Bài viết khái quát một số khái niệm và vai trò của khu vực phi chính thức, giới thiệu tổng quan thực trạng khu vực kinh tế phi chính thức và gợi ý mội số khuyến nghị để khu vực này phát triển bền vững ở Việt Nam trong giai đoạn tới.

Cơ sở lý luận về khu vực kinh tế phi chính thức

Khái niệm khu vực kinh tế phi chính thức

Khái niệm khu vực kinh tế phi chính thức xuất hiện vào đầu những năm 1970, trong các tài liệu của Tổ chức Lao động Quốc tế (ILO, 1972) về các nước châu Phi. Năm 1993, Tổ chức Lao động Quốc tế (ILO) và Cơ quan Thống kê Liên hợp quốc (UNSD) đã thống nhất đưa ra khái niệm về khu vực kinh tế phi chính thức và lao động phi chính thức như sau: “khu vực kinh tế phi chính thức được hiểu một cách chung nhất, là tập hợp các đơn vị sản xuất ra sản phẩm vật chất và dịch vụ với mục tiêu chủ yếu nhằm tạo ra việc làm và thu nhập cho người lao động. Các đơn vị này thường hoạt động với tổ chức quy mô nhỏ, quan hệ lao động chủ yếu dựa trên lao động không thường xuyên, quan hệ họ hàng hoặc quan hệ cá nhân hơn là những quan hệ qua hợp đồng với những đảm bảo chính thức”.

Tại Việt Nam, khu vực kinh tế phi chính thức và việc làm phi chính thức đã được Tổng cục Thống kê bước đầu thống kê và được dùng trong các cuộc điều tra Lao động – Việc làm trong giai đoạn 2007 - 2009. Theo đó, khu vực kinh tế phi chính thức ở Việt Nam được định nghĩa là “tất cả các doanh nghiệp tư nhân không đủ tư cách pháp nhân, sản xuất ít nhất một số hàng hóa và dịch vụ để bán hoặc trao đổi, không có giấy phép kinh doanh và tham gia vào các hoạt động trong lĩnh vực phi nông nghiệp”.

Vai trò của khu vực kinh tế phi chính thức

Khủng hoảng kinh tế thế giới đang làm gia tăng vai trò của khu vực phi chính thức khi rất nhiều việc làm bị cắt giảm tại các khu vực kinh tế chính thức. Nhiều nghiên cứu chỉ ra rằng, kinh tế phi chính thức ở một góc độ nào đó tạo ra mạng lưới an toàn cho nền kinh tế. Điều đó giải thích vì sao khu vực này thường phát triển mạnh trong bối cảnh suy thoái hoặc khủng hoảng kinh tế.

Một số nhà kinh tế (Sacha Wunch-Vicent và Erika Kraemer-Mbula) tập trung nghiên cứu hoạt động của khu vực kinh tế cá thể quy mô nhỏ, đặc biệt là kinh tế hộ gia đình ở một số nước đang phát triển. Kết quả cho thấy, khu vực này đã sản sinh ra nhiều sáng kiến đổi mới, góp phần thúc đẩy sự phát triển của nền kinh tế.

Khu vực phi chính thức có vai trò quan trọng trong việc hấp thụ lực lượng lao động và được coi là nguồn sinh kế của người nghèo. Doanh nghiệp thuộc khu vực phi chính thức được hưởng lợi từ nguồn lao động giá rẻ. Những doanh nhân chính thức tiềm năng có cơ hội sử dụng lĩnh vực này như một thử nghiệm cho các dự án kinh doanh.

Nghiên cứu về vai trò của hộ sản xuất kinh doanh cá thể và khu vực phi chính thức đối với tăng trưởng bao trùm ở Việt Nam, Viện Hàn lâm Khoa học Xã hội Việt Nam và Viện Nghiên cứu Phát triển Pháp nhận định: Khu vực hộ sản xuất kinh doanh cá thể và khu vực phi chính thức đóng góp đáng kể cho nền kinh tế với việc tạo ra gần 1/3 GDP phi nông nghiệp, 57% việc làm phi nông nghiệp và 23% tổng GDP năm 2014.

Khái quát về khu vực kinh tế phi chính thức ở Việt Nam

Chính sách liên quan đến khu vực phi chính thức

Các chính sách liên quan đến thống kê khu vực phi chính thức ở Việt Nam.

Tại Việt Nam, các quyết định của Chính phủ liên quan đến tổng điều tra khu vực phi chính thức có thể đề cập đến như: Chỉ thị số 144/2008/QD-TTg của Thủ tướng Chính phủ về việc tiến hành khảo sát hai năm một lần và Quyết định số 146/QĐ-TTg ngày 1/2/2019 phê duyệt Đề án thống kê khu vực kinh tế chưa được quan sát nhằm phản ánh đầy đủ, toàn diện hơn phạm vi, quy mô của nền kinh tế... Các chỉ thị, nghị quyết này đã góp phần bổ sung hoàn thiện hệ thống pháp luật, cơ chế, chính sách và nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước đối với nền kinh tế nói chung.

Các chính sách hỗ trợ khu vực kinh tế phi chính thức

- Luật Bảo hiểm xã hội sửa đổi (năm 2014) mở rộng diện tham gia bảo hiểm xã hội bắt buộc đối với người lao động làm việc có hợp đồng từ 1 tháng trở lên; tăng cường chế tài đối với việc trốn đóng bảo hiểm xã hội; hoàn thiện chế độ bảo hiểm xã hội tự nguyện theo hướng linh hoạt và phù hợp với điều kiện về việc làm và thu nhập của lao động trong khu vực phi chính thức; đề xuất giải pháp khuyến khích người lao động khu vực phi chính thức tham gia bảo hiểm xã hội.

- Năm 2013, Luật Việc làm được ban hành, đây là lần đầu tiên Việt Nam có Bộ luật hướng đến khu vực kinh tế phi chính thức, qua đó mở rộng cơ hội cho người lao động tham gia bảo hiểm thất nghiệp. Cụ thể, mọi lao động làm việc trong các doanh nghiệp có hợp đồng lao động từ 3 tháng trở lên đều bắt buộc tham gia bảo hiểm thất nghiệp.

- Luật Bảo hiểm y tế sửa đổi (năm 2013) chuyển từ bao phủ toàn dân sang bảo hiểm y tế bắt buộc đối với toàn bộ dân cư; mở rộng sự tham gia của người dân vào bảo hiểm y tế và đối tượng được Nhà nước bảo hộ một phần, cũng như toàn phần để tham gia bảo hiểm y tế.

- Nghị quyết số 42/NQ-CP hỗ trợ trực tiếp cho người dân gặp khó khăn do đại dịch Covid-19 vừa được Chính phủ ban hành, lao động phi chính thức sẽ được hỗ trợ 1 triệu đồng/người/tháng, thực hiện trong 3 tháng (từ tháng 4 - 6/2020). Với 3 triệu đồng được hỗ trợ trong đợt này, lao động phi chính thức bị mất việc, không có thu nhập, sẽ bớt đi một phần khó khăn.

Ngoài ra, các chính sách hỗ trợ lao động phi chính thức bao gồm: Chính sách đào tạo nghề cho lao động nông thôn; Chính sách hỗ trợ tạo việc làm từ Quỹ quốc gia về việc làm và các nguồn tín dụng khác; Chính sách hỗ trợ phát triển tổ chức dịch vụ việc làm đó là các trung tâm dịch vụ việc làm và doanh nghiệp hoạt động dịch vụ việc làm; Các chính sách về an toàn, vệ sinh lao động.

Thực trạng khu vực kinh tế phi chính thức ở Việt Nam

Ở Việt Nam, số liệu thống kê về quy mô của khu vực kinh tế phi chính thức còn khác nhau và chưa thống nhất về những đóng góp của khu vực này. Báo cáo của một số tổ chức kinh tế và tài chính quốc tế cũng cho thấy, Việt Nam có khu vực kinh tế phi chính thức rất lớn, nếu tính được giá trị của toàn bộ khu vực này có thể làm cho GDP tăng thêm khoảng 30%. Tổng cục Thống kê (Bộ Kế hoạch và Đầu tư) cũng dự tính, quy mô khu vực kinh tế phi chính thức ở khoảng 30% GDP.

Tính chung cả năm 2020, số lao động có việc làm phi chính thức là 20,3 triệu người, tăng 119,1 nghìn người, số lao động có việc làm chính thức là 15,8 triệu người, giảm 21,1 nghìn người so với năm 2019. Tỷ lệ lao động có việc làm phi chính thức năm 2020 là 56,2%, cao hơn 0,2 điểm phần trăm so với năm 2019. Tình trạng lao động khu vực phi chính thức tăng cao trong năm 2020 trái ngược với xu thế giảm tỷ lệ này trong những năm gần đây.

Trong giai đoạn 2016 - 2019 trước khi dịch bệnh Covid-19 bùng phát, bình quân lao động chính thức tăng 5,6%/năm, lao động phi chính thức tăng 3,6%/năm. Tốc độ tăng lao động chính thức cao gấp 1,6 lần tốc độ tăng lao động phi chính thức, kéo theo tỷ lệ lao động có việc làm phi chính thức giảm dần qua các năm.

Tuy nhiên, trong đó đại dịch Covid-19 trong năm 2020 đã khiến nền kinh tế gặp phải nhiều khó khăn, các doanh nghiệp buộc phải chống đỡ bằng nhiều biện pháp, trong đó có cả các biện pháp tinh giảm lao động như: cắt giảm, nghỉ luân phiên, tuyển dụng lao động thời vụ, lao động tạm thời để duy trì hoạt động. Điều này khiến cho số lao động chính thức giảm và số lao động phi chính thức tăng, theo đó, tỷ lệ lao động có việc làm phi chính thức năm 2020 tăng trở lại sau nhiều năm liên tục giảm.

Theo Báo cáo tình hình kinh tế - xã hội quý IV/2020 và năm 2020 của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, tỷ lệ lao động có việc làm phi chính thức ngoài hộ nông, lâm nghiệp, thủy sản quý I/2020 là 55,3% và quý II/2020 là 55,8%; quý III/2020 là 57% và quý IV/2020 ước tính là 56,2%. Tính chung năm 2020, tỷ lệ lao động có việc làm phi chính thức ngoài hộ nông, lâm nghiệp, thủy sản ước tính là 56,2%. Tỷ lệ này tính riêng trong khu vực thành thị năm 2020 là 48,3% và trong khu vực nông thôn là 62,6% (năm 2019 tương ứng là 56%; 47,8%; 62,5%).

Nhìn chung, hệ thống pháp luật quy định về BHXH tự nguyện đã được xây dựng một cách đầy đủ và chi tiết tạo hành lang pháp lý quan trọng cho việc tổ chức triển khai thực hiện. Trong những năm qua, nhiều nội dung chính sách được bổ sung, sửa đổi (đặc biệt là đối với BHXH tự nguyện) đã tạo cơ hội thuận lợi cho người lao động trong khu vực chính thức và phi chính thức tham gia BHXH.

Nhờ đó, số người tham gia BHXH tự nguyện (trong đó có người lao động trong khu vực phi chính thức) không ngừng tăng lên qua các năm, từ trên 6 nghìn người tham gia năm 2008 đến hết tháng 4/2021, số người tham gia BHXH tự nguyện đạt 1,12 triệu người, tăng 527.000 người so với cùng kỳ năm 2020.

Tuy nhiên, theo đánh giá tại Nghị quyết số 28-NQ/TW ngày 23/5/2018 của Ban Chấp hành Trung ương khóa XII về cải cách chính sách BHXH, chính sách bảo hiểm thất nghiệp chưa thực sự gắn với thị trường lao động, mới tập trung nhiều cho khu vực chính thức, chưa có chính sách phù hợp cho khu vực phi chính thức (nơi người lao động dễ bị tổn thương).

Nhận thức được vấn đề này, Ban Chấp hành Trung ương đã ban hành Nghị quyết số 28-NQ/TW về cải cách chính sách BHXH, trong đó đề ra mục tiêu phấn đấu đến năm 2025 đạt khoảng 45% lực lượng lao động trong độ tuổi tham gia BHXH; nông dân và lao động khu vực phi chính thức tham gia BHXH tự nguyện, chiếm khoảng 2,5% lực lượng lao động trong độ tuổi; khoảng 35% lực lượng lao động trong độ tuổi tham gia bảo hiểm thất nghiệp. Đồng thời, đến năm 2030, phấn đấu đạt khoảng 60% lực lượng lao động trong độ tuổi tham gia BHXH, trong đó, nông dân và lao động khu vực phi chính thức tham gia BHXH tự nguyện, chiếm khoảng 5% lực lượng lao động trong độ tuổi...

Đại dịch Covid-19 đã tước đi cơ hội có việc làm chính thức của người lao động, khiến một phần trong số họ không tìm được việc làm mới, một số khác phải chuyển sang làm các công việc phi chính thức không ổn định, thiếu bền vững. Có thể nói, tỷ lệ lao động quá cao ở khu vực kinh tế phi chính thức dưới mọi hình thức đều gây ra những bất lợi cho người lao động, doanh nghiệp và xã hội; đồng thời, là thách thức lớn đối với nỗ lực đem lại công việc tươm tất cho tất cả mọi người.

Theo báo cáo ILO năm 2016, hầu hết lao động phi chính thức ở Việt Nam không có bảo hiểm xã hội khoảng 97,9%, chỉ có 0,2% được đóng bảo hiểm xã hội bắt buộc, còn lại 1,9% đóng bảo hiểm xã hội tự nguyện. Ở nhóm lao động phi chính thức, chỉ có 0,1% chủ cơ sở và 1,2% lao động gia đình có đóng bảo hiểm xã hội bắt buộc, còn ở các vị trí việc làm khác thì tỷ lệ này gần như bằng không. Điều này là do một số chủ cơ sở nhận thức được việc đóng bảo hiểm xã hội nhằm bảo đảm quyền lợi của bản thân, cũng như đảm bảo quyền lợi cho những lao động có mối quan hệ thân thiết với chủ cơ sở.

Việc đa số lao động khu vực kinh tế phi chính thức không tham gia bảo hiểm xã hội (cả bắt buộc và tự nguyện) đang đặt ra những hệ lụy to lớn cho người lao động khi gặp rủi ro, dẫn đến mất thu nhập, cũng như đặt ra những thách thức lớn cho hệ thống an sinh xã hội quốc gia.

Khuyến nghị chính sách đối với khu vực kinh tế phi chính thức

Để khu vực kinh tế phi chính thức phát triển bền vững trong giai đoạn tới, cần chú trọng một số giải pháp sau:

Thứ nhất, hỗ trợ đào tạo kỹ năng nghề nghiệp cho lao động, hỗ trợ tài chính, giảm thuế cho các doanh nghiệp vừa, nhỏ và siêu nhỏ, cũng như đẩy mạnh phát triển chương trình bảo hiểm xã hội tự nguyện trong khu vực kinh tế phí chính thức.

Thứ hai, tăng cường tuyên truyền nâng cao nhận thức về pháp luật cho cả người sử dụng lao động và người lao động trong khu vực phi chính thức.

Thứ ba, thiết lập và thực thi các quy định về đăng kí kinh doanh đơn giản, đồng bộ đối với tất cả doanh nghiệp tư nhân và ở cấp độ quốc gia. Khuyến khích khu vực phi chính thức chuyển đổi và tham gia vào các hoạt động kinh tế chính thức, góp phần tích cực đối với tăng trưởng kinh tế và cải thiện phúc lợi xã hội.

Thứ tư, phát triển các tổ chức tài chính và tài chính vi mô dành cho khu vực kinh tế phi chính thức. Thúc đẩy và hỗ trợ chuỗi liên kết sản xuất giữa khu vực phi chính thức và chính thức.

Thứ năm, Chính phủ cần cân đối ngân sách để triển khai thực hiện Đề án “Thống kê khu vực kinh tế phi chính thức” nhằm đo lường đầy đủ và thường xuyên khu vực kinh tế này, cũng như sử dụng kết quả để tích hợp khu vực phi chính thức vào hệ thống tài khoản quốc gia.

Thứ sáu, cần có chính sách, cơ chế hỗ trợ để khu vực kinh tế phi chính thức phát triển đúng mức, giảm dần việc bỏ sót nghĩa vụ đóng thuế, tăng thu ngân sách nhà nước, đảm bảo công bằng xã hội và hạn chế tối đa các tiêu cực trong khu vực này. Cùng với đó, tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật, cơ chế, chính sách quản lý kinh tế, nhằm khuyến khích các cơ sở sản xuất, kinh doanh cá thể thuộc khu vực kinh tế phi chính thức chuyển sang khu vực doanh nghiệp...

Thứ bảy, tiếp tục cải cách thủ tục hành chính, cải thiện môi trường đầu tư, kinh doanh; cải thiện chất lượng thể chế, năng lực quản trị nhà nước; cải cách thủ tục hành chính, ổn định kinh tế vĩ mô một cách vững chắc, tạo môi trường thuận lợi và an toàn cho phát triển kinh tế dài hạn. Qua đó, góp phần tạo nền tảng tổng thể cho khu vực phi chính thức có thể chuyển sang chính thức để đóng góp nhiều hơn cho nền kinh tế...     

Tài liệu tham khảo:

1.Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XII (2018), Nghị quyết số 28-NQ/TW ngày 23/5/2018 về cải cách chính sách bảo hiểm xã hội;

2.ILO (2016), Lao động phi chính thức Việt Nam;

3.ILO (2020), Covid-19 và thế giới việc làm;

4.ILO (2020), Covid-19 và việc làm: Tác động và giải pháp;

5.ILO (2020), Covid-19 và việc làm: Tác động và ứng phó;

6.ILO (2020), Đại dịch Covid-19 với thị trường lao động Việt Nam;

7.Nguyễn Quỳnh Anh (2021), Mở rộng diện bảo hiểm xã hội tự nguyện đối với khu vực phi chính thức tại Việt Nam, Tạp chí Tài chính kỳ 1 tháng 6/2021;

8.Tô Trọng Hùng (2021), Đánh giá tính bền vững trong thu nhập, chi tiêu và tổn thương của khu vực phi chính thức tại Việt Nam: Mô hình phân tích đa tầng, Đề tài nghiên cứu cấp Học viện Chính sách và Phát triển.

(*) Tô Trọng Hùng - Khoa Kinh tế phát triển – Học viện Chính sách và Phát triển.

(**) Bài đăng trên Tạp chí Tài chính kỳ 2 tháng 6/2021.