Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được, vẫn còn một số quy định chưa thật sự phù hợp, bất cập gây khó khăn cho việc áp dụng, tuân thủ và thực thi trên thực tế.

Khái quát về pháp luật quản lý chất thải nguy hại

Chất thải nguy hại (CTNH) là chất thải chứa yếu tố độc hại, phóng xạ, lây nhiễm, dễ cháy, dễ nổ, gây ăn mòn, gây ngộ độc hoặc có đặc tính nguy hại khác (Khoản 13 Điều 3 Luật Bảo vệ môi trường (BVMT) năm 2014). Quản lý chất thải nguy hại (QLCTNH) là quá trình phòng ngừa, giảm thiểu, giám sát, phân loại, thu gom, vận chuyển, tái sử dụng, tái chế và xử lý CTNH.

Hoạt động QLCTNH đòi hỏi phải đáp ứng nhiều điều kiện bởi đối tượng của hoạt động quản lý này là CTNH, một loại chất thải có khả năng gây nguy hiểm cao cho môi trường và con người. Để quản lý và kiểm soát CTNH được hiệu quả, bên cạnh việc áp dụng các biện pháp khoa học công nghệ kỹ thuật tiên tiến hiện đại đòi hỏi phải có sự điều chỉnh bằng các quy định pháp luật đối với hoạt động này.

Hiện nay, để quản lý hiệu quả CTNH dưới gốc độ pháp lý, Nhà nước đã từng bước hoàn thiện hệ thống văn bản pháp luật điều chỉnh về hoạt động này.

Hàng loạt các văn bản pháp luật được xây dựng và ban hành để phục vụ cho việc quản lý hiệu quả CTNH như: Luật BVMT năm 2014, Nghị định số 38/2015/NĐ-CP của Chính phủ ngày 24/4/2015 về quản lý chất thải và phế liệu, Nghị định số 60/2016/NĐ-CP của Chính phủ ngày 01/7/2016 về quy định một số điều kiện đầu tư kinh doanh trong lĩnh vực tài nguyên và môi trường (TN&MT), Thông tư số 36/2015/TT-BTNMT của Bộ TN&MT ngày 30/6/2015 về QLCTNH, Nghị định số 40/2019/NĐ-CP ngày 13/5/2019 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của các nghị định quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành Luật BVMT…

Ngoài ra, Việt Nam đã tham gia vào một số Công ước quốc tế về QLCTNH như Công ước Marpol (Việt Nam ký ngày 29/8/1991), Công ước Basel (Việt Nam ký ngày 13/5/1995)… Theo đó, nội dung pháp luật về QLCTNH bao gồm các quy định cụ thể từ việc phòng ngừa, giảm thiểu, giám sát đến phân loại, lưu giữ, thu gom, vận chuyển, tái sử dụng, tái chế, xử lý và tiêu hủy CTNH. Cụ thể:

Chủ nguồn thải CTNH phải lập hồ sơ về CTNH và đăng ký với chủ nguồn thải CTNH tại cơ quan quản lý nhà nước về BVMT cấp tỉnh. Đối với các các tổ chức, cá nhân kinh doanh dịch vụ QLCTNH nếu có đủ điều kiện về năng lực QLCTNH thì được Bộ TN&MT cấp giấy phép, mã số hoạt động QLCTNH. Việc phân loại, thu gom, lưu giữ, xử lý CTNH phải thực hiện đạt quy chuẩn kỹ thuật môi trường. CTNH phải được lưu giữ trong các thiết bị chuyên dụng bảo đảm không tác động xấu đến con người và môi trường.

Việc vận chuyển CTNH phải tiến hành bằng phương tiện chuyên dụng phù hợp và được ghi trong giấy phép xử lý CTNH. Khi vận chuyển CTNH sang nước khác phải tuân thủ các điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên. Đối với hoạt động tái sử dụng CTNH, tổ chức, cá nhân chỉ được phép tự tái sử dụng CTNH phát sinh trong khuôn viên cơ sở phát sinh CTNH của mình và phải đăng ký trong Sổ đăng ký chủ nguồn thải CTNH.

Nhìn chung, hiện nay các vấn đề pháp lý điều chỉnh về hoạt động QLCTNH được xây dựng và quy định tương đối rõ ràng trong các văn bản pháp luật môi trường. Điều này góp phần rất lớn trong việc tạo ra hành lang pháp lý vững chắc để phục vụ hiệu quả cho việc QLCTNH.

Thực trạng pháp luật về quản lý chất thải nguy hại

Có thể thấy, pháp luật Việt Nam đã đặt ra một hệ thống khung pháp lý khá cơ bản cho vấn đề QLCTNH. Từ những quy định này, hoạt động quản lý chất thải đã từng bước đạt được hiệu quả nhất định, hạn chế được những tác động xấu đến môi trường.

Tuy nhiên, bên cạnh những mặt tích cực đạt được thì hệ thống văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh về hoạt động này vẫn còn tồn tại những hạn chế, bất cập nhất định, điều này phần nào ảnh hưởng đến tính hiệu quả trong việc áp dụng, thực thi pháp luật trên thực tế. Sự bất cập này được thể hiện qua các khía cạnh sau:

Một là, quy định về yêu cầu kỹ thuật và quy trình quản lý của các phương tiện, thiết bị thu gom, vận chuyển CTNH còn bất cập, mơ hồ, khó xác định. Cụ thể, theo khoản 2 Điều 8 Nghị định số 38/2015/NĐ-CP, các phương tiện, thiết bị thu gom, vận chuyển CTNH phải đáp ứng yêu cầu kỹ thuật và quy trình quản lý theo quy định. Tuy nhiên, “yêu cầu kỹ thuật và quy trình quản lý” phải đáp ứng theo quy định là gì thì chưa được đề cập cụ thể, rõ ràng (Phạm Thu Hằng, 2021). Ngay cả Thông tư số 36/2015/TT-BTNMT cũng chỉ quy định chung chung rằng: Các phương tiện vận chuyển CTNH phải đáp ứng yêu cầu về an toàn kỹ thuật và BVMT tương tự như các phương tiện vận chuyển hàng hóa cùng loại theo quy định của pháp luật. Như vậy, có thể thấy rằng, quy định pháp luật về vấn đề tiêu chuẩn, chất lượng của các phương tiện, thiết bị thu gom, vận chuyển CTNH là chưa rõ ràng, không tạo ra được cơ sở nền tảng để đánh giá xem thiết bị, phương tiện đó có đảm bảo chất lượng theo yêu cầu hay không.

Hai là, quy định về nghĩa vụ phân loại, thu gom CTNH của các chủ thể có liên quan còn chung chung. Theo yêu cầu, chủ nguồn thải và các chủ thể có liên quan phải thực hiện các biện pháp giảm thiểu chất thải ngay từ nguồn, tiến hành thu gom và phân loại CTNH, nhưng lại không quy định biện pháp thực hiện cụ thể. Thực tế, không phải ai cũng có thể hiểu rõ về quy trình thu gom, phân loại CTNH, đặc biệt là người dân và nếu các chủ thể này tiến hành xử lý CTNH từ nguồn mà áp dụng không đúng các biện pháp thì có thể gây ra những hậu quả nặng nề cho môi trường. Vì vậy, nên có quy định, hướng dẫn rõ ràng những biện pháp cụ thể về vấn đề này. Bên cạnh đó, hiện tại cũng chưa có quy định về điểm tập kết CTNH dành riêng cho nhóm chủ thể là hộ gia đình, cá nhân. Kết quả là khi CTNH phát sinh từ các hộ gia đình, cá nhân thường không được xử lý đúng cách, hoặc bị trộn lẫn với chất thải sinh hoạt và xử lý như chất thải sinh hoạt, hoặc thải trực tiếp ra môi trường theo nhiều con đường khác nhau.

Ba là, quy định về điều kiện hoạt động của cơ sở xử lý CTNH còn nhiều điểm chưa phù hợp, rõ ràng. Theo quy định tại khoản 2 Điều 93 Luật BVMT năm 2014 - một trong những điều kiện đặt ra đối với cơ sở xử lý CTNH cần đảm bảo đó là phải “có khoảng cách đảm bảo để không ảnh hưởng xấu đến môi trường và con người”. Đây là một quy định đúng đắn để bảo vệ an toàn cho môi trường và con người. Tuy nhiên, vấn đề đặt ra là “khoảng cách đảm bảo” ở đây sẽ được xác định như thế nào, khoảng cách này tối thiểu là bao nhiêu để không ảnh hưởng đến con người và môi trường, pháp luật môi trường chưa quy định hướng dẫn cụ thể về vấn đề trên. Điều này dẫn đến việc áp dụng không thống nhất chung giữa các chủ thể trong xã hội.

Bên cạnh đó, các điều kiện về nhân sự được quy định tại khoản 5 Điều 93 Luật BVMT năm 2014 và khoản 5 Điều 9 Nghị định số 38/2015/NĐ-CP còn bất cập, chưa đáp ứng được yêu cầu QLCTNH hiện nay. Theo điểm b khoản 5 Điều 9 Nghị định số 38/2015/NĐ-CP, số lượng nhân sự quản lý, điều hành, hướng dẫn chuyên môn nghiệp vụ tại trạm trung chuyển CTNH phải bảo đảm tối thiểu ít nhất là 01 người có trình độ chuyên môn thuộc chuyên ngành liên quan đến môi trường hoặc hóa học. Quy định này nếu áp dụng cho các doanh nghiệp có quy mô vừa và nhỏ, có khối lượng CTNH phải xử lý ít là phù hợp, nhưng đối với các doanh nghiệp phải xử lý khối lượng CTNH lớn thì quy định này chưa đáp ứng được yêu cầu quản lý và bảo đảm trình độ chuyên môn trong công tác QLCTNH tại các trạm trung chuyển CTNH. Vì vậy, cần có sự điều chỉnh về số lượng nhân sự tại các trạm trung chuyển CTNH để có thể phù hợp với tình hình trên thực tế và hạn chế tối đa được sự thiếu sót trong quá trình xử lý CTNH do thiếu nguồn nhân lực.

Bốn là, quy định về nội dung, hình thức hợp đồng dịch vụ QLCTNH chưa được rõ ràng. Theo khoản 4 Điều 7 Nghị định số 38/2015/NĐ-CP: “Trường hợp không tự tái sử dụng, tái chế, đồng xử lý, xử lý, thu hồi năng lượng từ CTNH tại cơ sở, chủ nguồn thải CTNH phải ký hợp đồng để chuyển giao CTNH với tổ chức, cá nhân có giấy phép phù hợp”. Như vậy, chủ nguồn thải CTNH sẽ phải ký hợp đồng dịch vụ QLCTNH khi muốn chuyển giao trách nhiệm QLCTNH cho các chủ thể có điều kiện để thực hiện QLCTNH. Hợp đồng QLCTNH có giá trị pháp lý quan trọng, ràng buộc các bên trong quá trình chuyển giao CTNH về quyền và nghĩa vụ. Mặc dù đây là một hợp đồng quan trọng nhưng pháp luật chưa quy định cụ thể về hình thức và nội dung của loại hợp đồng này, điều này gây khó khăn cho các chủ thể trong việc tiếp cận, xây dựng các hợp đồng dịch vụ QLCTNH, cũng như gây khó khăn cho công tác quản lý nhà nước. Vì vậy, thời gian tới cần có những quy định cụ thể để điều chỉnh vấn đề trên.

Năm là, các quy định về chính sách ưu đãi, hỗ trợ về các loại thuế, phí dành cho chủ thể kinh doanh dịch vụ QLCTNH còn hạn chế, chưa rõ ràng, cụ thể, điều này đã không tạo được động lực để thu hút các chủ thể tham gia vào hoạt động QLCTNH, từ đó làm cho lượng CTNH bị ùn ứ và không được xử lý kịp thời, gây ô nhiễm môi trường nghiêm trọng. Mặc dù, hiện nay trong Nghị định số 19/2015/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật BVMT năm 2014, tại Điều 38 đã có quy định những đối tượng bao gồm các tổ chức, cá nhân có hoạt động đầu tư công trình BVMT; hoạt động sản xuất, kinh doanh, dịch vụ về BVMT quy định tại Phụ lục III Nghị định này được hưởng ưu đãi, hỗ trợ.

Tuy nhiên, dưới góc độ ưu đãi, hỗ trợ về vốn thì những chủ thể xử lý CTNH, đồng xử lý CTNH chỉ được dừng lại ở việc được hưởng một số ưu đãi, hỗ trợ như được vay vốn với lãi suất ưu đãi tối đa không quá 50% mức lãi suất tín dụng đầu tư của Nhà nước do cơ quan có thẩm quyền công bố tại thời điểm cho vay, tổng mức vay vốn không quá 70% tổng mức đầu tư xây dựng công trình; được ưu tiên hỗ trợ sau đầu tư hoặc bảo lãnh vay vốn (Điểm b khoản 1 Điều 42 Nghị định số 19/2015/NĐ-CP); được hưởng ưu đãi về tín dụng đầu tư từ Ngân hàng Phát triển Việt Nam (Khoản 2 Điều 42 Nghị định số 19/2015/NĐ-CP). Trong khi các khoản ưu đãi về thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế xuất khẩu nhập khẩu, thuế giá trị gia tăng thì lại không được áp dụng cho các chủ thể tham gia kinh doanh hoạt động QLCTNH nói chung và xử lý CTNH nói riêng...

Một số đề xuất, kiến nghị

QLCTNH không chỉ giúp BVMT hiệu quả mà còn góp phần đảm bảo chất lượng môi trường sống của con người. Tuy nhiên, hiện nay các quy định pháp luật điều chỉnh về hoạt động QLCTNH vẫn còn tồn tại những vấn đề hạn chế, bất cập. Để khắc phục những hạn chế, bất cập đòi hỏi cần phải xem xét thực hiện các giải pháp sau:

Một là, pháp luật môi trường cần tiếp tục hoàn thiện, khắc phục tình trạng mơ hồ trong việc xác định các yêu cầu kỹ thuật và quy trình quản lý mà các phương tiện, thiết bị thu gom, vận chuyển CTNH. Theo đó, Bộ TN&MT xem xét, tính toán, đánh giá để ban hành các quy định hướng dẫn cụ thể “các yêu cầu về an toàn kỹ thuật và BVMT tương tự như các phương tiện vận chuyển hàng hóa cùng loại” được quy định tại mục 4.1 Phụ lục 2 (B) Thông tư số 36/2015/TT-BTNMT, khoản 2 Điều 31 Nghị định số 60/2016/NĐ-CP. Trong quy định hướng dẫn này phải nêu ra từng yêu cầu cụ thể về an toàn kỹ thuật và BVMT mang tính khả thi, phù hợp với điều kiện thực tiễn để có thể áp dụng được trên thực tế. Nếu đề xuất này được thực hiện một cách hiệu quả thì không chỉ đảm bảo tính khả thi cho quy định pháp luật mà còn giúp cho các chủ thể dễ dàng hơn trong việc áp dụng, tuân thủ, thực thi pháp luật.

Hai là, để khắc phục tình trạng mơ hồ trong thực hiện nghĩa vụ phân loại, thu gom CTNH, pháp luật về môi trường cần có quy định hướng dẫn rõ hơn về các biện pháp cụ thể; quy định cụ thể về điểm tập kết CTNH dành riêng cho nhóm chủ thể này; quy định rõ trách nhiệm của địa phương trong việc tổ chức các địa điểm tập kết CTNH chung cho hộ gia đình, cá nhân. Địa điểm này phải do cơ quan Nhà nước quản lý hoặc có cơ chế phối hợp quản lý, có thể phân thành các cấp lớn nhỏ khác nhau tùy thuộc vào tình hình dân cư của từng địa phương.

Ba là, đối với quy định về khoảng cách cơ sở xử lý CTNH: Để đảm bảo an toàn cho con người và môi trường, khoản 2 Điều 93 Luật BVMT 2014 nên sửa lại như sau: “Có khoảng cách bảo đảm để không ảnh hưởng xấu đối với môi trường và con người. Khoảng cách này sẽ do cơ quan có thẩm quyền quy định phù hợp với tình hình của từng địa phương”. Việc giao về cho cơ quan thẩm quyền của từng địa phương quy định sẽ đảm bảo được sự phù hợp với đặc điểm của địa phương đó. Lúc này, cơ quan có thẩm quyền ở địa phương sẽ tiến hành ban hành những quy định cụ thể về khoảng cách an toàn của cơ sở xử lý CTNH.

Đồng thời, để khắc phục tình trạng thiếu hụt nhân sự tại các trạm trung chuyển CTNH cần sửa đổi điểm b khoản 5 Điều 9 Nghị định số 38/2015 theo hướng đối với trạm trung chuyển CTNH vừa và nhỏ phải có ít nhất 01 người, đối với trạm trung chuyển CTNH lớn phải có ít nhất 02 người đảm nhiệm việc quản lý, điều hành, hướng dẫn về chuyên môn, kỹ thuật có trình độ chuyên môn thuộc chuyên ngành liên quan đến môi trường hoặc hóa học và được cấp chứng chỉ QLCTNH theo quy định.

Bốn là, để khắc phục những điểm bất cập trong hợp đồng kinh doanh dịch vụ QLCTNH, cần ban hành quy định hướng dẫn các biểu mẫu hợp đồng dịch vụ dành riêng cho hoạt động QLCTNH. Theo đó, hợp đồng dịch vụ QLCTNH cần được chia thành 3 loại giống như hợp đồng dịch vụ thu gom, vận chuyển, xử lý chất thải rắn sinh hoạt, đồng thời tương ứng với từng loại hợp đồng cũng phải xây dựng được các biểu mẫu hướng dẫn cụ thể thống nhất về mặt nội dung, hình thức. Về nội dung biểu mẫu hợp đồng, pháp luật môi trường cũng có thể sử dụng kinh nghiệm của Luật Thương mại năm 2005, Bộ luật Dân sự năm 2015. Trong nội dung của hợp đồng chuyển giao trách nhiệm QLCTNH cần quy định rõ những điều khoản cứng cần phải có bên cạnh những điều khoản do các bên thỏa thuận. Quy định như vậy sẽ giúp các chủ thể dễ dàng hơn trong việc tạo lập hợp đồng chuyển giao trách nhiệm QLCTNH, từ đó giúp hạn chế những rủi ro, tranh chấp có khả năng xảy ra khi giao kết hợp đồng.

Năm là, tiếp tục nghiên cứu điều chỉnh hoàn thiện pháp luật theo hướng mở rộng chính sách ưu đãi, hỗ trợ cho các chủ thể tham gia thực hiện hoạt động QLCTNH, đặc biệt là chính sách ưu đãi, hỗ trợ về các loại thuế. Theo đó, cũng giống như việc quản lý các loại chất thải thông thường khác thì việc chủ thể tham gia thực hiện dịch vụ QLCTNH cũng sẽ được hưởng các chế độ ưu đãi, hỗ trợ miễn giảm về các loại thuế như thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế giá trị gia tăng, thuế xuất khẩu… Việc quy định đưa ra các chính sách ưu đãi, hỗ trợ như đề xuất dành cho các chủ thể thực hiện dịch vụ QLCTNH là cần thiết, điều này không chỉ tạo động lực cho các chủ thể tích cực tham gia vào hoạt động QLCTNH để từ đó giúp cho việc xử lý CTNH được kịp thời, hiệu quả mà còn góp phần xóa bỏ sự không công bằng giữa các chủ thể khi tham gia vào hoạt động cung cứng dịch vụ liên quan đến quản lý các loại chất thải.

Tài liệu tham khảo:

1. Quốc hội, Luật Bảo vệ môi trường 2014;
2. Chính phủ, Nghị định số 38/2015/NĐ-CP ngày 24/04/2015 về quản lý chất thải và phế liệu;
3. Chính phủ, Nghị định số 60/2016/NĐ-CP ngày 01/07/2016 về quy định một số điều kiện đầu tư kinh doanh trong lĩnh vực tài nguyên và môi trường;
4. Chính phủ, Nghị định số 40/2019/NĐ-CP ngày 13/05/2019 về sửa đổi, bổ sung một số điều của các nghị định quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành Luật Bảo vệ môi trường;
5. Bộ Tài nguyên và Môi trường, Thông tư số 36/2015/TT-BTNMT ngày 30/06/2015 về quản lý chất thải nguy hại;
6. Phạm Thu Hằng, “Hoàn thiện pháp luật về quản lý chất thải nguy hại ở Việt Nam hiện nay”, https://tks.edu.vn/thong-tin-khoa-hoc/chi-tiet/117/822, truy cập ngày 25/06/2021;
7. Trần Linh Huân (2018), “Bất cập trong quy định pháp luật về hoạt động quản lý chất thải nguy hại và các kiến nghị hoàn thiện”, Tạp chí Khoa học pháp lý, số 08(120).

(*) Trần Minh Chương - Khoa Luật, Trường Đại học Nguyễn Tất Thành.

(**) Bài đăng trên Tạp chí Tài chính số kỳ 2 tháng 7/2021.