Bước đột phá về thể chế kinh tế

Hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường là bước nối tiếp quá trình đổi mới của Việt Nam. Tại Kỳ họp thứ 8, Quốc hội khóa 13 đã thông qua nhiều đạo luật liên quan đến thể chế kinh tế như: Luật Doanh nghiệp (sửa đổi), Luật Đầu tư (sửa đổi), Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp (DN), Luật Kinh doanh bất động sản (sửa đổi), Luật nhà ở (sửa đổi), Luật sửa đổi một số điều của các Luật thuế… Cùng với các đạo luật ban hành trước đó như: Luật đất đai (sửa đổi), Luật phá sản (sửa đổi)... đã từng bước hình thành cơ chế vận hành thuận lợi hơn cho thị trường.

Ngoài ra, các luật như: Luật Tổ chức chính phủ, Luật Chính quyền địa phương; Luật ngân sách nhà nước, Luật Dân sự (sửa đổi)… đang được thảo luận dự kiến thông qua trong nhiệm kỳ Quốc hội khóa 13. Những đạo luật trên mang dấu ấn rất quan trọng về đổi mới tư duy quản lý nền kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế quốc tế, thể hiện tinh thần đổi mới mạnh mẽ về thể chế kinh tế, tạo lập môi trường cạnh tranh bình đẳng.

Năm 2015, mặc dù nợ xấu, các DN làm ăn thua lỗ, phá sản ngừng hoạt động và niềm tin của thị trường… còn ảnh hưởng đến tăng trưởng kinh tế đất nước. Tuy nhiên, Việt Nam cũng đón nhận nhiều cơ hội để phát triển nhanh từ hội nhập, khi hàng loạt hiệp định thương mại song phương, đa phương ký kết và có hiệu lực. Tất nhiên, trong hội nhập, thách thức sẽ là điều kiện giúp DN vượt qua để phát triển bền vững.

Hiện nay, các chính sách và thể chế kinh tế được cải cách thông qua việc sửa đổi và ban hành các đạo luật mới nêu trên đang đi vào cuộc sống; kỳ vọng đáp ứng được mặt bằng chung về môi trường pháp lý như các nước trong khu vực. Kinh tế vĩ mô ổn định, môi trường pháp lý tốt và nền hành chính mang tính phục vụ, chính là ba nhân tố hỗ trợ lớn nhất cho DN phát triển và hội nhập tốt.

Bên cạnh những đổi mới trên, để tiếp tục tạo lập môi trường cạnh tranh bình đẳng cần nhận thức lại chức năng quản lý kinh tế của Nhà nước phù hợp với thuộc tính của cơ chế thị trường. Trước hết, cần thay đổi nhận thức và quan điểm về kế hoạch hóa; xác định rõ những nội dung kinh tế - xã hội mà mỗi cấp chính quyền cần hoạch định. Đồng thời, tính toán sự cân đối các nguồn lực tương ứng với các mục tiêu đã xác định nhằm định hướng cho thị trường phát triển. Đổi mới công tác kế hoạch và quy hoạch thực chất là xác định lại vai trò của Nhà nước trong suốt quá trình dẫn dắt thị trường phát triển theo mục tiêu của mình. Cần đổi mới nội dung và phương thức xác định các chỉ tiêu kinh tế - xã hội hiện nay theo hướng chuyển từ tính chất pháp lệnh sang tính chất chỉ dẫn, các chỉ tiêu kinh tế.

Mặt khác, cần đẩy mạnh cải cách DNNN theo hướng phân bổnguồn lực bằng cơ chế thị trường. Sử dụng các tổ chức kinh tế của Nhà nước chính là sự can thiệp vào thị trường bằng sức mạnh vật chất của Nhà nước. Do đó, vấn đề cải cách DNNN chính là “tái cấu trúc “ lực lượng này để làm tốt vai trò tham gia điều tiết thị trường, cung cấp tốt hơn các loại “hàng hoá và dịch vụ công cộng” phục vụ mục tiêu phát triển bền vững. Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh mới được giới hạn phạm vi đầu tư của Nhà nước vào mục tiêu nêu trên. Do vậy, cần xem đây là nguyên tắc để tái cơ cấu DNNN. Nếu đứng trên quan điểm này để phân tích lực lượng DNNN hiện hữu, thì đang tồn tại 2 vấn đề sau đây:

Thứ nhất, nhập nhằng giữa DN kinh doanh vì mục tiêu lợi nhuận (hình thức công ty) với định chế công phi lợi nhuận (phi lợi nhuận không có nghĩa là bản thân tổ chức đó hoạt không sinh lời, mà chủ sở hữu không thu lợi nhuận).

Thứ hai, hai nhóm lĩnh vực cần sự can thiệp mang tính chủ đạo của lực lượng kinh tế nhà nước là: Cung cấp hàng hoá và dịch vụ công cộng và các ngành kinh tế có hiệu quả sinh lời thấp. Đó là những lĩnh vực cần thiết cho quá trình công nghiệp hóa như cơ khí chế tạo, công nghiệp phụ trợ, đầu tư cho thịtrường bất động sản sơ cấp, nghiên cứu, ứng dụng và phát triển công nghiệp công nghệ cao… nhưng dường như Nhà nước lại “nhường” cho thị trường. Nhà nước đầu tư phát triển lĩnh vực nào phải phục vụ cho mục tiêu phát triển của nhà nước, chứ không phải để mặc DNNN cân nhắc hiệu quả tài chính đơn thuần. Tái cấu trúc DNNN để tập trung nguồn vốn Nhà nước đang nắm giữ cho mục tiêu phát triển kinh tế và an sinh xã hội.

Tiếp tục cải cách đồng bộ nền hành chính công và tài chính công

Tổ chức nền hành chính quốc gia mà khâu đột phá là tổ chức lại chính quyền địa phương theo nguyên tắc nâng cao tính chủ động, tự chịu trách nhiệm của địa phương nhằm bảo đảm tính linh hoạt của thị trường, đang là xu hướng chung trong quản trị công của thế giới ngày nay. Xu hướng này ở nước ta thường gọi là mở rộng việc phân cấp của Chính phủ cho chính quyền địa phương. Việc phân cấp cần được thực hiện trên cơ sở các nguyên tắc cơ bản sau:

Một là, mở rộng phân cấp nhưng đồng thời phải tạo cơ chế để tăng cường kiểm tra, thanh tra, giám sát của chính quyền Trung ương đối với chính quyền địa phương. Cụ thể là Chính phủ cần tập trung vào 3 nhiệm vụ: Hoạch định chính sách; ban hành các quy định và kiểm tra giám sát chế tài vi phạm. Còn các quyết định cụ thể liên quan đến đời sống kinh tế ở mỗi địa phương nên để địa phương thực hiện.

Hai là, phân cấp cần dựa trên nguyên tắc thống nhất của nền hành chính quốc gia nhưng không đồng nhất, bảo đảm tính chất của một nhà nước đơn nhất; nhưng phải đề cao tính tự chủ của địa phương trên nền tảng lợi thế so sánh, năng lực cạnh tranh của các địa phương, các vùng kinh tế và các đô thị. Xu hướng chung của thế giới là mở rộng quyền tự quản về ngân sách và cung cấp dịch vụ đô thị của chính quyền các đô thị.

Ba là, phân cấp cần được thực hiện theo hướng việc gì cấp dưới, địa phương làm tốt thì giao cho cấp đó thực hiện; cấp nào giải quyết sát thực tế hơn, có điều kiện thực hiện và có hiệu quả hơn thì giao nhiệm vụ, thẩm quyền cho cấp đó.

Bốn là, nhiệm vụ của cấp nào thì cấp đó chịu trách nhiệm toàn bộ, có thẩm quyền đầy đủ (tự quyết, tự quản đối với công việc được giao; không trùng lắp giữa việc do Trung ương thực hiện với việc của địa phương và công việc giữa các cấp chính quyền trong phạm vi một địa phương với nhau nhằm tránh sự đùn đẩy trách nhiệm, chồng chéo, lẫn lộn, cản trở trong hoạt động).

Từ các nguyên tắc trên mối quan hệ giữa Trung ương và địa phương thực hiện theo 3 cơ chế: Phân quyền, ủy quyền và phân cấp. Tuy đặc điểm của mỗi địa phương sẽ có sự lựa chọn khác nhau trong việc áp dụng 3 cơ chế nêu trên. Những nguyên tắc trên là cơ sở để xây dựng các đạo luật có liên quan như: Luật Tổ chức Chính phủ; Luật Tổ chức chính quyền địa phương; Luật Ngân sách Nhà nước (sửa đổi) dự kiến trong năm 2015 Quốc hội sẽ thông qua.

Bên cạnh đó, cần tiến hành thực hiện chuyển nền hành chính đang mang nặng mục tiêu quản lý, bao cấp trách nhiệm dân sự của công dân sang nền hành chính mang tính chất phục vụ. Trong nền kinh tế thị trường, Nhà nước không quản lý xã hội theo phương thức bao cấp trách nhiệm dân sự của công dân hay nói cách khác là hành chính hóa các quan hệ dân sự, mà Nhà nước cần nâng cao vai trò trách nhiệm của công dân trong các quan hệ dân sự. Điển hình là trong các loại thủ tục hành chính tư pháp của nước ta dường như Nhà nước đã làm thay trách nhiệm của công dân trong các quan hệ dân sự như: Hoạt động công chứng; thi hành án dân sự; hộ tịch… Tư duy bao cấp trách nhiệm của Nhà nước trong các quan hệ dân sự đang để lại dấu ấn rất nặng nề trong hệ thống pháp luật có liên quan. Cách quản lý này vừa không phù hợp với tính chất của nền kinh tế thị trường, vừa làm cho bộ máy quản lý hành chính Nhà nước ngày càng “phình to” và bất cập.

Xây dựng nền hành chính phục vụ dựa trên cơ sở hình thành các tổ chức cung cấp dịch vụ công, các định chế yểm trợ. Hiện nay, luật pháp nước ta chưa chế định các định chế cung cấp dịch vụ công phi lợi nhuận. Cần xác định rõ bản chất của định chế cung cấp dịch vụ công phi lợi nhuận là các tổ chức cung cấp các dịch vụ công cho xã hội như: Y tế, giáo dục, văn hóa, khoa học, dịch vụ đô thị, hỗ trợ pháp lý, hỗ trợ thông tin; các tổ chức khuyến nông, khuyến ngư… do các thành phần kinh tế và Nhà nước đầu tư; không phân biệt ai là chủ sở hữu được thành lập để phục vụ cho lợi ích chung của xã hội, của cộng đồng, mà nhà đầu tư không thu lợi nhuận về cho mình. Để thực hiện vai trò này của Nhà nước cần sớm xây dựng một đạo luật về các tổ chức dịch vụ công phi lợi nhuận. Khi có đạo luật này, thì vai trò quản lý Nhà nước sẽ chuyển từ “làm thay” sang giám sát sự hoạt động của các tổ chức trên.

Xây dựng nền tài chính công lành mạnh cần đặt trong khuôn khổ cấu trúc lại thị trường tài chính nước ta. Sử dụng đồng bộ các chính sách công cụ tài chính-tiền tệ. Tuy nhiên, chính sách tiền tệ thường gắn liền với các mục tiêu ngắn hạn, còn chính sách tài khoá sẽ có tác dụng mạnh mẽ đến các mục tiêu trung-dài hạn. Do đó, cần hướng đến vai trò của chính sách tài khóa như sau:

Thứ nhất, cần nghiên cứu đầy đủ cấu trúc và động thái của thị trường tài chính nước ta trong giai đoạn từ 2006 đến nay, bao gồm nghiên cứu cả cấu trúc tài chính của DN. Đặc biệt, DNNN cần cấu trúc nguồn vốn đầu tư của ngân sách nhà nước để qua đó xây dựng chính sách tài chính - tiền tệ theo hướng chuyển dần chức năng cung cấp nguồn vốn trung - dài hạn từ hệ thống ngân hàng thương mại sang các định chế tài chính - tín dụng phi ngân hàng; tạo điều kiện để phát triển thị trường sơ cấp trong hoạt động của thị trường chứng khoán. Chính sách tài chính - tiền tệ cần từng bước giải quyết vấn đề căn cơ nói trên, hạn chế dần các biện pháp tình thế mang tính chất ứng phó.

Thứ hai, nên hạn chế thấp nhất việc bảo lãnh tín dụng, cho vay lại từ nguồn vay của ngân sách đối các dự án đầu tư kinh doanh của các DNNN; xóa bỏ cơ chế ưu đãi bù giá cho DN như giá điện chẳng hạn. Buộc DN tự huy động vốn bằng chính năng lực của mình.

Đối với các dự án đầu tư cần thiết cho nền kinh tế nhưng hiệu quả tài chính thấp, thì nhà nước hỗ trợ theo phương thức tài trợ một phần, dưới nhiều hình thức khác nhau nhưng chịu trách nhiệm huy động vốn là của chính DN. Nhà nước chỉ nên bảo lãnh một phần tín dụng đối với các dự án đầu tư dưới hình thức công – tư (PPP) như một sự bù đắp một phần chi phí dự án. Thực hiện chính sách thuế ưu đãi cao nhất đối với loại hình đầu tư này.

Thứ ba, nghiên cứu áp dụng chính sách ưu đãi thuế thu nhập DN cho các DN tăng vốn thông qua việc phát hành chứng khoán trên thị trường và các DN mua bán - sáp nhập để cấu trúc lại tài chính; chuyển dần chức năng tài trợ tín dụng của Ngân hàng Phát triển Việt Nam theo mục tiêu hỗ trợ cho các DN nhỏ và vừa; các DN bắt đầu khởi nghiệp; các dự án đầu tư mạo hiểm; giảm thuế thu nhập DN đối với các công ty cổ phần đại chúng để khuyến khích các DN tăng vốn chủ sở hữu thông qua việc tăng phát hành chứng khoán vốn trên thị trường.

Thứ tư, sử dụng chính sách thuế có điều kiện để thúc ép các DN tăng tỷ lệ nội địa hoá sản phẩm và hình thành những “cứ điểm sản xuất” nhằm chuyển nền công nghiệp từ gia công sang sản xuất.

Thứ năm, sử dụng chính sách thuế như là công cụ để khuyến khích sự ra đời và mở rộng tầm hoạt động của các định chế tài chính - tín dụng phi ngân hàng; vai trò của các quỹ đầu tư, công ty đầu tư, công ty tài chính... đối với hoạt động của thị trường vốn (trung - dài hạn).

Thứ sáu, sửa đổi Luật Ngân sách Nhà nước theo hướng tách biệt 2 loại ngân sách: Ngân sách quốc gia và ngân sách địa phương. Nhà nước thống nhất về thể chế tài chính công; vấn đề thiết lập và thực thi ngân sách thì giao quyền tự chủ cho chính quyền địa phương; ngân sách quốc gia do Quốc hội quyết định; tiến tới việc xây dựng luật ngân sách hàng năm theo quy trình xây dựng luật của Quốc hội.

Thứ bảy, thực hiện chính sách tài chính công tích cực, tức là xây dựng ngân sách với mức bội chi hợp lý để tăng nhanh đầu tư công cho phát triển cơ sở hạ tầng kỹ thuật; cùng với việc sử dụng các công cụ của chính sách tiền tệ nhằm chủ động duy trì mức lạm phát phù hợp với điều kiện của từng năm để kích thích tăng trưởng và tăng nguồn lực đầu tư của nhà nước. Sử dụng chính sách thuế, ngân sách và đầu tư công để thúc đẩy việc tái cấu trúc nền kinh tế nói chung và thị trường tài chính nói riêng, là hợp lý với điều kiện của nước ta hiện nay.