Đặt vấn đề

Kinh tế tuần hoàn (KTTH) là mô hình kinh tế sản xuất khép kín do nhà kinh tế học người Anh Pearce, D.W. và Turne, R.K. đề xuất vào năm 1990 dựa trên nguyên lý “mọi thứ đều là đầu vào đối với thứ khác”, hướng tới mục tiêu hạn chế chất thải và giảm thiểu tác động xấu đến môi trường.

Mô hình này sau đó được Kenneth Boulding mở rộng thêm trong bài luận về “Kinh tế Tàu vũ trụ Trái đất” vào năm 1996, với quan điểm muốn thực hiện được KTTH thì phải tính đến khả năng đồng hóa chất thải vào môi trường tự nhiên, xử lý tài nguyên không thể tái chế và quan trọng nhất là đạt trạng thái cân bằng giữa bảo vệ môi trường với phát triển kinh tế.

Từ khi khởi xướng đến nay, mô hình KTTH đã được thừa nhận rộng rãi và áp dụng thành công tại châu Âu, Nhật Bản, Trung Quốc... Trong đó, Đức là nước tiên phong trong việc ghi nhận vấn đề phát triển bền vững vào Hiến pháp Cộng hòa Liên bang Đức, cũng như ban hành đạo luật riêng điều chỉnh hoạt động KTTH. Vì vậy, việc nghiên cứu kinh nghiệm xây dựng, hoàn thiện pháp luật của Đức về KTTH là cần thiết trong giai đoạn hiện nay.

Pháp luật về kinh tế tuần hoàn của Đức

Luật Quản lý chất thải và Chu trình khép kín - tiền thân của Luật KTTH Cộng hòa Liên bang Đức được thông qua năm 1996. Luật này nêu rõ: nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền và nhấn mạnh tới trách nhiệm của nhà sản xuất; đồng thời, thay đổi phương thức điều hành của Nhà nước về quản lý chất thải từ chỉ huy, kiểm soát sang hợp tác và định hướng thị trường. Việc quản lý chất thải được thực hiện theo chu trình khép kín, đảm bảo mức độ tương thích của chất thải với môi trường nhằm hướng tới một xã hội tái chế.

Năm 2012, thực hiện các hướng dẫn và Chỉ thị về chất thải số 2008/98 của Liên minh châu Âu, Đức đã ban hành Luật KTTH (Kreislaufwirtschaftsgesetz - viết tắt là KrWG) thay thế cho Luật Quản lý chất thải và Chu trình khép kín.

Luật KTTH của Đức quy định rõ nguyên tắc chia sẻ trách nhiệm công và tư trong quản lý chất thải, cùng hệ thống phân cấp chất thải năm bậc, trong đó ưu tiên tái sử dụng hoặc tái chế để hạn chế chôn lấp. Đặc biệt, Chính phủ Đức chuyển nhiệm vụ quản lý chất thải thành quản lý tài nguyên với quan điểm cho rằng, chất thải có thể trở thành nguồn nguyên liệu và năng lượng phục vụ sản xuất.

Luật KrWG gồm 9 Phần, 72 Điều và 5 Phụ lục. Về khái niệm, Phần 3 Tiểu mục 19 Luật quy định: Nền KTTH đề cập đến việc ngăn ngừa và thu hồi chất thải. Trong đó, ngăn ngừa được hiểu là “bất kỳ biện pháp nào được thực hiện trước khi một chất, vật liệu hoặc sản phẩm trở thành chất thải, giúp giảm số lượng và tác động của chất thải đối với sức khỏe con người và môi trường hoặc hàm lượng các chất có hại trong nguyên liệu và sản phẩm”. Về mục tiêu, Luật KrWG xác định: Thúc đẩy nền KTTH để bảo tồn tài nguyên thiên nhiên, bảo vệ sức khoẻ con người và môi trường trong việc tạo ra và quản lý chất thải.

Về trách nhiệm của Chính phủ, Luật KrWG quy định: Các bang phải chuẩn bị kế hoạch quản lý chất thải phù hợp với đặc điểm riêng của từng khu vực. Kế hoạch này bao gồm mục tiêu ngăn ngừa và phục hồi chất thải, đánh giá tình hình thực tế, đề xuất kết quả cụ thể trong thực hiện KTTH...

Các kế hoạch khi xây dựng phải đảm bảo tầm nhìn tối thiểu là 10 năm, đồng thời, cần tiến hành đánh giá hiệu quả định kỳ nhằm giúp Chính phủ khắc phục kịp thời những điểm còn hạn chế hoặc chưa phù hợp thực tiễn.

Về trách nhiệm của doanh nghiệp (DN), pháp luật về KTTH của Đức quy định hoạt động sản xuất của DN phải tuân thủ yêu cầu cắt giảm lượng tài nguyên tiêu thụ và các chất thải phát sinh. Chính phủ Đức cũng ban hành nhiều quy định nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho hoạt động xử lý, tái chế chất thải.

Trong đó, Đức yêu cầu các nhà sản xuất cần ưu tiên sử dụng nguyên liệu thứ cấp, phải chịu trách nhiệm tái chế các vật liệu gây hại cho môi trường, thực hiện thu hồi, xử lý hàng hóa hoặc bao bì đã qua sử dụng thông qua việc dán nhãn sản phẩm. Hoạt động tái chế, tái sử dụng và xử lý chất thải do nhà sản xuất hoặc nhà phân phối trực tiếp đảm nhận, chi phí này được tính vào giá thành sản phẩm.

Luật KTTH của Đức có tác động rất lớn tới DN, thúc đẩy DN phát triển sản phẩm thân thiện với môi trường, ngăn chặn phát sinh rác thải, nước thải và khí thải, cải thiện chỉ số hiệu quả môi trường, từng bước hạn chế sự phụ thuộc vào nguồn nguyên liệu hóa thạch.

Người dân Đức cũng tham gia vào nền KTTH rất tích cực qua việc thực hiện phân loại rác thải sinh hoạt tại nguồn; hạn chế tiêu thụ sản phẩm dùng một lần; sử dụng hiệu quả và tiết kiệm năng lượng, tiêu dùng xanh; tham gia vào quá trình hoạch định chính sách và đóng góp ý kiến về việc lập kế hoạch quản lý chất thải...

Như vậy, Luật KTTH của Đức đã phát triển một hệ thống kế hoạch hoàn chỉnh, thiết lập mục tiêu thực hiện KTTH theo lộ trình rõ ràng, gắn liền với đặc điểm địa lý, kinh tế, xã hội cụ thể của từng bang. Luật cũng quy định rõ vai trò, trách nhiệm của các chủ thể tham gia mô hình này. Đây là những cơ chế, chính sách rất quan trọng cho Việt Nam tham khảo trong quá trình xây dựng và hoàn thiện pháp luật về KTTH.

Thực trạng và đề xuất phương hướng xây dựng pháp luật kinh tế tuần hoàn tại Việt Nam

Pháp luật về kinh tế tuần hoàn tại Việt Nam

Trước thách thức về cạn kiệt tài nguyên, ô nhiễm môi trường và những ảnh hưởng nghiêm trọng của biến đổi khí hậu, từ Đại hội VI của Đảng đến nay, Việt Nam đã xác định rõ mục tiêu “xây dựng nền kinh tế xanh, KTTH, thân thiện với môi trường”. Trong Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 10 năm, giai đoạn 2021-2030 đã xác định nhiệm vụ: “Xây dựng lộ trình, cơ chế chính sách, pháp luật để hình thành và vận hành mô hình KTTH”.

Luật Bảo vệ môi trường (BVMT) năm 2020 là văn bản pháp lý đầu tiên của Việt Nam đưa ra định nghĩa chính thức về KTTH. Cụ thể, Điều 142 Luật BVMT quy định: “KTTH là mô hình kinh tế trong đó các hoạt động thiết kế, sản xuất, tiêu dùng và dịch vụ nhằm giảm khai thác nguyên liệu, vật liệu, kéo dài vòng đời sản phẩm, hạn chế chất thải phát sinh và giảm thiểu tác động xấu đến môi trường”.

Nghị định số 08/2022/NĐ-CP của Chính phủ hướng dẫn thi hành Luật BVMT năm 2020 đã xác định ba nhóm tiêu chí chung về KTTH, bao gồm: Nhóm thứ nhất: Giảm khai thác, sử dụng tài nguyên không tái tạo, tài nguyên nước; Tăng hiệu quả sử dụng tài nguyên, nguyên liệu thô, vật liệu; Tiết kiệm năng lượng; Nhóm thứ hai: Kéo dài thời gian sử dụng vật liệu, thiết bị, sản phẩm, hàng hóa, các linh kiện, cấu kiện; Nhóm thứ ba: Hạn chế chất thải phát sinh và giảm thiểu tác động xấu đến môi trường, bao gồm: Giảm chất thải rắn, nước thải, khí thải; Giảm sử dụng hóa chất độc hại; Tái chế chất thải, thu hồi năng lượng; Cắt giảm sản lượng sản phẩm sử dụng một lần; Tăng cường mua sắm xanh.

Quyết định số 687/QĐ-TTg phê duyệt Đề án phát triển KTTH ở Việt Nam của Thủ tướng Chính phủ cũng đưa ra các quy định liên quan đến trách nhiệm thực hiện KTTH của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, các cơ sở sản xuất, kinh doanh và cơ chế khuyến khích vận hành mô hình này. Luật BVMT năm 2020 đã có những quy định nhằm tạo dựng nền tảng để thúc đẩy thực hiện KTTH tại Việt Nam như: Phân loại chất thải tại nguồn, mua sắm công xanh (GPP), mở rộng trách nghiệm của nhà sản xuất (EPR), thúc đẩy thị trường tái chế, các biện pháp ưu đãi, hỗ trợ, phát triển ngành công nghiệp môi trường, dịch vụ môi trường…

Đánh giá tổng thể cho thấy, các chính sách, quy phạm pháp luật đề cập đến KTTH ở Việt Nam dù đã hình thành nhưng mới dừng ở mức độ ghi nhận một số nhận thức cơ bản về KTTH; các quy định điều chỉnh mô hình KTTH còn nằm rải rác ở nhiều văn bản pháp luật khác nhau, thiếu tính thống nhất và đồng bộ, chưa tạo được hành lang pháp lý vững chắc đảm bảo thúc đẩy thực hiện nền KTTH hoàn chỉnh và phổ biến.

Đề xuất hoàn thiện pháp luật về kinh tế tuần hoàn tại Việt Nam

Từ cơ sở phân tích, đánh giá hệ thống pháp luật về KTTH của Đức, nhóm tác giả đưa ra một số đề xuất nhằm thúc đẩy việc xây dựng pháp luật về KTTH tại Việt Nam như sau:

Thứ nhất, về nguyên tắc lập pháp.

Nhìn lại lịch sử hình thành và phát triển pháp luật KTTH của Đức cho thấy, ban đầu quốc gia này vừa tập hợp tất cả quy định liên quan đến KTTH vào trong một đạo luật duy nhất, mà lần lượt lựa chọn từng yếu tố cấu thành nền KTTH như quản lý chất thải, mua sắm xanh... để điều chỉnh. Sau nhiều lần sửa đổi và bổ sung, tới năm 2012, Đức mới lần đầu tiên ban hành Luật KTTH - Luật KrWG.

Trước hết, Đức chọn quản lý chất thải làm điểm khởi đầu, từ việc xử lý chất thải phát sinh trong quá trình sản xuất và tiêu dùng – được xem là nguyên nhân chính làm xuất hiện hơn 50.000 bãi rác tự phát. Sau đó, Chính phủ Đức từng bước kiểm soát sang các giai đoạn tái chế, tái sử dụng và thiết kế sản phẩm.

Quá trình này được thực hiện thận trọng từng bước, mặc dù kéo dài trong nhiều năm nhưng đã tạo nền móng vững chắc cho tiến trình đi lên KTTH ở Đức, hạn chế những mặt trái của sự thay đổi cơ chế, chính sách một cách đột ngột tới nền kinh tế, từ đó gây ra phản ứng tiêu cực của công chúng, đặc biệt là nhà sản xuất – đối tượng được cho là chịu ảnh hưởng sâu sắc nhất từ các chính sách về KTTH. Cách làm này giúp tích lũy thêm kinh nghiệm quản lý và vận hành mô hình KTTH, đảm bảo thực hiện song song hai mục tiêu là bảo vệ môi trường và phát triển kinh tế.

Đặt trong bối cảnh Việt Nam hiện nay là quốc gia đang phát triển, trình độ khoa học công nghệ còn nhiều hạn chế, tỷ lệ DN vừa và nhỏ chiếm đa số, nhận thức của người dân về KTTH chưa đầy đủ... Do đó, nếu áp dụng các quy định về KTTH trong tất cả các giai đoạn của sản phẩm sẽ là thách thức rất lớn đối với Việt Nam.

Từ kinh nghiệm của Đức, nhóm tác giả đề xuất nguyên tắc cơ bản khi xây dựng hệ thống pháp luật về KTTH là: Xem xét kỹ lưỡng, thận trọng trong từng giai đoạn để lựa chọn điểm khởi đầu phù hợp, xác định nhóm quan hệ xã hội trọng tâm cần điều chỉnh khi ban hành pháp luật KTTH. Tuy nhiên, điều này không có nghĩa là Nhà nước bỏ qua các khía cạnh khác của nền KTTH, mà cần có sự định hướng theo kế hoạch dài hạn, tạo tiền đề vững chắc để thực hiện các giai đoạn tiếp theo.

Thứ hai, về cách thức xây dụng hệ thống pháp luật về KTTH.

Các quy định pháp luật về KTTH của Việt Nam hiện hành còn khá sơ sài và thiếu tính khả thi, lại nằm rải rác ở nhiều văn bản pháp lý, đan xen, chồng chéo gây khó khăn cho quá trình áp dụng Luật. Do đó, Việt Nam cần sớm nghiên cứu và xem xét ban hành Luật KTTH, bao hàm các nội dung từ những vấn đề chung từ quản lý tới quy định liên quan đến trách nhiệm của các cơ quan trong việc tổ chức thực hiện KTTH, cũng như quyền lợi và nghĩa vụ cơ bản của DN và người dân trong quá trình vận hành mô hình này...

Để làm được điều này, trước hết cần định vị chính xác vị trí của Luật KTTH trong hệ thống pháp luật Việt Nam. Việc Nhà nước đưa khái niệm KTTH vào Luật BVMT năm 2020 có phải là cách gián tiếp thừa nhận nhóm quy phạm pháp luật liên quan đến KTTH sẽ nằm trong khuôn khổ Luật BVMT, hay cần xác định đây là một đạo luật độc lập?. Thực tế, Luật BVMT tập trung điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình khai thác, quản lý và bảo vệ môi trường.

Trong khi đó, KTTH là một mô hình kinh tế mới, vận hành theo quy luật thị trường, hình thành từ áp lực của nguy cơ cạn kiệt nguồn tài nguyên là nguyên liệu đầu vào cho quá trình sản xuất. Vì vậy, Luật KTTH là luật điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình thực hiện mô hình KTTH... Từ những luận cứ này, nhóm tác giả cho rằng: Luật KTTH có đối tượng điều chỉnh và phương pháp điều chỉnh riêng, cùng với các đạo luật và văn bản hướng dẫn dưới luật khác có liên quan thực hiện vai trò đảm bảo cho hệ thống KTTH được vận hành ổn định, bền vững.

Thứ ba, quy định rõ trách nhiệm của cơ quan nhà nước trong việc thực hiện KTTH.

Khoản 2, Điều 142 Luật BVMT năm 2020 và Điều 2 Quyết định số 687/QĐ-TTg quy định về trách nhiệm của các bộ, cơ quan ngang bộ, UBND tỉnh trong việc thực hiện lồng ghép KTTH ngay từ giai đoạn xây dựng chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, chương trình, đề án phát triển; Quản lý, tái sử dụng, tái chế chất thải. Tuy nhiên, các quy định này còn chung chung, chưa có hướng dẫn cụ thể và chưa có tiêu chí để giám sát, đánh giá hiệu quả việc thực hiện những công việc này.

Bên cạnh trách nhiệm riêng của từng cơ quan chuyên trách, có thể phân chia trách nhiệm chung của tất cả các cơ quan nhà nước trong quá trình thực hiện KTTH thành ba nhóm chính gồm: (i) Tham gia thiết lập, sửa đổi và thực hiện các kế hoạch KTTH; (ii) Giám sát định kỳ; (iii) Mua sắm công. Do đó, việc cơ quan nhà nước thực hiện tốt công tác nêu gương trong mua sắm công, chủ động lựa chọn các mặt hàng tái chế, thậm chí trở thành người tiêu dùng lớn nhất trên thị trường này có ý nghĩa đặc biệt quan trọng trong việc thúc đẩy sản xuất, kích thích thị trường phát triển, cũng như định hướng tiêu dùng cho người dân.

Thứ tư, ban hành quy định về mở rộng trách nhiệm của nhà sản xuất và nhà phân phối.

Theo đó, các chủ thể này phải có nghĩa vụ thu hồi, phân loại, tái chế hàng hóa đã qua sử dụng dựa trên sản lượng đã bán ra thông qua việc dán nhãn sản phẩm. Hơn nữa, chi phí xử lý hàng thải bỏ sẽ được cộng vào giá thành sản phẩm mới, có như vậy mới thúc đẩy nhà sản xuất chủ động nghiên cứu, phát triển các mặt hàng thân thiện với môi trường nhằm hạ thấp giá bán, từ đó nâng cao năng lực cạnh tranh của DN. Mỗi DN cần sớm xây dựng đội ngũ cán bộ có năng lực chuyên môn để tư vấn, hướng dẫn và kiểm tra, giám sát việc vận hành mô hình KTTH tại đơn vị mình.

Bên cạnh đó, đề cao vai trò của người dân vào quá trình thực hiện KTTH. Ngoài việc khuyến khích và yêu cầu người dân tiến hành phân loại rác thải sinh hoạt, hạn chế xả thải, sử dụng tiết kiệm năng lượng, tăng cường mua sắm xanh... Nhà nước cần tạo điều kiện thuận lợi để Nhân dân tham gia vào quá trình hoạch định chính sách và đóng góp ý kiến vào việc lập kế hoạch quản lý KTTH và các dự thảo Luật có liên quan. Điều này không chỉ đảm bảo quyền lợi của công dân mà còn góp phần tăng cường hiệu quả thực thi chính sách và pháp luật về KTTH.

Thứ năm, chú trọng công tác lập kế hoạch về KTTH.

Quá trình này cần sự tham vấn của các bên liên quan, đảm bảo mỗi kế hoạch đều có tầm nhìn trong ít nhất từ 10 đến 15 năm; đồng thời, cần đánh giá thường xuyên việc thực hiện kế hoạch, để đảm bảo bắt kịp với những thay đổi về tình hình kinh tế - xã hội trong và ngoài nước.

Từ kinh nghiệm của Đức, khi tiến hành xây dựng kế hoạch cụ thể thực hiện KTTH, Nhà nước cần lấy ý kiến của từng địa phương, bởi mỗi vùng miền, khu vực lại có đặc thù riêng về chiến lược, quy hoạch phát triển, đặc điểm địa lý, điều kiện tự nhiên và kinh tế - xã hội... Điều này giúp việc xây dựng, hoàn thiện chính sách bám sát được với thực trạng và nhu cầu của địa phương, từ đó nâng cao tinh thần, trách nhiệm của các cấp chính quyền trong quá trình chuyển đổi sang mô hình KTTH.

Kết luận

Ban hành và hoàn thiện hệ thống pháp luật về KTTH là việc làm cấp thiết trong giai đoạn hiện nay, nhằm tạo dựng hành lang pháp lý vững chắc, hỗ trợ có hiệu quả các chủ thể tham gia vào mô hình kinh tế này. Quá trình xây dựng pháp luật KTTH cần tôn trọng các quy luật thị trường, có chiến lược dài hạn, phân kỳ hợp lý, xác định đúng trọng tâm và điểm khởi đầu. Có như vậy, Việt Nam mới sớm hình thành và vận hành tốt mô hình KTTH, đảm bảo mục tiêu phát triển bền vững.

Tài liệu tham khảo:

1. Quốc hội (2020), Luật Bảo vệ môi trường số 72/2020/QH14;
2. Chính phủ (2022), Nghị định số 08/2022/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều của Luật Bảo vệ Môi trường;
3. Thủ tướng Chính phủ (2022), Quyết định số 687/QĐ-TTg phê duyệt Đề án phát triển KTTH ở Việt Nam;
4. Trần Thị An Tuệ, Kiều Thị Phương Hoa (2022), “Kinh nghiệm xây dựng Pháp luật về Kinh tế tuần hoàn ở một số nước trên thế giới và hàm ý cho Việt Nam”, Hội thảo Quốc gia “Thúc đẩy chuyển đổi số, kinh tế tuần hoàn và kinh tế xanh hướng tới mục tiêu phát triển bền vững” năm 2022, 227 – 236;
5. German Circular Economy Act (2012);
6. Pearce, D.W. and R.K. Turner. (1990), Economics of Natural Resources and the Environment, Hemel Hempstead: Harvester Wheatsheaf.