Quá trình và kết quả thực hiện

Bắt đầu bằng Quyết định 202-CT ngày 8/6/2002 về việc tiếp tục làm thí điểm chuyển một số doanh nghiệp nhà nước (DNNN) thành Công ty cổ phần do Chủ tịch Hội đồng bộ trưởng ban hành đến nay, tiến trình cổ phần hóa (CPH) đã trải qua 24 năm. Tính đến đầu năm 2014, số DN chuyển sang hoạt động theo hình thức công ty cổ phần là 4.065 DN (gồm: 3650 DN và 415 bộ phận DNNN). Riêng trong 10 tháng đầu năm 2015, cả nước đã có 175 DNNN được sắp xếp.

Xét về yêu cầu và tính chất triển khai CPH có thể phân chia quá trình thực hiện CPH trong 24 năm qua thành một số giai đoạn chính như sau:

- Giai đoạn thí điểm CPH từ năm 1992 đến giữa năm 1996. Quá trình thí điểm bắt đầu từ Quyết định 202-CT đến khi văn bản pháp lý cao hơn là Nghị định 28/1997/NĐ-CP của Chính phủ được ban hành và đưa vào thực hiện thay thế cho Quyết định 202-CT của Thủ tướng Chính phủ. Giai đoạn này chỉ có 5 DN được tiến hành CPH.

- Giai đoạn mở rộng thí điểm CPH từ giữa 1996 đến khi ban hành Nghị định 44/1998/NĐ-CP. Trong giai đoạn này việc CPH được thực hiện theo Nghị định 28/1997/NĐ-CP và Nghị định 25/1997/NĐ-CP của Chính phủ. Tổng số có 25 DN đã hoàn thành CPH trong khoảng thời gian 2 năm.

- Giai đoạn đẩy mạnh CPH từ giữa năm 1998 trở đi (khi ban hành Nghị định 44/1998/NĐ-CP) đến khi chuyển sang thực hiện tái cơ cấu DNNN theo chủ trương của Hội nghị Trung ương ba khoá XI cuối năm 2011. Đây là giai đoạn có hàng loạt DN và bộ phận DNNN không cần nắm giữ 100% vốn được CPH, chuyển thành các DN đa sở hữu có hoặc không có cổ phần nhà nước. Trong giai đoạn này nhiều văn bản quy phạm pháp luật đã được ban hành, được sửa đổi, bổ sung để tạo cơ sở pháp lý và hỗ trợ chính sách cho CPH.

Ở thời kỳ đầu của giai đoạn này, việc CPH được triển khai rất mạnh mẽ, trên diện rộng, ở tất cả các bộ, ngành, địa phương, tổng công ty. Chỉ trong 3 năm đầu (giữa năm 1998-2001) số DNNN và bộ phận DNNN được CPH là 745 DN. Sau 1 năm có số lượng DN CPH giảm nhẹ (năm 2002 CPH được 164 DN) do công tác chuẩn bị và chờ đợi thực hiện theo cơ chế mới của Nghị định 64/2002/NĐ-CP, 4 năm tiếp theo (2003, 2004, 2005, 2006) số DNNN và bộ phận DNNN được CPH tăng rất mạnh với số lượng lần lượt là 621, 856, 813, 359 DN. Nếu so với tổng số DNNN và bộ phận DNNN đã CPH cho đến nay thì số CPH riêng trong 4 năm này đã chiếm gần gần 2/3 (63%).

Kết quả trên có được là nhờ chủ trương của Nghị quyết Đại hội Đảng VIII, IX, Nghị quyết Hội nghị Trung ương ba khoá IX về tiếp tục sắp xếp, đổi mới, phát triển và nâng cao hiệu quả DNNN ban hành cuối năm 2001. Đặc biệt, các cơ chế chính sách trong các Nghị định 28/1997/ NĐ-CP, Nghị định 44/1998/NĐ-CP, Nghị định 64/2002/NĐ-CP thiên về khuyến khích, động viên DNNN CPH đã tạo ra động lực mạnh thúc đẩy CPH ở những năm đầu của giai đoạn này.

Tuy nhiên, ở những năm tiếp theo của giai đoạn này tốc độ CPH đã chững lại và giảm mạnh. Số lượng DNNN và bộ phận DNNN được CPH trong 5 năm 2007 - 2011 là 388 DN, tính bình quân 1 năm là 78 DN, thấp hơn nhiều so với bình quân 4 năm đầu đẩy mạnh CPH 1999-2002 (bình quân 1 năm là 227 DN) và thấp hơn rất nhiều so với 4 năm CPH mạnh mẽ nhất 2003-2006 (bình quân 1 năm là 662 DN). Đến năm 2011 (trước khi chuyển sang giai đoạn tái cơ cấu DNNN theo Nghị quyết Trung ương ba Khoá XI) tổng số có 3.976 DNNN và bộ phận DNNN đã hoàn thành CPH và chuyển sang hoạt động theo hình thức công ty cổ phần.

Giai đoạn thực hiện CPH nhằm thúc đẩy tái cơ cấu DNNN từ năm 2012 đến nay. Giai đoạn triển khai thực hiện một trong ba nội dung quan trọng của Nghị quyết Trung ương ba khoá XI là tái cơ cấu DNNN và thực hiện Quyết định 929/ QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Đề án tái cơ cấu DNNN giai đoạn 2011-2015 (trọng tâm là tập đoàn kinh tế, tổng công ty).

Kết quả sau 5 năm triển khai cho thấy, hiệu quả hoạt động, sức cạnh tranh của DNNN đã có nhiều cải thiện, vốn chủ sở hữu tăng; tỷ suất lợi nhuận trên vốn và doanh thu đạt 10 - 15%, nộp ngân sách nhà nước tăng 27%/năm, đóng góp khoảng 30% thu ngân sách nhà nước, 32% GDP…

Riêng tổng tài sản của DNNN năm 2015 tăng 26% so với năm 2010, vốn chủ sở hữu tăng 57%, lợi nhuận trước thuế tăng 16%. Sau một năm CPH, vốn điều lệ bình quân của 2.400 DN cũng tăng 68%, lợi nhuận sau thuế tăng 100%, nộp ngân sách tăng 47%. Chính phủ cũng đã hoàn thiện danh mục những ngành, lĩnh vực Nhà nước sẽ nắm giữ trên 75%, từ 67-75%, dưới 65% vốn điều lệ hoặc không giữ vốn sau khi CPH, tạo cơ sở cho quá trình thoái vốn Nhà nước diễn ra nhanh chóng, thuận lợi hơn.

Tuy nhiên, quá trình tái cơ cấu hiện nay vẫn còn nhiều “ngổn ngang”, tiến độ CPH DN chậm so với kế hoạch đề ra. Theo mục tiêu của Chính phủ, trong năm 2015, cả nước phải CPH 289 DN, nhưng 8 tháng đầu năm, mới có 95 DN thực hiện. Tổng chung đến tháng 9/2015, 340 DN được CPH, hoàn thành 64% kế hoạch 2011 - 2015. Thoái vốn Nhà nước đến nay đạt 8.390 tỷ đồng, so với hơn 23.700 tỷ đồng “đọng” lại trong các lĩnh vực bất động sản, tài chính, ngân hàng cuối năm 2011.

Nguyên nhân khiến tiến trình CPH diễn ra chậm là do Việt Nam bị ảnh hưởng của khủng hoảng kinh tế, khiến TTCK diễn biến bất lợi, tác động lên các phiên IPO. Bên cạnh đó, một số cơ chế chính sách theo thời gian đã trở nên lạc hậu, những người đứng đầu bộ, ngành, DN lại e dè, chưa quyết liệt thực hiện khiến quá trình CPH bị chậm lại. Hơn nữa, trong những năm này Chính phủ và các bộ, ngành tập trung nhiều nỗ lực vào điều hành ổn định kinh tế vĩ mô, vì thế cũng ảnh hưởng đến các nỗ lực thực hiện CPH.

Bên cạnh đó, thách thức đặt ra về việc mục tiêu chất lượng, về chiều sâu của tái cơ cấu thông qua CPH cũng đặt ra không ít khó khăn cho tiến trình. Đó là, chuyển từ CPH theo chiều rộng - lấy số lượng DN hoàn thành CPH là mục tiêu, sang CPH theo chiều sâu – kết hợp CPH với tái cơ cấu DN sau CPH (kể cả tái cơ cấu trước khi CPH nếu cần), lấy chất lượng là mục tiêu…

Nhìn chung, quá trình CPH được đánh giá là đã tạo ra nhiều tác động tích cực đối với DN CPH và toàn bộ khu vực DNNN. Đối với DN, CPH đem lại tính năng động, tích cực hơn trong quản trị, điều hành, nâng cao năng suất, hiệu quả hoạt động. Đối với khu vực DNNN, CPH cùng với các biện pháp khác dẫn đến giảm đáng kể số lượng DN 100% vốn nhà nước, từ trên 12 nghìn DNNN đầu những năm 1990 xuống còn 909 DN đến hết năm 2013 (chưa kể nông, lâm trường quốc doanh). Nhờ đó, thu hẹp ảnh hưởng của khu vực DNNN; phân bổ lại nguồn lực của nền kinh tế; chuyển dịch một số nguồn lực từ khu vực DNNN, như tài chính, tín dụng, nhân lực, đất đai… sang khu vực DN tư nhân trong nước và khu vực DN FDI để sử dụng có hiệu suất, hiệu quả hơn. Thông qua đó, tạo điều kiện thúc đẩy sự tham gia của 2 khu vực kinh tế tư nhân trong nước và đầu tư nước ngoài vào phát triển kinh tế đất nước.

Đề xuất, kiến nghị

Thứ nhất, đổi mới nhận thức về cổ phần hoá và tư nhân hoá.

Ngành, lĩnh vực quan trọng, DNNN quan trọng (bất kể đó là DN do Nhà nước giữ 100% vốn hay chi phối) đối với kinh tế nhà nước chỉ có tính thời gian, có tính giai đoạn. Khi có sự mở cửa, hội nhập, có sự cạnh tranh sòng phẳng và minh bạch giữa các khu vực kinh tế thì vai trò đó của kinh tế nhà nước, của DNNN buộc phải xem xét lại, có thể trở thành không quan trọng. Đối với những ngành, lĩnh vực hay những DNNN không quan trọng, trong bối cảnh nghị quyết của Đảng (Đại hội X, XI) coi kinh tế tư nhân là động lực của nền kinh tế thì cần khẳng định đích cuối cùng của cổ phần hoá DNNN là tư nhân hoá, nghĩa là mọi sở hữu đối với vốn và tài sản của DN đều thuộc về tư nhân.

Nhà nước có chính sách bán cổ phần ưu đãi cho người lao động ở giai đoạn bắt đầu CPH (sơ cấp) nhưng Nhà nước cũng cần chấp nhận thực tế là việc giữ lại hay bán đi cổ phần là quyền của người lao động. Ở giai đoạn sau CPH (thứ cấp) thì việc chuyển nhượng cổ phần hay thâu tóm cổ phần là thuộc quyền của các cổ đông, miễn là họ tuân thủ pháp luật và điều lệ, và không vi phạm các quy định về cạnh tranh và chống độc quyền.

Nguyên tắc quan trọng cần giữ là: Trong từng giai đoạn, ở từng thời kỳ, một khi đã xác định được những ngành, lĩnh vực quan trọng, DNNN quan trọng (bất kể đó là DN do Nhà nước giữ 100% vốn hay chi phối) thì sự tăng hay giảm tỷ lệ vốn nhà nước, cần được xem xét cẩn trọng ở cấp cao nhất, mà theo kinh nghiệm của nhiều nước là thuộc quyền quyết định của Quốc hội.

Thứ hai, không nên chạy theo tiến độ CPH bằng mọi giá.

Kế hoạch 2 năm 2014-2015 đưa ra phải CPH 432 DNNN. Năm 2014 đã CPH 143 DN. Số còn lại của năm 2015 là 289 DN, trong đó có khá nhiều TCT, kể cả TĐKT. Số DN CPH bình quân 1 năm giai đoạn 2011-2012, 2011-2013, 2011-2014 lần lượt là 12 DN, 33 DN, 60 DN. Trong khi, số DN CPH năm 2015 là 289 DN, cao hơn rất nhiều so với bình quân năm ở các giai đoạn này. Trong bối cảnh kinh tế suy thoái và mới dần chuyển sang phục hồi thì kế hoạch CPH này là rất tham vọng cả về con số DN CPH và tiến độ thực hiện.

Có một số lý do để có thể xem xét lại kế hoạch và tiến độ CPH năm 2015 là số lượng DN đưa vào kế hoạch CPH năm 2015 cao hơn rất nhiều so với trung bình hàng năm của giai đoạn 2011-2014 khi kinh tế suy thoái mạnh và chỉ mới bắt đầu phục hồi chậm. Nhìn từ số liệu DN CPH trong 3 năm 2011-2013 cho thấy, kinh tế suy giảm sâu đã ảnh hưởng rất lớn đến cầu của nền kinh tế, từ đó đã ảnh hưởng đến số lượng cổ phần IPO bán ra từ các DN CPH. CPH trong bối cảnh tái cơ cấu đòi hỏi tiến hành tái cơ cấu DN trước – một giai đoạn cần thiết trước khi CPH, cần dành thời gian cho tái cơ cấu DN thay vì chạy theo tiến độ, hoàn thành CPH ngay. Nghĩa là không phải chỉ là hoàn thành CPH, đăng ký DN thành công ty cổ phần mà chủ yếu ở việc cải thiện quản trị DN, hiện đại hoá DN để tăng sức cạnh tranh.

Thứ ba, cần xây dựng luật về CPH DNNN.

Việc làm này cần thiết phải triển khai thực hiện, bởi vì CPH DNNN là vấn đề lớn, làm thay đổi sở hữu nhà nước tại DNNN, thay đổi vị trí của kinh tế nhà nước trong phạm vi ngành và nền kinh tế.

Ở Việt Nam trong hơn 20 năm qua, CPH chỉ thực hiện theo các văn bản quy phạm pháp luật (nghị định, nghị quyết, quyết định của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các thông tư của các bộ, ngành), chưa có đạo luật quy định khung hay quy định chi tiết về CPH DNNN.

Trong khi đó, việc đầu tư, sử dụng vốn thành lập, tổ chức, quản lý DNNN hay DN có vốn nhà nước đã được quy định trong một số luật ban hành kể cả trước kia và gần đây. Cụ thể, việc đầu tư, sử dụng vốn nhà nước đã được chế định trong Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất kinh doanh tại DN (năm 2014); việc tổ chức, quản lý DN 100% vốn nhà nước - trong Luật DNNN (năm 1995, 2003), Luật DN (năm 1999, 2005, 2014); việc phá sản DNNN và DN có vốn nhà nước - trong Luật Phá sản (năm 1993, 2004). Ngược lại, việc CPH hay thoái vốn nhà nước – hoạt động này cần xử lý nhiều vấn đề, liên quan đến vốn, tài sản, cán bộ quản lý, người lao động… đối diện với những rủi ro, thất thoát vốn, tài sản nhà nước, có thể ảnh hưởng đến khu vực kinh tế nhà nước, ngành, lĩnh vực chiến lược… lại chưa có luật quy định. Vì vậy, việc ban hành luật về CPH DNNN là cần thiết để tạo nền tảng pháp lý cao hơn, vững chắc hơn cho hoạt động CPH của các DN quy mô lớn và DN trong các ngành đặc thù liên quan đến đất đai như nông lâm trường, an ninh, quốc phòng và thực hiện thoái vốn nhà nước tại các DN.

Thứ tư, thay đổi quan điểm và cách tiếp cận CPH trong tái cơ cấu DNNN.

Cách tiếp cận cơ cấu lại DNNN và CPH là chuyển mạnh sang áp dụng các biện pháp tái cấu trúc có tính thị trường nhưng cũng nên sử dụng quyền lực của chủ sở hữu một cách đúng đắn và minh triết. Đó là, thực hiện các biện pháp tạo lập, kích thích, nuôi dưỡng, phát triển những yếu tố thị. Đồng thời, tạo sức ép hành chính đối với cán bộ lãnh đạo, người đứng đầu không đáp ứng yêu cầu tái cơ cấu, CPH.

Quan điểm về CPH không phải chỉ để chuyển DNNN thành công ty cổ phần, kết thúc ở đăng ký là DN cổ phần, mà là một quá trình. CPH vẫn còn tiếp diễn sau CPH bao gồm cả thoái vốn nhà nước, cải thiện quản trị DN, hiện đại hoá công ty cổ phần. Dựa trên quan điểm phát triển DN, mục tiêu CPH là để thực hiện chế độ công ty ở DNNN sau CPH.

Thứ năm, CPH DNNN quy mô lớn, TĐKT, TCT.

Đối với các DNNN quy mô lớn như TĐKT, TCT hoạt động trong những ngành, lĩnh vực quan trọng, việc CPH cần phải có sự lựa chọn và các bước đi phù hợp với điều kiện của đất nước cũng như định hướng phát triển kinh tế của Đảng. Việc CPH không thể thực hiện ồ ạt ngay từ thời điểm CPH mà phải được tiến hành theo nhiều giai đoạn phù hợp với kế hoạch và lộ trình giảm dần tỷ lệ vốn nhà nước. Hay nói cách khác, cần có những hướng dẫn cụ thể và các bước triển khai thận trọng khi CPH các DNNN quy mô lớn, TCT hoạt động trong những ngành và lĩnh vực quan trọng.

Thứ sáu, về tìm kiếm, thu hút, lựa chọn cổ đông chiến lược.

Tiêu chí để chọn cổ đông chiến lược cần nhìn từ 2 phía: Từ nhà đầu tư và từ DN CPH. Từ phía nhà đầu tư, đó là những nhà đầu tư có tiềm lực tài chính, những nhà đầu tư thực sự quan tâm phát triển lâu dài đối với các DN này, họ có khả năng công nghệ, thị trường, có kinh nghiệm, đáp ứng những nhu cầu phát triển DN sau CPH. Không phải mọi DN sau CPH đều cần có và cần tìm nhà đầu tư chiến lược, tạo ra động lực mới và mạnh hơn cho sự phát triển.

Nhìn từ cách tiếp cận thúc đẩy tiến độ CPH cho thấy rằng, những DN đang hoạt động tốt, hoạt động có hiệu quả, nếu chưa tìm được cổ đông chiến lược thì cứ tiến hành CPH, sau đó sẽ thoái vốn nhà nước tiếp hoặc phát hành thêm cổ phiếu để tìm nhà đầu tư chiến lược. CPH vẫn hơn không tiến hành CPH, vì CPH là chuyển sang chế độ công ty, tách bạch được DN với chủ sở hữu, chủ sở hữu đứng ngoài DN, tăng cường minh bạch, công khai và đi kèm tăng cường giám sát. Khi đó, DN được quản lý, điều hành bởi HĐQT độc lập với các chủ sở hữu, thay vì cơ quan nhà nước thường xuyên can thiệp vào DN như trước CPH.

Cũng vì vậy, cần thúc đẩy CPH mạnh mẽ hơn. Nếu không CPH, dù có chuyển sang công ty TNHH một thành viên theo Luật DN thay cho công ty nhà nước hoạt động theo Luật DNNN, thì khó có thể có được các công ty hiện đại.

Thứ bảy, thoái vốn đầu tư ngoài ngành.

Cần xem xét điều chỉnh lại cách thức thoái vốn đầu tư ngoài ngành hiện nay, để thực hiện theo một số nguyên tắc sau:

Một là, Nhà nước chỉ nên đưa ra chủ trương thoái vốn đầu tư ngoài ngành và đưa ra một số nguyên tắc chung căn cứ vào đó để DN áp dụng. Nhà nước không nên quy định cụ thể tỷ lệ % thoái vốn, vì như vậy là can thiệp sâu vào DN, trái với nguyên tắc thị trường và thể chế thị trường chúng ta đang xây dựng và hướng tới.

Hai là, Nhà nước chỉ hành xử trên tư cách và với tâm thế của nhà đầu tư, cổ đông nhà nước, thực hiện quyền của nhà đầu tư, cổ đông nhà nước không phải với tư cách cơ quan quản lý nhà nước. Không nên chuyển tải ý chí Nhà nước bằng các quy định có tính quy phạm pháp luật có hiệu lực chung.

Ba là, thoái vốn đầu tư ngoài ngành cần căn cứ đặc điểm của từng DN: Chủ yếu là hiệu quả đầu tư trong và ngoài ngành; tiềm lực tài chính DN; triển vọng ngành kinh doanh chính; sản phần ngành kinh doanh chính ở giai đoạn nào, nếu ở giai đoạn thoái trào thì cần xem lại chính sách thoái vốn ngoài ngành, để chuyển sang đầu tư ngành kinh doanh chính mới triển vọng hơn.

Bốn là, đối với DN đang kinh doanh có hiệu quả ở cả ngành kinh doanh chính và ngoài ngành kinh doanh chính, thì quyền quyết định thoái vốn đầu tư ngoài ngành cần trao cho bộ máy quản trị, điều hành của DN căn cứ theo tín hiệu thị trường.

Năm là, áp dụng những nguyên tắc trên cho cả DN CPH có vốn nhà nước chi phối thông qua quyền lực của cổ đông chi phối tại DN, trực tiếp là người đại diện phần vốn tại DN.

Tài liệu tham khảo:

1. Diễn đàn kinh tế mùa xuân 2015;

2. Trần Đình Thiên: Tái cơ cấu DNNN - Các điểm nghẽn và giải pháp thúc đẩy;

3. Báo cáo Chính phủ: Tình hình tái cơ cấu DNNN 10 tháng đầu năm 2015.