Khoảng 20 tỷ USD/năm cho cơ sở hạ tầng

Nghị quyết số 26/2016/QH14 về kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn 2016-2020 do Quốc hội thông qua ngày 10/11/2016 đã xác định mục tiêu: Cơ cấu lại và nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tư công, thu hút tối đa và sử dụng có hiệu quả các nguồn vốn đầu tư phát triển, hoàn thiện cơ bản hệ thống kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội thiết yếu, phục vụ cho việc thực hiện các mục tiêu Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm 2016-2020 và cơ cấu lại nền kinh tế giai đoạn 2016-2020.

Nghị quyết cũng đề ra 4 định hướng lớn, đó là: a) Tập trung bố trí vốn để đẩy nhanh tiến độ và hoàn thành các chương trình mục tiêu quốc gia, dự án quan trọng quốc gia, các dự án trọng điểm, cần thiết, cấp bách làm cơ sở đẩy mạnh sự phát triển kinh tế - xã hội của cả nước, có tính kết nối và lan tỏa vùng, miền; khai thác tối đa, sử dụng hiệu quả nguồn vốn của các thành phần kinh tế khác.

Không bố trí vốn đầu tư phát triển nguồn NSNN vào các lĩnh vực, dự án mà các thành phần kinh tế khác có thể đầu tư; b) Ưu tiên vốn đầu tư từ nguồn NSNN cho các vùng miền núi, biên giới, hải đảo, vùng đồng bào dân tộc thiểu số, vùng sâu, vùng xa, vùng thường xuyên bị thiên tai, bão lũ và các vùng có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn; hỗ trợ về nhà ở đối với hộ người có công với cách mạng; các nhiệm vụ ứng phó biến đổi khí hậu, phòng, chống, khắc phục tình trạng hạn hán ở các tỉnh Tây Nguyên và Nam Trung Bộ, xâm nhập mặn ở các tỉnh Đồng bằng sông Cửu Long, sự cố ô nhiễm môi trường biển ở 4 tỉnh miền Trung; c) Việc sử dụng vốn NSNN giai đoạn 2016-2020 đầu tư cho các ngành, lĩnh vực, các chương trình phải tuân thủ theo quy định tại Nghị quyết số 1023/NQ-UBTVQH13 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội về nguyên tắc, tiêu chí và định mức phân bổ vốn đầu tư phát triển nguồn NSNN giai đoạn 2016-2020; d) Đối với tiền bán vốn Nhà nước tại một số DN, ưu tiên đầu tư cho các dự án quan trọng, mang lại hiệu quả kinh tế - xã hội cao.

Kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn 2016-2020 xác định, khả năng cân đối vốn đầu tư trung hạn nguồn ngân sách nhà nước (NSNN) tối đa là khoảng 2 triệu tỷ đồng, tức là trung bình mỗi năm sẽ bố trí được khoảng 400.000 tỷ đồng (tương đương 20 tỷ USD) mới đáp ứng được khoảng 30% nhu cầu đầu tư của các bộ, địa phương.

Thời gian qua, nguồn vốn đầu tư cho hạ tầng của Việt Nam chủ yếu là nguồn vốn NSNN tự cân đối, nguồn vốn vay (trái phiếu chính phủ, ODA và nguồn vốn vay ưu đãi). Huy động nguồn vốn từ khu vực tư nhân thông qua mô hình hợp tác công - tư (PPP) tập trung vào các dự án của ngành Giao thông đã đạt được kết quả nhất định; song nguồn vốn tư nhân hầu hết là huy động từ các ngân hàng thương mại trong nước. Những nguồn vốn truyền thống này đang có xu thế thu hẹp lại trong giai đoạn tới.

Khả năng huy động nguồn vốn trái phiếu chính phủ với khối lượng lớn không cao do chính sách huy động từ nguồn vốn này tập trung vào kỳ hạn từ 5 năm trở lên; Nhà đầu tư chính trên thị trường trái phiếu chính phủ lại là các ngân hàng thương mại (chiếm gần 80%), chủ yếu là nguồn vốn ngắn hạn. Hoạt động đầu tư của các ngân hàng thương mại lại bị hạn chế bởi quy định của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam về giới hạn đầu tư vào lĩnh vực chứng khoán bao gồm cả trái phiếu chính phủ.

Tính đến ngày 30/6/2017, tổng mức cam kết cấp tín dụng đối với các dự án PPP là 177.433 tỷ đồng, tổng số dư cấp tín dụng là 97.242 tỷ đồng (trong đó, dư nợ cấp tín dụng đối với các dự án BOT, BT giao thông là 91.664 tỷ đồng), tạo áp lực cho các tổ chức tín dụng trong việc thu hồi vốn vay và huy động nguồn vốn cho các dự án.

Huy động nguồn vốn dài hạn từ thị trường vốn trong nước cho các dự án hạ tầng gần như chưa có nhà đầu tư, doanh nghiệp PPP thực hiện. Nguyên nhân chính là do thị trường vốn trong nước còn chưa phát triển, năng lực của các nhà đầu tư trong nước cũng rất hạn chế.

Đối với các khoản vay ODA thường đóng vai trò quan trọng bởi quy mô khoản vay lớn, lãi suất thấp, thời gian vay dài được tập trung cho các dự án kết cấu hạ tầng quan trọng như đường giao thông, cảng biển, sân bay.

Cùng với những tiến bộ trong phát triển kinh tế - xã hội, nước ta đã bước vào giai đoạn “tốt nghiệp” ODA, đồng nghĩa những khoản vay từ các đối tác đa phương, song phương sẽ giảm tính ưu đãi, mang tính thương mại cao hơn; việc vay vốn để tiếp tục đầu tư cơ sở hạ tầng sẽ phải tính toán thận trọng hơn rất nhiều...

Huy động sự tham gia của khu vực tư nhân vào lĩnh vực cơ sở hạ tầng

Yêu cầu về đa dạng hóa nguồn tài chính và thúc đẩy sự tham gia của khu vực tư nhân trong lĩnh vực hạ tầng là một tất yếu trong giai đoạn hiện nay. Quan điểm này đã được các Bộ trưởng Tài chính các nền kinh tế APEC thông qua tại Tuyên bố chính sách về đa dạng hóa các nguồn vốn đầu tư dài hạn, thúc đẩy sự tham gia của khu vực tư nhân vào các dự án cơ sở hạ tầng của các nền kinh tế trong khu vực APEC tại Hội nghị Bộ trưởng Tài chính APEC được tổ chức tại Quảng Nam Việt Nam trong tháng 10/2017.

Chính sách này nhấn mạnh sự cần thiết phải đa dạng hóa nguồn lực tài chính cho hạ tầng, vai trò của các nhà đầu tư tổ chức trong đầu tư hạ tầng, nghiên cứu cơ chế chia sẻ rủi ro hợp lý và áp dụng hiệu quả công cụ giảm thiểu rủi ro trong các hợp đồng PPP, xây dựng danh mục dự án hạ tầng nhằm kêu gọi đầu tư.

Việc huy động đủ nguồn lực để đầu tư phát triển hệ thống hạ tầng là một tất yếu, đòi hỏi Chính phủ phải xây dựng Chiến lược đa dạng nguồn vốn và có giải pháp mang tính chiến lược trong khuyến khích khu vực tư nhân tham gia vào đầu tư hạ tầng. Việc đa dạng hóa các nguồn vốn cho phép Chính phủ có thể huy động được nhiều vốn cho cơ sở hạ tầng, giảm chi phí vốn và tạo cơ hội cho nhiều nhà đầu tư tham gia vào lĩnh vực hạ tầng.

Để đa dạng hóa nguồn lực tài chính, trước mắt cần ưu tiên xem xét một số vấn đề sau:

Thứ nhất, sử dụng nguồn vốn đầu tư công như nguồn vốn mồi để thu hút được các nguồn vốn tư nhân.

Thứ hai, nghiên cứu áp dụng các giải pháp để thị trường vốn phải trở thành một kênh quan trọng trong thu hút nguồn vốn dài hạn cho các dự án hạ tầng.

Thứ ba, nghiên cứu khả năng cho phép các nhà đầu tư thể chế (ví dụ: Quỹ Hưu trí, công ty bảo hiểm, quỹ đa phương...) đầu tư trực tiếp vào dự án hạ tầng. Quy định hiện hành chỉ cho phép Quỹ Bảo hiểm trong nước được đầu tư vào các tài sản tài chính như trái phiếu chính phủ

Thứ tư, thiết lập một cơ chế chia sẻ rủi ro lợi ích hợp lý giữa các bên trong các dự án hạ tầng PPP. Về nguyên tắc, rủi ro trong các dự án hạ tầng theo hình thức đầu tư công hay hình thức PPP là không thay đổi. Mô hình PPP cho phép khu vực công và khu vực tư nhân cùng nhau chia sẻ các rủi ro của dự án theo nguyên tắc bên nào có thể giải quyết được rủi ro tốt hơn thì bên đó sẽ nhận rủi ro.

Đồng thời, có nhiều công cụ giảm thiểu rủi ro các bên có thể áp dụng như bảo lãnh, bảo hiểm... để giúp các nhà đầu tư có thể tự tin hơn khi tham gia các dự án hạ tầng. Việc luật hóa các nguyên tắc xây dựng cơ chế chia sẻ rủi ro và áp dụng các công cụ giảm thiểu rủi ro đối với các dự án PPP là cần thiết để tạo sự tự tin cho khu vực tư nhân khi tham gia vào dự án PPP.

Thứ năm, các bộ, ngành, địa phương phải bố trí nguồn lực hợp lý để xây dựng danh mục dự án hạ tầng một cách bài bản, có chất lượng, làm cơ sở cho Chính phủ xây dựng kế hoạch huy động nguồn vốn cũng như kêu gọi các nhà đầu tư cũng cần được thực hiện trong thời gian tới.

Đối với các công cụ tài sản tài chính, có thể cân nhắc một vài lĩnh vực chủ yếu, bao gồm việc thành lập các thị trường không niêm yết đối với tài sản tài chính cho cơ sở hạ tầng và các quỹ tài sản tài chính (quỹ đầu tư qua biên giới) nhằm tiếp cận các dự án cơ sở hạ tầng trong thị trường nội địa. Các công cụ tài sản tài chính niêm yết, bao gồm các quỹ tín thác, quỹ đóng và quỹ mở có thể được coi như các công cụ tiềm năng để huy động vốn cho cơ sở hạ tầng trong các nền kinh tế APEC.

Tại đa số các nền kinh tế trên thế giới hiện nay, nguồn vay ngân hàng thương mại là nguồn tài chính phổ biến sử dụng cho các khoản vay đầu tư cơ sở hạ tầng. Hệ thống tài chính được chi phối bởi các ngân hàng đồng nghĩa với việc hệ thống ngân hàng sẽ tiềm ẩn rủi ro cao. Việc chi phối này và sự kêu gọi đa dạng hóa nguồn lực tài chính đóng vai trò khuyến khích sự phát triển của thị trường vốn. Nguồn vay truyền thống này có thể được bổ sung bằng các giải pháp sau:

Một là, tổng hợp các khoản vay ngân hàng thông qua thị trường vốn, cho phép các ngân hàng tái huy động khoản vốn cho các dự án mới.

Hai là, phát triển các thị trường tài chính cho dự án (ví dụ các trái phiếu dự án) nhằm thêm lựa chọn thay thế các khoản vay truyền thống.

Ba là, hình thành các tập đoàn cho vay thông qua các quỹ vay nợ được đầu tư trực tiếp từ các nhà đầu tư thể chế và các đối tác lớn như các ngân hàng đầu tư khu vực (MDB) và các chính phủ.

Bốn là, chứng khoán hoá các khoản vay nhỏ để tạo ra các sản phẩm tài chính quy mô lớn và đa dạng.

Ngoài các nội dung trên, việc hình thành các thị trường vốn, đặc biệt là các thị trường nợ và tài sản tài chính cũng là bước đi quan trọng trong việc huy động các nguồn lực dài hạn cho các dự án cơ sở hạ tầng và gia tăng các lựa chọn cho Chính phủ.

Thông qua việc sử dụng cơ chế “tài trợ hỗn hợp” - sử dụng nguồn tài chính công kết hợp với huy động thêm các nguồn đầu tư từ khu vực tư nhân - chính phủ có thể giảm rủi ro và gia tăng nguồn đầu tư tư nhân vào cơ sở hạ tầng.

Việc xây dựng các tài liệu chuẩn hoá, đi đôi với các chương trình đào tạo tăng cường năng lực, các chiến lược thông tin và truyền thông, có thể giúp các cơ quan chức năng không những xây dựng danh mục các dự án PPP khả thi, mà còn hỗ trợ triển khai các dự án trong thực tế.

Đặc biệt, thông qua việc cải thiện khung chính sách và quản lý, Chính phủ có thể củng cố nền tảng huy động vốn dài hạn của các dự án cơ sở hạ tầng (thông qua các cấu trúc dòng tiền phù hợp), qua đó đảm bảo nguồn doanh thu hấp dẫn đối với các nhà đầu tư tư nhân.