trình. Để thực hiện được điều này sẽ đặt ra hai yêu cầu quan trọng:

Thứ nhất, tăng cường và trao quyền cho hội đồng trường. Khi quyền lực của hội đồng trường tăng, việc giám sát và đánh giá của Chính phủ trở thành trách nhiệm được chia sẻ, từ đó vai trò của Chính phủ mặc dù đã thay đổi nhưng vẫn giữ được vị trí quan trọng.

Thứ hai, tăng cường sự lựa chọn hiện tại cho sinh viên. Điều này đòi hỏi các trường đại học sẽ phải nâng cao năng lực cạnh tranh với các trường khác bằng chất lượng đào tạo, thể hiện về các thông tin về trường, kết quả, chất lượng đào tạo, tình hình sinh viên có việc làm đúng chuyên ngành đào tạo sau tốt nghiệp, mối liên kết, hợp tác với các bên cầu về nguồn nhân lực được đào tạo.

Tài liệu tham khảo:

1. Bộ Tài chính (2011), Đánh giá tình hình thực hiện tự chủ tài chính và định hướng đổi mới cơ chế tài chính đối với các trường đại học công lập  giai đoạn 2012-2020;

2. Kỷ yếu Hội thảo Đổi mới cơ chế tài chính đối với giáo dục đại học, Ủy ban Tài chính Ngân sách của Quốc hội, Bộ Tài chính và UNDP đồng tổ chức tại Hà Nội, tháng 11/2012;

3. Nguyễn Trường Giang, Đổi mới cơ chế tài chính góp phần cải cách giáo dục đại học, Tham luận tại hội thảo Cải cách giáo dục đại học VED 2014;

4. Phùng Xuân Nhạ và các cộng sự (2012), Đổi mới cơ chế tài chính hướng tới