Vài nét về hệ thống an sinh xã hội ở Việt Nam

Có nhiều quan điểm khác nhau về an sinh xã hội (ASXH), song theo cách tiếp cận phổ biến nhất mà các tổ chức quốc tế vận dụng thì hệ thống ASXH gồm 3 hợp phần (3 tầng lưới) tương ứng theo mức độ chủ động trong việc đối phó với rủi ro trong xã hội.

Một là, những chính sách và chương trình phòng ngừa rủi ro: Đây là tầng trên cùng của hệ thống ASXH. Chức năng chính là bao phủ và tạo ra cho mọi thành viên trong xã hội một năng lực tự thân nhằm phòng ngừa và đối phó hiệu quả với rủi ro về việc làm, thu nhập. Thành phần chính của tầng lưới ASXH này là các chương trình, chính sách về thị trường lao động tích cực, về giáo dục sức khỏe y tế cộng đồng và phòng ngừa thảm họa…

Hai là, những chính sách và chương trình giảm thiểu rủi ro: Đây là tầng thứ hai của hệ thống ASXH được thiết lập nhằm giảm thiểu những thiệt hại khi rủi ro xảy ra. Thành phần chính của tầng này là các hình thức bảo hiểm. Nhóm chính sách này dựa trên nguyên tắc xã hội hóa (người dân đóng tiền vào quỹ và hưởng chế độ khi có rủi ro). Do đó, tầng này đóng vai trò quan trọng và có ảnh hưởng trực tiếp tới ngân sách quốc gia.

Ba là, những chính sách và chương trình khắc phục rủi ro: Đây là tầng cuối cùng của lưới ASXH được thiết kế nhằm trợ giúp và cứu trợ những thành viên trong xã hội mà không tự khắc phục được thiệt hại của rủi ro, những đối tượng thiệt thòi, yếu thế hoặc hẫng hụt trong cuộc sống. Tầng này bao gồm các chính sách trợ giúp và cứu trợ xã hội  nhằm giúp những đối tượng trên có điều kiện tồn tại, có cơ hội hòa nhập cộng đồng và ổn định cuộc sống.

Ở Việt Nam, do điều kiện lịch sử mà hệ thống ASXH gồm 3 trụ cột, đó là: (1) Bảo hiểm xã hội ( bao gồm cả bảo hiểm y tế và bảo hiểm thất nghiệp); (2) Trợ giúp và ưu đãi xã hội; (3) Cứu trợ xã hội.

So với cách tiếp cận phổ biến trên thế giới thì hệ thống ASXH ở Việt Nam có thêm một cấu phần đặc thù đó là hệ thống chính sách ưu đãi xã hội nhằm đền ơn đáp nghĩa đối với những người có công với cách mạng, với đất nước. Các chính sách phát triển thị trường lao động tích cực, y tế cộng đồng… thường được đề cập như một bộ phận của cấu phần trợ giúp xã hội.

Hợp tác công - tư trong lĩnh vực an sinh xã hội tại Việt Nam

Trong gần ba thập niên kể từ khi thực hiện công cuộc Đổi mới, hệ thống ASXH của Việt Nam đã đạt được nhiều thành quả tích cực: số hộ nghèo giảm từ 29% (năm 2002) xuống còn 9,64% (năm 2012); chỉ số phát triển con người (HDI) tăng từ mức 0,683 (năm 2000) lên mức 0,728 (năm 2011), xếp thứ 128/187 nước, thuộc nhóm trung bình cao của thế giới; năm 2011 nước ta đã hoàn thành 6/8 nhóm Mục tiêu phát triển Thiên niên kỷ (MDGs) do Liên hợp quốc đề ra cho các nước đang phát triển đến năm 2015.

Tuy nhiên, Việt Nam cũng phải đối mặt với nhiều thách thức như: Giảm nghèo chưa bền vững, người thất nghiệp và thiếu việc làm còn nhiều, nguồn lực thực hiện ASXH còn hạn chế, chủ yếu dựa vào ngân sách; diện bao phủ và mức hỗ trợ thấp; cân đối thu-chi của các quỹ bảo hiểm chưa an toàn; chất lượng dịch vụ xã hội thấp; yếu kém trong năng lực quản lý và tổ chức các chương trình ASXH… Những thách thức này đã tạo một động lực mạnh mẽ nhằm thúc đẩy hợp tác công - tư (PPP) trong lĩnh vực ASXH ở Việt Nam. Hợp tác công tư trong lĩnh vực ASXH mang lại những tác dụng to lớn, đó là:

- Huy động các nguồn lực của toàn xã hội nhằm mở rộng phạm vi bao phủ và tăng mức trợ cấp cho đối tượng, qua đó, giảm được gánh nặng ngân sách.

- Tăng cường hiệu quả quản lý và tổ chức các chương trình ASXH. Việc tham gia của khu vực tư nhân vào các chương trình ASXH sẽ làm tăng hiệu quả quản lý và tổ chức các chương trình trợ giúp, cứu trợ xã hội, qua đó, chất lượng dịch vụ được nâng lên đáp ứng nhu cầu của nhân dân.

- PPP giúp giảm gánh nặng về nhân sự, về tiền lương, về thể chế và chính sách đối với các cơ quan nhà nước. Hiện nay, cán bộ tham gia các chương trình ASXH được hưởng chế độ như công chức, viên chức nhà nước. Điều này vô hình chung làm cho bộ máy hành chính trở nên cồng kềnh, số lượng người hưởng lương ngân sách tăng lên tương ứng với diện bao phủ của lưới ASXH. Việc tham gia của khu vực tư nhân sẽ giảm gánh nặng về tổ chức và quỹ lương trong ngân sách nhà nước.

Ở Việt Nam, PPP trong lĩnh vực ASXH không phải là cách tiếp cận mới mẻ nhưng chưa thực sự phổ biến và còn nhiều hạn chế. Việc tham gia của khu vực tư nhân mới chủ yếu nằm trong khu vực cung cấp các dịch vụ xã hội, đào tạo nghề và giới thiệu việc làm, một số ít chương trình xóa đói giảm nghèo và cứu trợ nạn nhân chịu ảnh hưởng của thiên tai, chi trả trực tiếp cho đối tượng hưởng trợ giúp xã hội. Cụ thể:

Về việc làm và giảm nghèo: Các chương trình tạo việc làm cho thanh niên nông thôn có sự tham gia của khu vực tư nhân. Đó là sự tham gia của các ngân hàng trong việc cho vay vốn, của các công ty tư nhân trong việc hỗ trợ kỹ thuật và cung cấp các dịch vụ, vật tư nông nghiệp, nguyên vật liệu, bao tiêu sản phẩm. Ngoài ra, việc điều tra, phân tích dữ liệu của nhiều dự án giảm nghèo cũng do tư nhân thực hiện. Trong các chương trình giảm nghèo, thường là nhà nước quản lý về mặt tiêu chuẩn, quản lý các định mức và phê duyệt việc cho vay vốn. Khu vực tư nhân sẽ cung cấp dịch vụ kỹ thuật, vật tư nông nghiệp, giống cây trồng vật nuôi…

Giáo dục đào tạo và dạy nghề: Công tác xã hội hóa dạy nghề đã được đẩy mạnh trong khoảng mười năm qua. Theo đó, các doanh nghiệp tư nhân được sự hỗ trợ  của nhà nước (vốn, đất đai, cơ chế) đã tiến hành các hoạt động đào tạo và dạy nghề, đặc biệt là dạy nghề cho thanh niên nông thôn và dạy nghề theo định hướng của chính phủ. Cơ chế PPP phổ biến là ký hợp đồng dịch vụ (đào tạo), BOO.

Chăm sóc sức khỏe và bảo hiểm y tế: Nhà nước quản lý quỹ bảo hiểm y tế nhưng việc khám chữa bệnh cho nhân dân có thể do các bệnh viện tư và các trạm y tế học đường thực hiện.

Công tác bảo trợ và ưu đãi người có công: Việc xã hội hóa trong lĩnh vực bảo trợ xã hội đã được mở rộng đáng kể. Năm 2011 cả nước có khoảng 580 cơ sở bảo trợ xã hội, hơn 1/3 trong số đó là các cơ sở ngoài Nhà nước, nuôi dưỡng 20.000 người.

Bảo hiểm xã hội: Bảo hiểm xã hội do Nhà nước quản lý và tổ chức thực hiện. Tuy nhiên, đối tượng tham gia đang từng bước mở rộng, dự báo trong tương lai gần khu vực tư nhân sẽ có nhiều cơ hội để tham gia (Đặc biệt là trong lĩnh vực bảo hiểm thất nghiệp và bảo hiểm xã hội tự nguyện).

Các chương trình hỗ trợ người có hoàn cảnh đặc thù về nhà ở; Bảo đảm nước sạch và vệ sinh môi trường cho người dân nông thôn; Bảo đảm thông tin cho người nghèo, vùng nghèo có sự tham gia mạnh mẽ của khu vực tư nhân nhưng chủ yếu dưới hình thức xây dựng – chuyển giao (BT). Bằng nguồn vốn của Chính phủ (hoặc ODA)  khu vực tư nhân sẽ trực tiếp thực hiện việc xây dựng nhà, trạm nước sạch, hạ tầng thông tin và bàn giao cho các hộ dân hay chính quyền địa phương quản lý.

Ngoài ra, còn một số lĩnh vực mà hầu như khối tư nhân không tham gia đó là: bảo vệ và chăm sóc trẻ em; gia đình và bình đẳng giới: trợ giúp xã hội cho người có hoàn cảnh đặc biệt khó khăn; Phòng chống tệ nạn xã hội.

Một số tồn tại, thách thức

Mặc dù, có nhiều tiềm năng và cơ hội nhưng thực tế tồn tại khá nhiều thách thức để khu vực tư nhân có thể tham gia hoạt động trong lĩnh vực ASXH. Trong thời gian tới, PPP trong lĩnh vực ASXH sẽ phải đối mặt với những thách thức cơ bản sau:

Khuôn khổ pháp lý chưa đầy đủ: Đây có thể coi là trở ngại lớn nhất đối với việc thúc đẩy PPP trong lĩnh vực ASXH. Đảng và Nhà nước luôn có chủ trương xã hội hóa để thu hút mọi nguồn lực trong xã hội vào công tác ASXH. Mới đây, Chính phủ ban hành Nghị định 24/2011/NĐ-CP sửa đổi một số điều của Nghị định 108/2009/NĐ-CP khẳng định các hệ thống cung cấp nước sạch; hệ thống thoát nước; hệ thống thu gom, xử lý nước thải, rác thải; các công trình hạ tầng y tế, giáo dục, đào tạo, dạy nghề, văn hóa, thể thao là những lĩnh vực đầu tư được khuyến khích PPP. Tuy nhiên, cho đến nay chưa có văn bản hướng dẫn cụ thể nào cho cơ chế PPP trong lĩnh vực ASXH. Hệ quả là các doanh nghiệp tư nhân không dám mạo hiểm đầu tư.

Lĩnh vực an sinh có thời gian thu hồi vốn lâu và ẩn chứa nhiều rủi ro: Các dự án ASXH luôn ẩn chứa nhiều rủi ro và khả năng thu hồi vốn chậm hơn các lĩnh vực truyền thống của PPP (xây dựng cầu, đường; phát triển năng lượng). Rất ít dự án an sinh có nguồn thu trực tiếp từ đối tượng thụ hưởng, nếu có thu cũng không nhiều. Do đó, lĩnh vực này ít hấp dẫn các nhà đầu tư tư nhân.

Thiếu sự bảo trợ mạnh mẽ của Chính phủ đối với các dự án an sinh do tư nhân thực hiện: Bất kỳ nhà đầu tư nào cũng quan tâm đến thời gian thu hồi vốn và những rủi ro tiềm ẩn. Trong lĩnh vực ASXH cả hai yếu tố này đều bất lợi với nhà đầu tư. Do thiếu khuôn khổ pháp lý nên chính quyền địa phương và các đơn vị chủ trì dự án thường không dám cam kết hay có những hành động bảo lãnh cho doanh nghiệp khi đối mặt với thách thức, rủi ro.

Cơ chế “xin-cho” hạn chế khả năng tham gia hiệu quả của khu vực tư nhân. Do thiếu khung pháp lý nên các chủ dự án ASXH không thực sự bình đẳng và minh bạch trong việc lựa chọn nhà đầu tư. Nhiều dự án được thực hiện theo cơ chế BT hoặc ký kết hợp đồng dịch vụ được tiến hành với các doanh nghiệp “sân sau”. Sự thiếu bình đẳng này làm tăng chi phí và nản lòng các nhà đầu tư tư nhân.

Để thúc đẩy hợp tác công tư trong lĩnh vực an sinh xã hội tại Việt Nam

Chủ trương của Đảng và chính sách của Nhà nước luôn khuyến khích xã hội hóa công tác ASXH. Để các chủ trương đó đi vào cuộc sống cũng như việc thúc đẩy PPP trong lĩnh vực ASXH, cần tập trung thực hiện một số giải pháp cơ bản sau:

- Hoàn thiện khung pháp lý nhằm tạo cơ hội tối đa trong việc tham gia của khu vực tư nhân vào các dự án ASXH. Theo đó, Nhà nước quy định rõ các lĩnh vực ưu tiên PPP, hình thức PPP, các điều kiện tham gia của doanh nghiệp, thẩm định chất lượng thực nhiện các dự án; hình thức và điều kiện thanh toán…

- Các bộ, ngành, địa phương cần tạo một cơ chế cởi mở, minh bạch và bình đẳng cho các nhà đầu tư tham gia vào các dự án sử dụng ngân sách nhà nước (hay vốn ODA). Các tiêu chuẩn kỹ thuật, hình thức đầu tư, thủ tục đấu thầu, xét duyệt cũng như thông tin dự án khác cần được công khai trên website của bộ, ngành hay địa phương.

- Ngành Kế hoạch Đầu tư cần thiết lập bộ phận chuyên trách quản lý cũng như cung cấp thông tin thống nhất, đầy đủ về các dự án PPP trên toàn quốc.

- Các dự án ASXH thường có độ rủi ro cao, Nhà nước cần có cơ chế hỗ trợ và tạo điều kiện cho các nhà đầu tư về thủ tục hành chính, về vốn, giải phóng mặt bằng.

- Đa dạng hóa các hình thức bảo hiểm xã hội nhất là bảo hiểm tự nguyện. Chỉ có đa dạng hóa các hình thức bảo hiểm mới tạo cơ hội để khu vực tư nhân tham gia một cách hiệu quả và không làm thâm hụt quỹ bảo hiểm của Nhà nước.

- Thiết lập cơ chế giám định và đánh giá hợp lý nhằm giám sát các dự án một cách hiệu quả, nhất là về chất lượng công trình và chất lượng dịch vụ.

Cuối cùng, các cơ quan ngôn luận, truyền thông đại chúng cần tăng cường tuyên truyền rộng rãi về chủ trương xã hội hóa trong lĩnh vực ASXH. Đẩy mạnh tuyên truyền về công tác ASXH sẽ thu hút được sự đầu tư nhiều hơn của xã hội vào các dự án ASXH, nhất là các dự án có quy mô nhỏ gắn sát với cộng đồng…     

Tài liệu tham khảo:

1. Viện Nghiên cứu phát triển TP. Hồ Chí Minh: Vấn đề ASXH với phát triển kinh tế - xã hội ở Việt Nam;

 2. Nguyễn Trọng Đoàn, 2015: Hoàn thiện chính sách ASXH phù hợp với phát triển kinh tế - xã hội của đất nước;

3. TS. Đặng Kim Chung: Mô hình hợp tác xã công tư trong lĩnh vực ASXH.