Ngân quỹ nhà nước và vai trò của Kho bạc trong quản lý ngân quỹ nhà nước

Theo thông lệ chung, ngân quỹ được hiểu là toàn bộ số tiền của một tổ chức và sự luân chuyển dòng tiền vào, ra của tổ chức đó. Trong phạm vi quản lý tài chính công, khái niệm ngân quỹ của Nhà nước (hay còn gọi là ngân quỹ nhà nước) đã được quy định cụ thể tại Luật Ngân sách nhà nước 2015 và các văn bản quy phạm dưới luật.

Theo đó, Điều 62 Luật Ngân sách Nhà nước (NSNN) quy định ngân quỹ nhà nước là toàn bộ các khoản tiền của Nhà nước có trên tài khoản của Kho bạc Nhà nước (KBNN) mở tại ngân hàng trung ương (NHTW) và các ngân hàng thương mại (NHTM), cùng số tiền mặt tại các đơn vị KBNN. Nguồn hình thành ngân quỹ nhà nước gồm có quỹ ngân sách các cấp, tiền gửi của các quỹ tài chính nhà nước, đơn vị và tổ chức kinh tế tại KBNN.

Đồng thời, Luật cũng quy định, KBNN quản lý tập trung, thống nhất để đáp ứng đầy đủ, kịp thời nhu cầu thanh toán, chi trả của NSNN và các đơn vị giao dịch tại KBNN; bảo đảm quản lý an toàn và sử dụng có hiệu quả ngân quỹ nhà nước. Quản lý ngân quỹ nhà nước được xác định là một trong ba chức năng cơ bản của KBNN tại Quyết định 26/2015/QĐ-TTg ngày 08/7/2015 của Thủ tướng Chính phủ.

Tiệm cận các thông lệ quốc tế, những quy định trên khẳng định mục tiêu hàng đầu trong quản lý ngân quỹ nhà nước tại Việt Nam là đảm bảo Chính phủ (đại diện bởi KBNN với vai trò quản lý ngân quỹ của Nhà nước) có đủ thanh khoản để thực hiện các nghĩa vụ thanh toán khi đến hạn. Ưu tiên tiếp theo trong quản lý ngân quỹ là quản lý an toàn, hiệu quả.

Cụ thể là quản lý các luồng tiền của Nhà nước nhằm giảm thiểu rủi ro, tiết kiệm chi phí, hướng đến hỗ trợ tích cực cho các chính sách của Chính phủ trong quản lý nợ, điều hành chính sách tiền tệ, cũng như thúc đẩy sự phát triển của thị trường tài chính.

Nhận thức được ý nghĩa và tầm quan trọng của quản lý ngân quỹ, ngay từ năm 2007, Chiến lược phát triển KBNN ra đời đánh dấu những bước đi, lộ trình cải cách quản lý ngân quỹ theo hướng chuyên nghiệp và hiện đại, hướng tới mục tiêu an toàn và hiệu quả. Đến nay, các kết quả đạt được có thể kể đến khuôn khổ pháp lý cơ bản hoàn chỉnh (Nghị định 24/2016/ NĐ-CP ngày 05/4/2016 của Chính phủ quy định chế độ quản lý ngân quỹ nhà nước cùng các thông tư hướng dẫn của Bộ Tài chính), xây dựng và triển khai thành công hệ thống tài khoản thanh toán tập trung – điều kiện tiên quyết để KBNN quản lý ngân quỹ tập trung, thành lập bộ phận chuyên môn thực hiện chức năng quản lý ngân quỹ nhà nước thuộc KBNN, xây dựng các công cụ dự báo luồng tiền, quản lý rủi ro.

Cải cách quản lý ngân quỹ là vấn đề mới, phức tạp, quá trình triển khai trên phạm vi rộng; KBNN đã nỗ lực hết mình để đạt được những kết quả trong điều hành ngân quỹ nhà nước, đảm bảo khả năng thanh toán, chi trả kịp thời cho NSNN và các đơn vị giao dịch tại mọi thời điểm. Điều hành ngân quỹ nhà nước chặt chẽ,  đảm bảo khả năng thanh toán, chi trả kịp thời Với đặc thù hoạt động trên địa bàn toàn quốc, bao phủ tới các cấp ngân sách và đơn vị giao dịch, hoạt động điều hành ngân quỹ luôn được KBNN ưu tiên, chú trọng nhằm đảm bảo khả năng thanh toán của các đơn vị trong từng thời kỳ.

Giai đoạn trước khi triển khai quản lý ngân quỹ tập trung (trước năm 2011), ngân quỹ nhà nước tại hệ thống KBNN phân bố phân tán tại gần 700 tài khoản tiền gửi của các đơn vị KBNN tại Ngân hàng Nhà nước (NHNN) và NHTM nhà nước từ Trung ương đến địa phương. Với mô hình tài khoản phân tán, độc lập tại 3 cấp, dòng ngân quỹ trong hệ thống KBNN bắt buộc phải điều hành theo phương thức lưu chuyển thủ công: KBNN trung ương điều chuyển ngân quỹ cho KBNN tỉnh, KBNN tỉnh điều chuyển ngân quỹ cho KBNN huyện, đảm bảo khả năng thanh toán của từng đơn vị.

Bên cạnh đó, để tránh tình trạng thiếu thanh khoản cục bộ, KBNN Trung ương đã tập trung thực hiện điều chuyển ngân quỹ trong hệ thống với tần suất hàng ngày, thậm chí nhiều lần trong một ngày đối với thời điểm ngân quỹ căng thẳng, hoặc dịp nhu cầu chi tăng cao vào cuối năm, trước Tết Nguyên đán...

Năm 2011, một cấu phần quan trọng của Dự án cải cách quản lý tài chính công là Hệ thống thông tin quản lý tài chính và kho bạc (TABMIS) cơ bản hoàn thành, với các tính năng kế toán và thanh toán đầy đủ, hệ thông này đã tạo tiền đề để KBNN, tăng cường quản lý ngân quỹ theo hướng tập trung, hiện đại.

Trong giai đoạn này, KBNN đã thực hiện 2 cải cách quan trọng, đó là: (i) Hiện đại hóa hệ thống thanh toán của KBNN với ngân hàng, thông qua xây dựng và vận hành thành công hệ thống thanh toán song phương điện tử tập trung giữa KBNN với các NHTM nhà nước, tham gia hệ thống thanh toán điện tử liên ngân hàng của NHNN; (ii) Triển khai dự án Hiện đại hóa thu NSNN và tổ chức phối hợp thu NSNN với các NHTM.

Cải cách này mang lại chuyển biến tích cực trong quản lý hệ thống tài khoản và xử lý giao dịch của KBNN, góp phần đẩy nhanh quá trình cải cách quản lý ngân quỹ. Các hệ thống thanh toán hiện đại cũng tạo điều kiện để KBNN dần tập trung số dư của tài khoản các đơn vị KBNN cấp tỉnh, huyện về tài khoản của KBNN Trung ương, trong khi số lượng và phạm vi tài khoản vẫn tiếp tục mở rộng để tạo điều kiện thuận lợi cho người nộp thuế, góp phần tập trung nhanh các khoản thu NSNN.

Tính đến tháng 9/2017, sau quá trình triển khai thanh toán song phương điện tử và mở rộng phối hợp thu với các NHTM trên toàn quốc, hệ thống KBNN đã có hơn 1.500 tài khoản tại các NHTM. Số dư ngân quỹ của các tài khoản này được kết chuyển về tài khoản của KBNN Trung ương (mở tại hội sở chính của NHTM) vào cuối mỗi ngày làm việc, đảm bảo ngân quỹ luôn được tập trung.

Bên cạnh đó, KBNN còn phối hợp với các đơn vị thuộc NHNN hoàn thiện các điều kiện cần thiết về mặt pháp lý và kỹ thuật, triển khai mở rộng thành công hệ thống thanh toán điện tử liên ngân hàng đến toàn bộ KBNN các tỉnh, thành phố.

Có thể thấy, việc quản lý tập trung ngân quỹ tại KBNN trung ương đã nâng cao khả năng thanh khoản và hiệu quả quản lý, sử dụng nguồn lực tài chính của Nhà nước, giảm thiểu tình trạng ngân quỹ dư thừa tại đơn vị này nhưng lại bị thiếu hụt ở đơn vị khác. Dòng tiền vào, ra của Chính phủ phần lớn là ngắn hạn, nhiều biến động, cho nên công tác điều hành ngân quỹ đòi hỏi KBNN phải có biện pháp chủ động, linh hoạt, đặc biệt để đáp ứng nhu cầu chi của NSNN. Trong những năm gần đây, dự toán chi ngân sách và chi trả nợ đều có chiều hướng gia tăng (năm 2015 là 1.147 tỷ đồng, năm 2016 là 1.273 tỷ đồng, năm 2017 là 1.554 tỷ đồng).

Bên cạnh những thời điểm thuận lợi hoặc diễn biến thu, chi ngân quỹ nhà nước tương đối ổn định, thì tại một số thời điểm trong năm, hoạt động điều hành ngân quỹ gặp áp lực lớn do nguồn thu ngân sách chưa được tập trung kịp thời so với nhu cầu chi, đó là dịp giáp Tết Nguyên đán, thời điểm tập trung một số khoản chi trả nợ lớn của ngân sách...

Bám sát diễn biến tình hình thu, chi NSNN tại từng thời điểm, từng giai đoạn, KBNN đã phối hợp chặt chẽ với các đơn vị liên quan thuộc Bộ Tài chính tổ chức dự báo luồng tiền, xây dựng các phương án và giải pháp điều hành ngân quỹ phù hợp, đảm bảo khả năng thanh khoản của hệ thống KBNN. Đặc biệt, trong một số thời điểm ngân quỹ khó khăn, KBNN đã tổ chức phát hành tín phiếu kho bạc như một công cụ vay nợ ngắn hạn để hỗ trợ kịp thời cho ngân sách.

Nhờ đó, hệ thống KBNN luôn đảm bảo khả năng thanh toán cho các cấp ngân sách và các đơn vị mở tài khoản giao dịch tại KBNN. Bên cạnh nhiệm vụ điều hành ngân quỹ đảm bảo khả năng thanh khoản của toàn hệ thống, ngân quỹ nhà nước được quản lý tập trung tại KBNN Trung ương, góp phần hình thành nguồn ngân quỹ tạm thời nhàn rỗi, được Bộ Tài chính sử dụng để tạm ứng cho ngân sách trung ương khi nguồn thu chưa được tập trung kịp thời; hỗ trợ ngân sách các tỉnh, thành phố đẩy nhanh tiến độ các dự án, công trình trọng điểm, các dự án có nguồn thu hoàn trả tạm ứng sớm đưa các công trình, dự án vào khai thác, sử dụng mang lại hiệu quả kinh tế - xã hội cho địa phương… góp phần đẩy nhanh tiến trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước.

Đẩy mạnh hoạt động quản lý ngân quỹ của Kho bạc Nhà nước trong thời gian tới

Có thể thấy, hoạt động quản lý ngân quỹ nhà nước thời gian qua đã đạt được mục tiêu, đáp ứng nhu cầu thanh toán, chi trả. Dự báo trong những tháng còn lại của năm 2017 và các năm tiếp theo, nhu cầu chi ngân quỹ sẽ tiếp tục tăng cao, đặc biệt vào các thời điểm cuối và đầu năm ngân sách. Vì vậy, để đáp ứng nhu cầu thanh toán cho các đơn vị giao dịch, đồng thời đạt mục tiêu hiệu quả về chi phí, hỗ trợ tích cực cho việc thực thi các chính sách khác của Chính phủ, đặc biệt là với công tác quản lý nợ, trong thời gian tới hệ thống KBNN ưu tiên tập trung vào một số hoạt động sau:

Một là, tiếp tục xây dựng và phát triển các công cụ để thực hiện quản lý ngân quỹ theo Nghị định 24/2016/NĐ-CP. Trong đó, có hệ thống dự báo luồng tiền nhằm dự kiến các luồng tiền thu, chi qua KBNN trong ngắn hạn cũng như dài hạn, là cơ sở xây dựng phương án điều hành ngân quỹ nhà nước linh hoạt, hiệu quả. Xây dựng hệ thống kiểm soát và quản lý rủi ro; trong đó, phân loại, xác định rõ đối tượng, lĩnh vực thường có độ rủi ro cao cần được quản lý chặt chẽ trong hoạt động quản lý ngân quỹ; từ đó, lựa chọn chính sách và giải pháp an toàn để quản lý ngân quỹ hiệu quả, giảm thiểu rủi ro.

Song song với việc xây dựng các công cụ mới, KBNN sẽ tiếp tục hoàn thiện và mở rộng hệ thống tài khoản thanh toán tập trung hiện đại dựa trên nền tảng của hệ thống TABMIS, giao diện với các hệ thống thông tin khác nhằm quản lý ngân quỹ tập trung, nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn lực tài chính của Nhà nước cho các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội.

Hai là, chủ động lập kế hoạch và thực hiện kịp thời các biện pháp xử lý ngân quỹ tạm thời thiếu hụt, để đảm bảo ngân quỹ nhà nước luôn đáp ứng đủ nhu cầu thanh toán, chi trả và hiệu quả về chi phí sử dụng ngân quỹ nhà nước.

Ba là, KBNN phối kết hợp chặt chẽ với các cơ quan liên quan trong và ngoài Bộ Tài chính trong quá trình triển khai các nghiệp vụ quản lý ngân quỹ như dự báo dòng tiền, giao dịch ngân quỹ, quản lý rủi ro... để thực hiện đồng bộ, hiệu quả các nghiệp vụ kho bạc, đáp ứng kịp thời nhu cầu thanh toán chi đầu tư, chi thường xuyên, chi trả nợ của ngân sách.

Bốn là, tiếp tục hoàn thiện bộ máy theo chức năng và nhiệm vụ mới, tăng cường đào tạo, bồi dưỡng nhân lực, đáp ứng yêu cầu cải cách quản lý ngân quỹ nhà nước... Thực hiện được các giải pháp trên không phải là một quá trình dễ dàng.

Tuy nhiên, với nỗ lực của toàn hệ thống, KBNN quyết tâm đạt được những mục tiêu đề ra, góp phần hoàn thành Chiến lược phát triển KBNN như Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Thị Kim Ngân nhấn mạnh trong chuyến thăm KBNN vào tháng 3/2017: “Nếu sự tái lập hệ thống KBNN (1990) là một dấu ấn đột phá trong sự nghiệp đổi mới của Đảng và Nhà nước, thì sự trưởng thành của hệ thống KBNN trong gần 27 năm qua là nét son tô đậm thêm truyền thống tốt đẹp của ngành Tài chính nói chung và KBNN nói riêng. Truyền thống đó phải được giữ gìn, phát huy, để viết tiếp trang sử vẻ vang của ngành Tài chính nước nhà”.

Tài liệu tham khảo:

1. Luật Ngân sách nhà nước năm 2015;

2. Nghị quyết 27/2016/QH14 ngày 11/11/2016 của Quốc hội về dự toán NSNN năm 2017;

3. Quyết định 138/2007/QĐ-TTg ngày 21/8/2007 của Thủ tướng Chính phủ về việc phê duyệt Chiến lược phát triển KBNN đến năm 2020;

4. Quyết định 26/2015/QĐ-TTg ngày 08/7/2015 của Thủ tướng Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của KBNN trực thuộc Bộ Tài chính;

5. Quyết định 3137/QĐ-BTC ngày 10/12/2014 của Bộ trưởng Bộ Tài chính về việc công bố, công khai số liệu dự toán NSNN năm 2015;

6. Quyết định 2643/QĐ-BTC ngày 14/12/2015 của Bộ trưởng Bộ Tài chính về việc công bố, công khai số liệu dự toán NSNN năm 2016;

7. Tài liệu tư vấn về quản lý ngân quỹ cho KBNN của IMF năm 2014;

8. Mike Williams, 2010, Government cash management: Its interaction with other financial policies, IMF.