Theo đó, các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt lựa chọn phát triển thế mạnh riêng, nhằm khai thác tối đa tiềm năng, lợi thế so sánh của mỗi đơn vị, tạo động lực phát triển mới, bảo đảm phân bổ nguồn lực theo vùng, tạo hiệu ứng lan tỏa trên phạm vi cả nước. Bộ Kế hoạch và Đầu tư được giao chủ trì, phối hợp với các Bộ, UBND các tỉnh để xây dựng dự án Luật Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt.

Xây dựng mô hình đặc khu của một số nước và mục tiêu hướng tới

Trên thế giới các mô hình đặc khu tương đối phổ biến. Nổi tiếng nhất là mô hình đặc khu của Trung Quốc với đặc khu đã gặt hái được nhiều thành công là Thâm Quyến và sau đó được nhân rộng ra nhiều thành phố khác như Thượng Hải, Hùng An, Hải Nam... Hiện nay, nhiều nước đang phát triển cũng theo đuổi mô hình này để cải cách kinh tế như: Các Tiểu Vương quốc Ả rập thống nhất đã lập tới 45 khu, trong đó 26 khu riêng ở Dubai; Malaysia cũng đang vận hành chuỗi đặc khu hơn 10 năm nay; Indonesia sau khi ban hành Luật Đặc khu vào năm 2009, đến nay, nước này đã thành lập 10 đặc khu ven biển và khá thành công. Không chỉ các nước đang phát triển, trước những áp lực từ cuộc Cách mạng 4.0, một số quốc gia phát triển như: Đức, Mỹ, Nhật Bản cũng áp dụng một số đặc điểm của đặc khu để tạo ra những kích thích mạnh mẽ cho một số khu vực phát triển công nghệ cao.

Được gọi chung là các đặc khu nhưng ở mỗi nước có “công thức” riêng, tùy thuộc vào bối cảnh kinh tế, chính trị, quy mô, địa điểm mà các nước có những biện pháp quản lý, ưu đãi khác nhau với đặc khu. Tuy nhiên, về mặt tổ chức bộ máy hành chính nhà nước, có thể nhìn nhận một số đặc điểm chung của mô hình đặc khu như sau:

(i) Được phép thực thi chế độ tự quản cao độ về hành chính, trong đó tách biệt các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Trung ương thường nắm quyền cử ra người đứng đầu đặc khu và thống nhất quản lý an ninh, quốc phòng và đối ngoại;

(ii) Để có được sự tự chủ cao về hành chính và linh hoạt, hiệu quả trong việc triển khai, áp dụng các chính sách mới, các đặc khu thường tối giản việc phân cấp hành chính và giảm thiểu trình tự ra quyết định từ giác độ tổ chức bộ máy.

Mô hình quản lý tài chính đặc khu phụ thuộc nhiều vào mô hình tổ chức bộ máy hành chính tại các khu này. Các đặc khu ở trên trước tiên là một địa phận hành chính của một quốc gia, ngoài ra còn có những vai trò, chức năng đặc biệt riêng được thể hiện qua tên gọi (đặc khu kinh tế, đặc khu hành chính, khu tự do thương mại, khu hành chính, kinh tế đặc biệt…). Do đó, chính quyền địa phương vừa phải thực hiện những chức năng hành chính, quản lý nhà nước như những địa phương thông thường, vừa phải thực hiện các chức năng đặc biệt này. Để thực hiện hai chức năng này, cần có bộ máy quản lý, mô hình tổ chức phù hợp. Từ đó, trên thế giới tồn tại một số mô hình tổ chức chính quyền các đặc khu đó là mô hình tách biệt (phổ biến hơn), mô hình tập trung và mô hình hỗn hợp.

Mô hình quản lý tách biệt

Mô hình tách biệt sẽ tách biệt chức năng quản lý hành chính nhà nước ở một địa phương và chức năng mang tính đặc thù cho những cơ quan quản lý khác nhau. Cơ quan mang tính chất chính quyền, quản lý chung về nhà nước thường giữ nguyên mô hình như các đơn vị hành chính thông thường. Một số chức năng liên quan đến tính đặc thù riêng được trao lại cho cơ quan chuyên trách.

Cơ quan chuyên trách được lập nên để quản lý khu có hình thái khác nhau nhưng phổ biến nhất là Hội đồng quản lý khu, Ban quản lý khu, Cục (sở) quản lý khu (tùy theo từng quốc gia hay theo quy mô của đặc khu). Thành phần của các cơ quan quản lý đặc khu cũng có sự khác nhau ở các nước, tuy nhiên, thường có sự tham gia kiêm nhiệm của một số cấp lãnh đạo chính quyền địa phương do chính quyền cấp trên hoặc hội đồng quản lý các đặc khu cấp trung ương bổ nhiệm.

Ưu điểm của mô hình tách biệt có là có một cơ quan chuyên trách quản lý các vấn đề phát triển đặc khu. Như vậy, các vấn đề phát sinh sẽ được xử lý tập trung, tạo thuận lợi cho áp dụng cơ chế một cửa, các chế độ ưu đãi, khuyến khích đầu tư sẽ được phê duyệt nhanh và hiệu quả hơn;

Tùy từng đặc khu mà một số nguồn lực sẽ được giao cho cơ quan quản lý khu, cơ quan này thường có quy trình, thủ tục được tinh giản, tập trung từ đó các nguồn lực được sử dụng nhanh chóng, hiệu quả hơn; Cơ quan chuyên trách ít bị phân tán bởi các nhiệm vụ quản lý hành chính, xã hội chung tại địa phương, trách nhiệm giải trình cũng rõ ràng, cơ chế khuyến khích riêng tạo động lực thu hút nhân tài tốt hơn cho đặc khu.

Tuy nhiên, mô hình này cũng có một số hạn chế như: Phải thiết kế một cơ chế trao quyền và phân cấp phù hợp; Việc thành lập thêm một cơ quan chuyên trách sẽ làm tăng nhân lực trong bộ máy quản lý; Định hướng phát triển đặc khu có thể có những mâu thuẫn với các nhiệm vụ quản lý nhà nước của chính quyền địa phương; Việc phân bổ ngân sách hoạt động, đồng thời tạo ra những rủi ro mới trong quản lý, phân bổ nguồn lực tài chính.   

Với mô hình này, một số chức năng của cơ quan quản lý tài chính địa phương có thể được giao cho cơ quan quản lý đặc khu như: Chức năng quản lý một số quỹ đầu tư nhà nước, đầu tư cơ sở hạ tầng; Quỹ hỗ trợ, phát triển doanh nghiệp; Quản lý một số tài sản nhà nước phục vụ phát triển đặc khu; Thẩm tra tài chính nhà đầu tư; Thẩm tra, thẩm định kinh phí giải tỏa đền bù…

Một số nhiệm vụ thu của cơ quan thuế như thu phí sử dụng cơ sở hạ tầng đặc khu; phí môi trường; phí lưu trú với lao động nước ngoài… có thể được giao cho cơ quan quản lý đặc khu thu. Các chức năng quản lý chung về ngân sách địa phương, các khoản thuế chính, quản lý nhà nước về kế toán, kiểm toán, giá, dịch vụ tài chính địa phương vẫn thuộc nhiệm vụ của cơ quan quản lý tài chính địa phương.

Mô hình quản lý tập trung

Ở mô hình quản lý tập trung, các chức năng đặc thù cũng được giao cho chính quyền địa phương. Để thực hiện thêm các chức năng đặc thù thì cơ cấu tổ chức bộ máy chính quyền địa phương được tổ chức lại cho phù hợp, vừa tinh gọn các cơ quan chức năng thông qua sáp nhập một số đơn vị. Đồng thời, một số cơ quan chức năng mới cũng có thể được thành lập, nhằm hỗ trợ chính quyền thực hiện tốt hơn các nhiệm vụ đặc thù được giao.

Thông thường các cơ quan không liên quan đến hoạt động kinh tế như: quốc phòng, an ninh, vệ sinh môi trường, nhân khẩu, địa chính… sẽ được giữ nguyên. Các cơ quan liên quan đến hoạt động kinh tế, sản xuất kinh doanh sẽ được sáp nhập, tập trung hóa, nhằm tăng tính hiệu quả trong xử lý hành chính, quản lý nhà nước, áp dụng cơ chế một cửa liên thông.

Các đặc khu thường có các chính sách ưu đãi đặc thù, ví dụ như hỗ trợ đầu tư, có các hạng mục vốn đầu tư chuyên dụng, để phát triển một số lĩnh vực đặc thù, được giao quản lý một số nguồn lực đặc thù. Để quản lý hiệu quả các nguồn lực ưu đãi này, chính quyền đặc khu có thể thành lập thêm một số cơ quan chuyên môn (tùy theo yêu cầu phát triển, quản lý). Ưu điểm của mô hình tập trung, đó là:

(i) Sự tập trung hóa quyền lực sẽ tạo thuận lợi cho quá trình xây dựng và ban hành những quyết sách có liên quan đến nhiều cơ quan chức năng trong phát triển đặc khu, ít xung đột về lợi ích, quyền ra quyết định;

(ii) Một số thủ tục được cắt giảm so với việc tồn tại hai cơ quan quản lý riêng biệt;

(iii) Việc không phải thành lập cơ quan chuyên trách sẽ giảm bớt được số lượng nhân lực cần thiết, hạn chế áp dụng cơ chế kiêm nhiệm;

(iv) Các nguồn lực được tập trung hơn, cùng với việc trao thêm quyền tự quyết cho người đứng đầu đặc khu, việc tập trung nguồn lực cho một số nhiệm vụ phát triển kinh tế sẽ dễ dàng hơn.

Mô hình tập trung cũng có một số nhược điểm:

(i) Chính quyền địa phương cùng lúc phải quan tâm đến nhiều lĩnh vực quản lý, việc này có thể khiến nhiệm vụ phát triển đặc khu dựa trên những yếu tố đặc thù bị phân tán. Các chế độ ưu đãi, khuyến khích đầu tư có thể phải trải qua nhiều cân nhắc hơn;

(ii) Ngay cả khi được tổ chức theo hướng tinh giảm, quy trình thủ tục ở chính quyền địa phương sẽ phức tạp hơn so với khi thông qua một cơ quan chuyên trách quản lý đặc khu;

(iii) Do kế thừa bộ máy quản lý cũ, mô hình vẫn mang nặng tính hành chính dẫn đến hiệu quả trong thu hút vốn đầu tư thường không cao;

(iv) Mô hình tập trung thường khó linh hoạt trong việc tuyển chọn, thu hút nhân lực chất lượng cao do các vướng mắc về cơ chế tiền lương, hệ thống cồng kềnh, khó cải tiến.

Như vậy, mô hình tập trung thường kế thừa bộ máy quản lý hành chính cũ với một số cải tiến, tinh gọn về bộ máy. Do đó, chức năng, nhiệm vụ của cơ quan quản lý tài chính về cơ bản ít có sự khác biệt so với các địa phương thông thường.

Cơ quan quản lý tài chính có thể được sáp nhập với một số cơ quan cùng trong lĩnh vực quản lý hoạt động kinh tế. Cơ quan này có thể thành lập thêm một số phòng, ban hoặc chức năng cho một số phòng, ban sẵn có để quản lý các nguồn lực mang tính đặc thù. Việc này tạo thuận lợi trong hình thành và phát triển bộ máy quản lý nhưng khó tạo tính đột phá trong quản lý, phân bổ nguồn lực tài chính phục vụ cho sự phát triển của đặc khu.

Mô hình quản lý hỗn hợp

Mô hình quản lý hỗn hợp, kết hợp hai mô hình trên cũng được một số nước áp dụng. Ví dụ như Khu thí điểm thương mại tự do Thượng Hải. Theo đó, ở cấp đặc khu áp dụng mô hình tập trung, phát huy những ưu điểm của mô hình này về tính thống nhất, tập trung quyền lực trong định hướng phát triển và chỉ đạo chung, tập trung được nguồn lực cho những dự án phát triển lớn, làm đầu mối phối hợp giữa các cơ quan phụ trách đặc khu và cơ quan quản lý hành chính nhà nước vừa đảm bảo tính dân chủ trong phát triển đặc khu.

Ở cấp này, có thể thành lập một cơ quan tổng hợp, điều phối chung hoạt động của đặc khu như một cơ quan giúp việc của chính quyền đặc khu. Thượng Hải thành lập Văn phòng Tổ xúc tiến công tác Khu thí điểm tự do thương mại thành phố.

Ở cấp thấp hơn, cấp các phân khu chức năng thì có thể áp dụng mô hình tách biệt. Thành lập các đại lý hay trụ sở chuyên trách được phân quyền quản lý riêng ở các phân khu chức năng, tách biệt riêng với các cơ quan hành chính nhà nước.

Cơ chế trên sẽ phát huy được các ưu điểm của mô hình tách biệt như: Tính độc lập trong thực hiện các mục tiêu phát triển phân khu tách biệt với các nhiệm vụ hành chính nhà nước khác, nâng cao tính kịp thời trong giải quyết các công việc sự vụ, là đầu mối thống nhất trong phát triển kinh tế và thực hiện nhiệm vụ đặc thù của khu chức năng. Tùy thuộc vào yêu cầu quản lý mà cơ cấu tổ chức bộ máy của cơ quan quản lý cũng linh hoạt, tinh gọn về bộ máy. Tuy vậy, vẫn có sự chỉ đạo thống nhất từ chính quyền cấp trên.

Một số hàm ý cho Việt Nam

Dự thảo Luật Đặc khu kinh tế hiện đang trong quá trình xây dựng. Ngoài ra, đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt cần “có tổ chức chính quyền địa phương và cơ quan khác của Nhà nước tinh gọn, bảo đảm hoạt động hiệu lực, hiệu quả.” Như vậy, một trong những vấn đề quan trọng là việc tổ chức bộ máy chính quyền, các cơ quan quản lý nhà nước, trong đó có cơ quan quản lý tài chính như thế nào để đạt hiệu quả nhất, tinh gọn, tạo ra đột phá, tạo động lực phát triển cho các khu. Qua nghiên cứu kinh nghiệm xây dựng mô hình quản lý tài chính của một số nước, có thể đưa ra một số gợi ý cho Việt Nam như sau:

Thứ nhất, chính quyền các khu hành chính kinh tế đặc biệt của Việt Nam thuộc cấp huyện, do đó cơ quan quản lý tài chính đặc khu nên được tổ chức một cấp, mang tính tập trung vừa phục vụ cho công tác quản lý hành chính nhà nước trong lĩnh vực tài chính nói chung và vừa triển khai các nhiệm vụ phát triển kinh tế khu.

Theo đó, có thể kết hợp nhiệm vụ của cơ quan tài chính và một số cơ quan liên quan đến quản lý hoạt động kinh tế để hình thành một cơ quan quản lý chung về các mặt tài chính, đầu tư, công nghiệp, thương nghiệp và dịch vụ.

Thứ hai, cần tập trung các nhiệm vụ thu vào một đơn vị, có thể là chi cục thuế. Hiện nay, nhiệm vụ thu bảo hiểm xã hội đã được giao cho cơ quan thuế. Tại các khu hành chính kinh tế đặc biệt, việc thu các khoản phí, lệ phí cũng có thể được thí điểm giao cho một cơ quan. Điều này giúp làm giảm đầu mối, thuận tiện cho doanh nghiệp, người dân cũng như tinh giảm bộ máy quản lý hành chính.

Thứ ba, ở các phân khu chức năng của khu hành chính kinh tế đặc biệt (nếu có) có thể hình thành một số văn phòng đại diện thực hiện các nhiệm vụ quản lý nhà nước gắn trực tiếp với đặc thù của phân khu chức năng. Theo đó, cơ quan tài chính, thuế cũng có thể thành lập các văn phòng đại diện với bộ máy tinh gọn, biên chế như một phòng của cơ quan cấp khu.

Thứ tư, thành lập các cục quản lý chung tại các khu chức năng. Theo đó, văn phòng đại diện của cơ quan tài chính, thuế kể trên có thể hợp nhất văn phòng với các cục  quản lý phân khu chức năng.

Tóm lại, đã có nhiều mô hình đặc khu thành công trên thế giới nhưng cũng có không ít các trường hợp thất bại. Một trong những nguyên nhân thất bại đến từ việc thiếu quyết tâm trong cải cách, tạo cơ chế đột phá cho đặc khu.

Ở nhiều nước, các đặc khu không chỉ là điểm sáng về phát triển kinh tế mà còn là nơi thí điểm những chính sách, mô hình quản lý mới. Những thành công của đặc khu sẽ được nhân rộng, lan tỏa, tạo ra những động lực phát triển mới cho khu vực cũng như cho cả nước.         

Tài liệu tham khảo:

1. Hồng Ngân, Đặc khu kinh tế: Những mô hình thành công trên thế giới, http://dantri.com.vn, [07/10/2017];
2. Phạm Thị Phương Nga, Về phân cấp chính quyền địa phương tại Cộng hòa Liên bang Đức; Tạp chí Quản lý Nhà nước, [elib.tic.edu.vn];
3. G. Barabasev, Các cơ quan tự quản của các nhà nước hiện đại (Mỹ, Anh) M. 1971, tr. 102;
4. Lijphart, A. (1999), Patterns of democracy: Government forms and performance in thirty six countries. New Haven, CT: Yale University Press;
5. Law of the republic of Indonesia number 39 year 2009 regarding Special Economic Zones.