Quá trình triển khai Đề án Tổng Kế toán Nhà nước

Tổng Kế toán Nhà nước (KTNN) được hiểu là mô hình tổ chức, thực hiện kế toán tại các đơn vị thuộc khu vực Nhà nước nhằm ghi chép, tổng hợp và trình bày thông tin tài chính (TTTC) nhà nước (bao gồm: Tài sản của Nhà nước, nguồn lực và nghĩa vụ của Nhà nước, các thông tin về ngân sách nhà nước (NSNN), các quỹ ngoài ngân sách, vốn nhà nước tại các doanh nghiệp…) trên phạm vi toàn quốc và từng địa bàn. Các nguyên tắc ghi chép, tổng hợp TTTC nhà nước của Tổng KTNN một mặt, đảm bảo phù hợp với chuẩn mực, thông lệ quốc tế về kế toán công; mặt khác, phù hợp với điều kiện thực tế của Việt Nam.

Mục tiêu của Tổng KTNN là thông qua việc xây dựng hệ thống KTNN thống nhất, trên cơ sở áp dụng công nghệ thông tin (CNTT) hiện đại, đáp ứng yêu cầu quản lý ngân sách và tài chính công để ghi nhận, tổng hợp và trình bày hệ thống TTTC nhà nước dưới hình thức báo cáo tài chính (BCTC) nhà nước, đảm bảo tính kịp thời, đầy đủ, công khai, minh bạch về tình hình tài chính nhà nước, phù hợp thông lệ quốc tế.

Ở Việt Nam, từ nhiều năm nay, các đơn vị thuộc khu vực tư đã lập BCTC trên cơ sở kế toán dồn tích, gồm: Báo cáo tình hình tài chính (trước kia gọi là Bảng cân đối kế toán), Báo cáo kết quả hoạt động, Lưu chuyển tiền tệ, Thuyết minh BCTC để phản ánh một cách tổng hợp nhất về tình hình tài sản, các khoản nợ, nguồn hình thành tài sản cũng như kết quả kinh doanh trong kỳ của đơn vị (gọi chung là TTTC).

Đối với những đơn vị có các đơn vị trực thuộc, ngoài BCTC của đơn vị mình còn phải lập BCTC tổng hợp, hoặc BCTC hợp nhất để phản ánh TTTC của đơn vị mình và các đơn vị trực thuộc.

Trong khi đó, nhìn chung, ở các đơn vị thuộc khu vực Nhà nước chỉ phải lập BCTC gồm: Bảng cân đối tài khoản; Báo cáo thu, chi; Thuyết minh BCTC; Báo cáo khác theo quy định chủ yếu nhằm cung cấp thông tin ngân sách trên cơ sở kế toán tiền mặt.

Các báo cáo này chưa cung cấp đầy đủ các TTTC tại đơn vị. Theo đó, mặc dù đơn vị cấp trên có đơn vị cấp dưới trực thuộc phải lập BCTC tổng hợp của đơn vị mình và các đơn vị cấp dưới trực thuộc, nhưng các báo cáo này cũng chủ yếu nhằm tổng hợp thông tin ngân sách để phục vụ mục đích tổng hợp, quyết toán ngân sách.

Ở góc độ toàn Chính phủ hay toàn quốc, Việt Nam hiện mới lập Báo cáo quyết toán NSNN và Báo cáo quyết toán ngân sách địa phương để phản ánh các thông tin ngân sách; chưa có đủ TTTC nhà nước, để lập và trình bày BCTC nhà nước trên phạm vi toàn quốc và trên từng địa bàn. Do đó, cần có cách nhìn toàn diện, đầy đủ hơn về tình hình tài chính nhà nước dưới góc độ kế toán.

Việc định hướng thực hiện Tổng KTNN, hay nói cách khác là việc lập và trình bày BCTC nhà nước trên phạm vi toàn quốc và từng địa phương nói riêng đã được Bộ Tài chính nghiên cứu và giao KBNN triển khai, thực hiện. Ngày 30/5/2014, tại Quyết định 1188/QĐ-BTC, Bộ trưởng Bộ Tài chính đã phê duyệt Đề án Tổng KTNN với mục tiêu là lập BCTC nhà nước và giao KBNN chủ trì nghiên cứu, thực hiện, trong đó đã chỉ ra mục tiêu, các giải pháp, lộ trình triển khai các hoạt động trong giai đoạn từ năm 2014 đến năm 2019.

Sau hơn 3 năm triển khai thực hiện Đề án, với sự quan tâm, chỉ đạo sát sao của Lãnh đạo Bộ Tài chính và sự nỗ lực của toàn hệ thống KBNN, đến nay, việc thực hiện Đề án Tổng KTNN đã đạt được một số kết quả bước đầu quan trọng:

Xây dựng hành lang pháp lý cho Tổng Kế toán Nhà nước

Các quy định liên quan đến BCTC nhà nước đã được bổ sung trong Luật Kế toán 2015: Trong quá trình nghiên cứu, dự thảo Luật Kế toán thay thế Luật Kế toán 2003, Bộ Tài chính đã bổ sung một số nội dung liên quan đến Tổng KTNN. Ngày 20/11/2014, Quốc hội đã thông qua Luật Kế toán 2015 với các nội dung cơ bản liên quan đến BCTC nhà nước quy định tại Điều 30 và Điều 73 của Luật như sau:

- BCTC nhà nước được lập trên cơ sở hợp nhất BCTC của cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập, tổ chức kinh tế và các đơn vị có liên quan khác thuộc khu vực nhà nước sử dụng để tổng hợp và thuyết minh về tình hình tài chính nhà nước, kết quả hoạt động tài chính nhà nước và lưu chuyển tiền tệ từ hoạt động tài chính nhà nước trên phạm vi toàn quốc và từng địa phương.

- BCTC nhà nước cung cấp thông tin về tình hình thu, chi NSNN, các quỹ tài chính nhà nước, nợ công, vốn nhà nước tại doanh nghiệp, tài sản, nguồn vốn và sử dụng nguồn vốn của nhà nước. BCTC nhà nước gồm: Báo cáo tình hình tài chính nhà nước; Báo cáo kết quả hoạt động tài chính nhà nước; Báo cáo lưu chuyển tiền tệ; Thuyết minh BCTC nhà nước.

- Việc lập BCTC nhà nước được thực hiện với việc Bộ Tài chính chịu trách nhiệm lập BCTC nhà nước trên phạm vi toàn quốc, trình Chính phủ để báo cáo Quốc hội; chỉ đạo KBNN chủ trì, phối hợp với cơ quan tài chính lập BCTC thuộc phạm vi địa phương, trình UBND cấp tỉnh để báo cáo HĐND cùng cấp; Các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, tổ chức kinh tế và các đơn vị có liên quan có trách nhiệm lập báo cáo của đơn vị mình và cung cấp TTTC cần thiết phục vụ việc lập BCTC nhà nước trên phạm vi toàn quốc và từng địa phương.

- BCTC nhà nước được lập và trình Quốc hội, HĐND cùng với thời điểm quyết toán NSNN theo quy định của Luật NSNN.

- Chính phủ quy định chi tiết về nội dung BCTC nhà nước; việc tổ chức thực hiện lập, công khai BCTC nhà nước; trách nhiệm của các cơ quan, đơn vị, địa phương trong việc cung cấp thông tin phục vụ việc lập BCTC nhà nước.

- Chính phủ chuẩn bị các điều kiện cần thiết để bắt đầu việc lập BCTC nhà nước theo quy định tại Điều 30 của Luật Kế toán chậm nhất là 24 tháng, kể từ ngày Luật Kế toán có hiệu lực.

Cùng với đó, các văn bản dưới Luật cũng đã được ban hành.Nhằm cụ thể hóa các quy định về BCTC nhà nước tại Điều 30 và Điều 73 của Luật Kế toán 2015, Bộ Tài chính đã trình Chính phủ đã ban hành Nghị định 25/2017/NĐ-CP ngày 14/03/2017 về BCTC nhà nước. Nghị định 25/2017/NĐ-CP đã quy định một số nội dung quan trọng sau:

- Đối tượng áp dụng: Bao gồm các đơn vị lập BCTC nhà nước và các cơ quan, đơn vị tổ chức có nhiệm vụ cung cấp thông tin để lập BCTC nhà nước.

- Phạm vi lập BCTC nhà nước: BCTC nhà nước được lập trên phạm vi toàn quốc (gọi là BCTC nhà nước toàn quốc) và trên phạm vi tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là BCTC nhà nước tỉnh)…

Nghị định 25/2017/NĐ-CP cũng quy định các biểu mẫu BCTC nhà nước với các nội dung cơ bản của các báo cáo (bao gồm các biểu mẫu tại Phụ lục: Báo cáo tình hình tài chính nhà nước, Báo cáo kết quả hoạt động tài chính nhà nước, Báo cáo lưu chuyển tiền tệ và Thuyết minh BCTC nhà nước).

Luật Kế toán 2015 và Nghị định 25/2017/NĐ-CP chính là những nền tảng pháp lý rất quan trọng cho việc lập BCTC nhà nước tại Việt Nam. Để hướng dẫn triển khai, thực hiện lập BCTC nhà nước, trong thời gian qua, Bộ Tài chính đã tổ chức các đoàn khảo sát nước ngoài (Vương quốc Anh, Cộng hòa Séc..) và nhiều buổi hội thảo mời các chuyên gia quốc tế chia sẻ kinh nghiệm. Đến nay, dự thảo Thông tư hướng dẫn lập BCTC nhà nước đã cơ bản hoàn thành lần 1 với các nội dung quan trọng gồm:

- Phạm vi điều chỉnh: Hướng dẫn các chỉ tiêu cụ thể của BCTC nhà nước; Biểu mẫu, quy trình tổng hợp, lập, gửi báo cáo cung cấp TTTC để lập BCTC nhà nước.

- Thẩm quyền ký BCTC nhà nước: quy định thẩm quyền ký các chức danh trên BCTC nhà nước toàn quốc, BCTC nhà nước tỉnh.

- Nội dung, phương pháp lập các chỉ tiêu trên BCTC nhà nước; việc loại trừ giao dịch nội bộ trong quá trình tổng hợp, lập BCTC nhà nước...

- Báo cáo cung cấp thông tin của các đơn vị thuộc lĩnh vực nhà nước: Hướng dẫn biểu mẫu Báo cáo cung cấp thông tin của các đơn vị khác nhau.

- Công tác kiểm tra BCTC nhà nước.

Bên cạnh đó, các văn bản hướng dẫn khác cũng đã được ban hành, điển hình như:

- Thông tư hướng dẫn Chế độ Kế toán Hành chính sự nghiệp (HCSN): Để đáp ứng yêu cầu TTTC tại đơn vị, Luật Kế toán 2015 đã sửa đổi và quy định các đơn vị kế toán thuộc lĩnh vực nhà nước cũng phải lập BCTC tương tự các đơn vị thuộc khu vực tư (gồm: Báo cáo tình hình tài chính, Báo cáo kết quả hoạt động, Báo cáo lưu chuyển tiền tệ, Thuyết minh BCTC; Báo cáo khác theo quy định của pháp luật).

Thay đổi này của Luật Kế toán 2015 cùng với các thay đổi trong Luật NSNN 2015, thay đổi khác về cơ chế, chính sách trong thời gian gần đây đặt ra yêu cầu phải sửa đổi Chế độ Kế toán áp dụng cho các đơn vị HCSN.

Sau nhiều vòng hội thảo, xin ý kiến, đến nay, dự thảo Thông tư hướng dẫn Chế độ kế toán áp dụng cho các đơn vị HCSN (thay thế Chế độ kế toán áp dụng cho các đơn vị HCSN quy định tại Quyết định 19/2006/QĐ-BTC ngày 30/03/2006 của Bộ Tài chính) đã cơ bản hoàn thành và dự kiến sẽ sớm được ban hành trong thời gian tới để áp dụng từ năm tài chính 2018.

So với chế độ kế toán áp dụng trước đây, chế độ kế toán mới có nhiều cải cách, đổi mới theo hướng phù hợp với thông lệ quốc tế; trong đó, tách BCTC của đơn vị thành 2 bộ báo cáo: (1) Báo cáo ngân sách ghi nhận trên cơ sở thực thu, thực chi (cơ sở kế toán tiền mặt) phản ánh thông tin ngân sách phục vụ mục đích tổng hợp, quyết toán ngân sách; (2) BCTC ghi nhận trên cơ sở kế toán dồn tích để phản ánh đầy đủ, kịp thời TTTC tại đơn vị. Thay đổi này cũng phù hợp với yêu cầu TTTC tại đơn vị để phục vụ tổng hợp, lập BCTC nhà nước.

- Thông tư hướng dẫn lập BCTC hợp nhất tại đơn vị HCSN là đơn vị cấp trên: Với những thay đổi của Luật Kế toán 2015, các đơn vị kế toán cấp trên ngoài lập Báo cáo ngân sách tổng hợp, còn phải lập BCTC hợp nhất dựa trên BCTC của các đơn vị trong cùng đơn vị kế toán cấp trên.

Để hướng dẫn các đơn vị HCSN lập BCTC hợp nhất, trong thời gian vừa qua, Bộ Tài chính đã tổ chức các cuộc hội thảo xin ý kiến các đơn vị liên quan về các phương án lập BCTC hợp nhất tại đơn vị HCSN là đơn vị cấp trên để chuẩn bị cho việc ban hành Thông tư hướng dẫn lập BCTC hợp nhất tại đơn vị.

Các nội dung này cũng nhằm để thống nhất thông tin từ cấp độ đơn vị, đơn vị cấp trên đến cấp độ nhà nước và đảm bảo TTTC tại đơn vị cơ bản phù hợp, đáp ứng yêu cầu thông tin phục vụ việc tổng hợp, lập BCTC nhà nước.

Qua khảo sát, hội thảo học tập kinh nghiệm quốc tế (gồm cả những nước có nền kế toán-tài chính công rất phát triển như Vương quốc Anh, Hàn Quốc...) thường mất khoảng từ 5 - 10 năm nghiên cứu, xây dựng, lập BCTC nhà nước đầu tiên và một số quốc gia hiện nay vẫn tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện, nâng cao chất lượng báo cáo.

Do đó, với thời gian chuẩn bị các điều kiện cần thiết để lập BCTC nhà nước đầu tiên tại Việt Nam không nhiều, định hướng trước mắt về cơ chế sẽ tập trung hướng dẫn các nội dung cơ bản, quan trọng, đảm bảo tính khả thi. Sau những năm đầu lập thành công BCTC nhà nước, Bộ Tài chính, KBNN sẽ tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện các văn bản hướng dẫn nhằm góp phần nâng cao chất lượng thông tin trên BCTC nhà nước.

Tổ chức bộ máy kế toán của Tổng Kế toán Nhà nước

Bên cạnh mục tiêu xây dựng hành lang pháp lý cho Tổng KTNN, một mục tiêu trọng tâm khác của Đề án Tổng KTNN là phải tổ chức bộ máy kế toán của Tổng KTNN. Tại các đơn vị kế toán thuộc khu vực nhà nước, theo quy định của Luật Kế toán 2015, phải kế toán, lập bộ BCTC tương tự BCTC của đơn vị kế toán thuộc khu vực tư; đơn vị kế toán cấp trên (có đơn vị kế toán cấp dưới trực thuộc) lập thêm BCTC hợp nhất.

Do vậy, khi triển khai, lập BCTC nhà nước, các đơn vị kế toán thuộc khu vực nhà nước vẫn thực hiện theo chế độ kế toán áp dụng cho đơn vị mình. Ngoài ra, trên cơ sở số liệu kế toán tại đơn vị, cung cấp TTTC nhà nước theo biểu mẫu quy định của Bộ Tài chính để phục vụ tổng hợp, lập BCTC nhà nước. Do đó, về cơ bản, việc lập BCTC nhà nước không làm tăng thêm trách nhiệm, nhiệm vụ cho đơn vị, không có tác động đến các đơn vị về mặt tổ chức bộ máy…

Tại KBNN (đơn vị chịu trách nhiệm giúp Bộ Tài chính lập BCTC nhà nước), khi triển khai, thực hiện nhiệm vụ lập BCTC nhà nước đặt ra yêu cầu hoàn thiện tổ chức bộ máy kế toán KBNN ở cả trung ương và địa phương. Để sẵn sàng cho nhiệm vụ này, KBNN đã trình Bộ Tài chính trình Chính phủ ban hành Quyết định 26/2015/QĐ-TTg ngày 08/07/2015 quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của KBNN trực thuộc Bộ Tài chính.

Theo đó, tại trung ương, đã thực hiện chuyển đổi Vụ Kế toán nhà nước thành Cục KTNN, trong đó thành lập phòng Tổng hợp BCTC nhà nước (trực thuộc Cục KTNN) có nhiệm vụ tổ chức, thực hiện Tổng KTNN; Tại địa phương, đã bổ sung nhiệm vụ Tổng KTNN cho bộ phận kế toán địa phương.

Bên cạnh đó, nhằm mục tiêu tiếp tục cải cách, đổi mới tổ chức bộ máy theo hướng tinh giản, gọn nhẹ hơn, theo đúng chức năng, nhiệm vụ và cũng nhằm tập trung nhân lực cho nhiệm vụ triển khai thực hiện Tổng KTNN tại địa phương, KBNN đã xây dựng và trình Bộ Tài chính cho triển khai thí điểm thành công Đề án thống nhất đầu mối kiểm soát chi NSNN trong hệ thống KBNN theo hướng chuyển nhiệm vụ kiểm soát chi (thường xuyên) của phòng (bộ phận) kế toán địa phương cho phòng (bộ phận) Kiểm soát chi thống nhất thực hiện cùng nhiệm vụ kiểm soát chi đầu tư xây dựng cơ bản. Trên cơ sở kết quả thành công của việc thí điểm, KBNN dự kiến triển khai diện rộng đề án này từ tháng 10/2017.

Xây dựng hệ thống thông tin Tổng Kế toán Nhà nước

Đề án Tổng KTNN xác định việc xây dựng, vận hành được hệ thống thông tin phù hợp đảm bảo tổng hợp nhanh chóng, chính xác các TTTC nhà nước một cách hiệu quả, kịp thời, đầy đủ theo yêu cầu quản lý là một nhiệm vụ trọng tâm. Kinh nghiệm quốc tế cũng cho thấy, tầm quan trọng của việc xây dựng một hệ thống thông tin đủ mạnh, an toàn đối với việc lập BCTC Chính phủ các nước.

Tại đơn vị, với việc dự kiến áp dụng các chế độ kế toán mới và việc hợp nhất BCTC như đã nêu cũng đòi hỏi nâng cấp, thay đổi ít nhiều ứng dụng công nghệ thông tin để phù hợp với yêu cầu mới.

Tại KBNN, việc lập BCTC nhà nước đặt ra yêu cầu phải xây dựng một hệ thống thông tin Tổng KTNN phù hợp, đủ mạnh và triển khai đến các đơn vị KBNN để hỗ trợ KBNN tổng hợp, lập BCTC nhà nước (bao gồm BCTC nhà nước toàn quốc, BCTC nhà nước tỉnh), Báo cáo tổng hợp TTTC huyện. Đồng thời, hệ thống được giao diện với Cổng thông tin của KBNN để tiếp nhận TTTC nhà nước do các đơn vị bên ngoài hệ thống KBNN cung cấp qua Cổng dưới dạng bản điện tử nhằm đảm bảo việc lập, tổng hợp BCTC nhà nước theo tiến độ nêu trên.

Đến nay, KBNN đã phối hợp với các đơn vị tư vấn hoàn thành nghiên cứu, khảo sát nhu cầu thông tin, dữ liệu, nghiên cứu sơ bộ quy trình nghiệp vụ của hệ thống… Trong thời gian tới, KBNN sẽ tiếp tục triển khai các hoạt động để kịp hoàn thành hệ thống thông tin Tổng KTNN theo kế hoạch lập BCTC nhà nước.

Công tác thông tin tuyên truyền về Tổng KTNN, BCTC nhà nước cũng được Bộ Tài chính, KBNN rất chú trọng; tạo được sự ủng hộ về chủ trương, ý nghĩa cũng như sự chia sẻ của dư luận về những khó khăn thách thức sẽ gặp phải trong những năm đầu chuẩn bị, lập BCTC nhà nước – như kinh nghiệm của các nước trên thế giới.

Một số vướng mắc trong triển khai đề án Tổng Kế toán Nhà nước

Bên cạnh các kết quả quan trọng nêu trên, việc triển khai Đề án Tổng KTNN cũng gặp một số khó khăn, thách thức như:

- Về ban hành, sửa đổi và áp dụng chế độ kế toán: Do đối tượng KTNN rất đa dạng, áp dụng nhiều chế độ kế toán khác nhau, quy mô tổ chức và năng lực cán bộ kế toán không đồng đều, nên việc triển khai áp dụng chế độ kế toán mới cũng gặp thách thức, đòi hỏi sự chuẩn bị, đào tạo kỹ càng.

- Về tiến độ triển khai: Để đảm bảo tính khả thi, định hướng khi xây dựng khung pháp lý cho Tổng KTNN sẽ tập trung trước mắt vào những nội dung quan trọng, chủ yếu và dần hoàn thiện theo thời gian để nâng cao chất lượng thông tin của BCTC nhà nước. Đây cũng là kinh nghiệm thực tế của nhiều nước tiên tiến trên thế giới.

Ngoài ra, việc lập Báo cáo lưu chuyển tiền tệ cũng là một thách thức đối với các đơn vị cung cấp thông tin. BCTC nhà nước là một nội dung phức tạp, lần đầu tiên được thực hiện ở Việt Nam; mang nặng tính nghiệp vụ với mục tiêu cải cách, hướng tới chuẩn mực kế toán công quốc tế.

Do mô hình Tổng KTNN là nội dung mới, lại có liên quan đến tất cả các bộ, ngành, các đơn vị KTNN trên phạm vi toàn quốc nên các đơn vị cần có sự đồng lòng, thống nhất và phối hợp hiệu quả hơn nữa với Bộ Tài chính, KBNN trong khâu tổ chức triển khai, thực hiện.  

Tài liệu tham khảo:

1. Quyết định 108/2009/QĐ-TTg ngày 26/8/2009 của Thủ tướng Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn cơ cấu tổ chức KBNN thuộc Bộ Tài chính;

2. Quyết định 138/2007/QĐ-TTg ngày 21/8/2007 của Thủ tướng Chính phủ về việc phê duyệt Chiến lược phát triển KBNN đến năm 2020 quy định nhiệm vụ của KBNN là thực hiện chức năng Tổng KTNN;

3. Quyết định 26/2015/QĐ-TTg ngày 08/07/2015 quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của KBNN trực thuộc Bộ Tài chính;

4. Quyết định 1188/QĐ-BTC, Bộ trưởng Bộ Tài chính phê duyệt đề án Tổng KTNN;

5. Luật Kế toán 2015.