Nguồn lực tài chính từ tài sản công

Theo quan niệm chung, nguồn lực là tổng thể vị trí địa lý, các nguồn tài nguyên thiên nhiên, hệ thống tài sản quốc gia, nguồn nhân lực, vốn và thị trường... ở trong nước và nước ngoài có thể được khai thác nhằm phục vụ cho phát triển kinh tế - xã hội của một lãnh thổ nhất định. Nguồn lực được chia làm 02 nhóm: Nguồn lực ảnh hưởng trực tiếp đến tăng trưởng, phát triển kinh tế (vốn, lao động, tài nguyên thiên nhiên và khoa học, công nghệ) và nguồn lực không trực tiếp nhằm mục tiêu kinh tế nhưng gián tiếp ảnh hưởng đến tăng trưởng, phát triển kinh tế (vị trí địa lý, đặc điểm văn hoá xã hội, thể chế chính trị - xã hội, cơ cấu dân tộc, cơ cấu tôn giáo…). Các nguồn lực trên khi được chuyển hóa thành giá trị sẽ tạo ra nguồn lực tài chính cho mỗi quốc gia.

Điều 53 Hiến pháp nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam năm 2013 quy định: “Đất đai, tài nguyên nước, khoáng sản và tài nguyên thiên nhiên khác, nguồn lợi ở vùng biển, thềm lục địa, vùng trời và các tài sản khác do Nhà nước đầu tư, quản lý là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý theo quy định của pháp luật”. Đây là lần đầu tiên chế định về “tài sản công” được hiến định, xác định cụ thể phạm vi tài sản công của quốc gia, chế độ sở hữu và trách nhiệm trong việc quản lý đối với tài sản công.

Từ quan niệm chung về nguồn lực và phạm vi tài sản công được quy định tại Hiến pháp, nguồn lực tài chính từ tài sản công được hiểu là tổng hợp các khả năng có thể khai thác được từ tài sản công thông qua các hình thức nhất định theo quy định của pháp luật nhằm tạo nguồn tài chính để phục vụ phát triển kinh tế - xã hội.

Các hình thức khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản công được sử dụng phổ biến bao gồm: Giao quyền sử dụng tài sản công; Cấp quyền khai thác tài sản công; cho thuê; Bán, chuyển nhượng quyền khai thác, quyền sử dụng; Góp vốn, liên doanh, liên kết; Sử dụng giá trị tài sản công để thanh toán các nghĩa vụ của Nhà nước; Bán, chuyển nhượng, thanh lý tài sản.

Thực trạng khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản công ở Việt Nam

Hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý, sử dụng tài sản công đã được xây dựng cơ bản đầy đủ để quản lý đối với tất cả các loại tài sản công. Chế độ quản lý, sử dụng tài sản công đã từng bước gắn giữa việc bảo vệ nguồn lực và khai thác nguồn lực tài sản công. Theo đó, mọi tài sản công đều được giao cho đối tượng quản lý, đối tượng sử dụng nhằm xác định chủ thể chịu trách nhiệm trước Nhà nước trong việc bảo vệ, quản lý, sử dụng tài sản công. Việc trang bị, quản lý, sử dụng tài sản công phải tuân theo tiêu chuẩn, định mức, chế độ do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành. Đối tượng được giao quản lý, sử dụng tài sản công phải sử dụng tài sản đúng mục đích, công năng. Các bộ, ngành, địa phương cần rà soát, sắp xếp, bố trí việc quản lý, sử dụng tài sản công hợp lý, phù hợp với chức năng, nhiệm vụ được Nhà nước giao, tiêu chuẩn, định mức do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định và quy hoạch được duyệt; số tài sản dôi dư sau sắp xếp hoặc không còn phù hợp với quy hoạch, nhu cầu sử dụng được điều chuyển cho các cơ quan, đơn vị khác sử dụng hoặc bán, chuyển nhượng, chuyển mục đích sử dụng để tạo nguồn vốn đầu tư xây dựng, nâng cấp, cải tạo trụ sở làm việc, cơ sở hoạt động sự nghiệp.

Đối với các đơn vị sự nghiệp công lập đủ điều kiện theo quy định của Chính phủ được Nhà nước xác định giá trị tài sản để giao cho đơn vị quản lý theo cơ chế giao vốn cho doanh nghiệp. Đơn vị được phép sử dụng tài sản nhà nước giao vào mục đích sản xuất, kinh doanh dịch vụ, cho thuê, liên doanh, liên kết nhằm phát huy công suất, hiệu quả sử dụng nguồn tài sản sẵn có, gắn với việc huy động các nguồn lực từ bên ngoài để cùng đầu tư phát triển, quản lý, khai thác tài sản. Qua đó, vừa thực hiện tốt nhiệm vụ chính trị được giao, vừa nâng cao chất lượng dịch vụ sự nghiệp công, tăng thu nhập cho người lao động, tăng khả năng tự chủ về mặt tài chính và đóng góp một phần vào ngân sách nhà nước (NSNN).

Đối với tài sản kết cấu hạ tầng, Nhà nước cho phép áp dụng đầu tư theo hình thức đối tác công - tư để thực hiện dự án đầu tư, quản lý, vận hành công trình kết cấu hạ tầng; chuyển đổi phương thức khai thác tài sản kết cấu hạ tầng từ các cơ quan, đơn vị, tổ chức được giao quản lý tự tổ chức khai thác sang hình thức chuyển nhượng quyền thu phí, cho thuê quyền khai thác, chuyển nhượng có thời hạn quyền khai thác công trình kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ cho các tổ chức, đơn vị, cá nhân thuộc mọi thành phần kinh tế. Tổ chức, đơn vị, cá nhân có quyền khai thác, đồng thời chịu trách nhiệm bảo trì kết cấu hạ tầng giao thông theo hợp đồng ký kết và quy định của pháp luật.

Đối với đất đai, hệ thống chính sách tài chính liên quan đến đất đai của Việt Nam đã được hình thành tương đối đầy đủ, về cơ bản phù hợp với cơ chế thị trường, tạo nguồn lực tài chính quan trọng cho NSNN để phục vụ phát triển kinh tế - xã hội; góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật về quản lý đất đai theo Luật Đất đai năm 2013. Trong đó, đã thống nhất chính sách tài chính đất đai với nhà đầu tư trong nước và nhà đầu tư nước ngoài; đưa tỷ lệ (%) đơn giá thuê đất về mức hợp lý để vừa động viên nguồn lực từ đất đai, vừa khuyến khích các tổ chức, cá nhân thuê đất để sản xuất, kinh doanh. Cơ chế đấu giá quyền sử dụng đất đã được hoàn thiện một bước, góp phần bảo đảm tính công khai trong quá trình Nhà nước giao đất, cho thuê đất.

Đối với tài sản tịch thu sung quỹ nhà nước, tài sản được xác lập quyền sở hữu của Nhà nước, tài sản của các dự án, chương trình sử dụng vốn nhà nước, Chính phủ, Bộ Tài chính đã ban hành các văn bản quy định thống nhất cơ chế quản lý, xử lý theo hướng xác định rõ chủ thể chịu trách nhiệm quản lý, xử lý; quy trình xử lý được đơn giản hóa để đẩy nhanh tiến độ xử lý, tránh hư hỏng, xuống cấp tài sản.

Những bước tiến về chính sách nêu trên đã đem lại những kết quả bước đầu quan trọng. Trong giai đoạn từ 2011-2015, thu từ đất đai bình quân đạt khoảng 60.000 tỷ đồng/năm, chiếm khoảng 10% thu NSNN; thu từ sắp xếp lại, xử lý nhà đất thuộc sở hữu nhà nước: khoảng 6.000 tỷ đồng/năm; thu từ xử lý tài sản tịch thu sung quỹ nhà nước, tài sản xác lập sở hữu nhà nước bình quân 1.000 tỷ/năm; thu từ tiền cấp quyền khai thác khoáng sản (chưa bao gồm cấp quyền thông qua hình thức đấu giá) khoảng 4.500 tỷ đồng/năm...

Tuy vậy, việc khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản công còn đối mặt nhiều khó khăn, thách thức:

Một là, tài sản công có phạm vi rất rộng, bao gồm: đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, thềm lục địa, tài nguyên thiên nhiên khác; tài sản thuộc kết cấu hạ tầng phục vụ lợi ích công cộng, lợi ích quốc gia, tài sản dự trữ nhà nước, tài sản tại cơ quan nhà nước, lực lượng vũ trang nhân dân, đơn vị sự nghiệp công lập, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, doanh nghiệp nhà nước và các tài sản khác do Nhà nước đầu tư, quản lý thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Tuy nhiên, chưa có một văn bản quy định thống nhất về nguyên tắc chung trong quản lý, sử dụng, khai thác tài sản công; chế độ quản lý, sử dụng, khai thác tài sản công đang được điều chỉnh phân tán ở nhiều văn bản khác nhau và do nhiều đầu mối quản lý. Do vậy, cho đến nay vẫn chưa có một cơ sở dữ liệu thống nhất, đầy đủ và cập nhật về tài sản công, với tư cách là một nguồn lực quan trọng. Việc thiếu cơ chế và dữ liệu thống nhất sẽ làm cho việc quyết định, chỉ đạo, điều hành và thực hiện khai thác nguồn lực thiếu chủ động, thiếu chiến lược và kế hoạch tổng thể, dẫn tới hiệu quả chưa cao.

Hai là, theo Cơ sở dữ liệu quốc gia về tài sản nhà nước, tổng giá trị nhà, đất thuộc trụ sở làm việc, cơ sở hoạt động sự nghiệp, phương tiện đi lại, tài sản có giá trị từ 500 triệu đồng trở lên tính đến ngày 31/12/2015 là 1.031.313,82 tỷ đồng (khoảng 47 tỷ USD). Trong đó, giá trị quyền sử dụng đất là 700.230 tỷ đồng (khoảng 31,83 tỷ USD) trên tổng số 131.431 cơ sở nhà đất với tổng diện tích đất là 2.565.511.489 m2. Các cơ sở này thường ở các vị trí có giá trị thương mại cao nhưng việc sử dụng còn phân tán, lãng phí, hiệu suất thấp và chưa được khai thác triệt để. Nhiều cơ sở nhà, đất mặc dù đã có quyết định bán, chuyển nhượng, chuyển mục đích sử dụng đất nhưng không thực hiện được do thiếu quy hoạch chi tiết, thị trường bất động sản chưa ổn định, trách nhiệm tổ chức thực hiện không cao.

Việc xác định giá trị tài sản để giao cho đơn vị quản lý theo cơ chế giao vốn cho doanh nghiệp để đơn vị được phép sử dụng tài sản vào mục đích kinh doanh dịch vụ, cho thuê, liên doanh, liên kết còn chậm (mới giao tài sản cho 723 đơn vị, với tổng giá trị 21.000 tỷ đồng). Việc thực hiện chính sách khuyến khích xã hội hóa giáo dục, đào tạo, y tế, văn hóa xã hội chưa được quan tâm đúng mức. Từ đó, vừa hạn chế việc khai thác nguồn lực hiện có từ tài sản, vừa hạn chế việc thu hút các nguồn lực của xã hội đầu tư cho các lĩnh vực này để mở rộng độ bao phủ và nâng cao chất lượng dịch vụ sự nghiệp công.

Ba là, hiệu quả khai thác kết cấu hạ tầng đường bộ chưa tương xứng với quy mô tài sản hiện có. Thời gian qua, do kinh tế suy giảm, thị trường bất động sản trầm lắng, nên dù cơ chế hiện nay đã khuyến khích xã hội hóa nhưng nhìn chung vẫn chưa thu hút được nhiều nhà đầu tư tham gia; việc khai thác nguồn tài chính từ quỹ đất hai bên đường chưa đạt được kết quả như mong muốn. Đây là những nguyên nhân dẫn đến nguồn vốn để đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông vẫn dựa vào NSNN và nguồn ODA là chủ yếu. Nguồn vốn này lại được tập trung ưu tiên cho các dự án đầu tư xây dựng mới, công tác bảo trì kết cấu hạ tầng chưa được quan tâm, làm cho các công trình hiện có xuống cấp nhanh chóng.

Bốn là, đối với khai thác nguồn lực tài chính từ đất đai, mặc dù theo quy định, đấu giá là hình thức được ưu tiên sử dụng khi giao đất, cho thuê đất nhưng thực tế rất khó khăn do thiếu nguồn lực để làm công tác giải phóng mặt bằng, tạo quỹ đất sạch để đấu giá. Một số phương pháp xác định giá đất (thu nhập, chiết trừ, thặng dư) dựa trên các yếu tố, thông tin giả định, dự báo, có tính chủ quan, không phù hợp với điều kiện của Việt Nam. Thời gian xác định và phê duyệt giá đất theo thị trường kéo dài dẫn đến chậm trễ trong thông báo, thu nộp nghĩa vụ tài chính về đất đai (bình quân từ 2 - 4 tháng). Thu hồi đất theo quy hoạch nhưng không cân đối với nguồn lực thực hiện dẫn đến tình trạng quy hoạch treo, lãng phí tài nguyên đất đai, tạo áp lực lớn cho NSNN. Chính sách bồi thường, giải phóng mặt bằng chưa cân đối với chính sách thu và nguồn lực của NSNN khi thực hiện dự án phục vụ lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, dự án xã hội hóa. Ngoài ra, các nông, lâm trường đang quản lý diện tích đất khoảng 7.916.366 ha nhưng phần lớn lại để hoang hóa, sử dụng lãng phí, không hiệu quả; trong khi, người thực sự cần đất sản xuất thì phải đi thuê lại.

Năm là, việc xử lý tài sản công còn có tính chất nhỏ lẻ, manh mún do nhiều chủ thể cùng thực hiện. Điều này vừa giảm tính chuyên nghiệp, vừa tốn kém nhân lực, thời gian, chi phí, hiệu quả đem lại không cao, dễ bị lợi dụng và khó kiểm soát.

Giải pháp đẩy mạnh, nâng cao hiệu quả khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản công

Thứ nhất, hoàn thiện khuôn khổ pháp lý về quản lý, sử dụng tài sản công tạo cơ sở pháp lý vững chắc cho việc khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản công. Trong đó, tập trung nghiên cứu, xây dựng Luật Quản lý, sử dụng tài sản công nhằm thể chế hóa Điều 53 Hiến pháp năm 2013, đảm bảo tất cả các loại tài sản công đều được quản lý chặt chẽ, hiệu quả bằng pháp luật; quy định những nguyên tắc chung nhất trong quản lý, sử dụng tài sản công; đổi mới phương thức quản lý, sử dụng tài sản công theo hướng nắm chắc, phản ánh đầy đủ tài sản công cả về giá trị và hiện vật; coi tài sản công là nguồn lực quan trọng theo tư tưởng Hồ Chí Minh, từ đó tạo cơ chế khai thác tài sản công hợp lý, tạo ra nguồn lực tài chính từ tài sản đóng góp có hiệu quả vào phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh quốc gia...; quản lý tài sản bằng các công cụ hiện đại, hiệu quả; thực hiện công khai, minh bạch về tài sản, góp phần chống lãng phí, thất thoát. Đồng thời, kịp thời ban hành các văn bản hướng dẫn thi hành Luật cho từng lĩnh vực để bảo đảm có hiệu lực đồng thời với Luật Quản lý, sử dụng tài sản công (dự kiến từ 01/01/2018).

Thứ hai, tiếp tục rà soát, sắp xếp lại việc sử dụng tài sản công tại cơ quan, đơn vị hành chính sự nghiệp, bảo đảm tuân thủ tiêu chuẩn, định mức, chế độ. Tài sản dôi dư, không còn nhu cầu sử dụng phải được xử lý kịp thời, công khai để thu nộp NSNN. Kiên quyết thực hiện Chỉ thị số 27/CT-TTg ngày 25/8/2014 của Thủ tướng Chính phủ về việc tăng cường quản lý trụ sở làm việc, cơ sở hoạt động sự nghiệp. Đẩy nhanh tiến độ xác định giá trị tài sản để giao cho đơn vị sự nghiệp công lập quản lý theo cơ chế giao vốn cho doanh nghiệp, làm cơ sở cho các đơn vị đủ điều kiện được sử dụng tài sản vào các mục đích kinh doanh dịch vụ nhằm nâng cao chất lượng dịch vụ sự nghiệp công, khai thác nguồn lực tài sản sẵn có gắn với huy động các nguồn lực của xã hội, tăng khả năng tự chủ của đơn vị gắn với việc kiểm tra, giám sát của Nhà nước. Đẩy mạnh cải cách thủ tục hành chính và có giải pháp để các bộ, ngành, địa phương thực sự chủ động, vào cuộc trong tổ chức thực hiện các cơ chế, chính sách đã được ban hành. Áp dụng đầu tư theo hình thức đối tác công - tư trong xây dựng, quản lý, vận hành dự án trụ sở làm việc, cơ sở hoạt động sự nghiệp.

Thứ ba, đẩy mạnh việc áp dụng hình thức đấu giá khi giao đất, cho thuê đất. Nghiên cứu, thí điểm phương án đấu giá quyền sử dụng đất chưa giải phóng mặt bằng. Duy trì tỷ lệ thu tiền thuê đất như hiện nay (tỷ lệ chung là 1%) để khuyến khích các tổ chức, cá nhân lựa chọn hình thức thuê đất trả tiền hàng năm nhằm phát triển sản xuất, kinh doanh. Nghiên cứu, ban hành chính sách điều tiết giá trị tăng thêm từ đất mà không phải do đầu tư của người sử dụng đất. Sửa đổi các phương pháp xác định giá đất, cải cách thủ tục hành chính, giao cơ quan quản lý thu thực hiện nhiệm vụ định giá đất nhằm rút ngắn thời gian xác định giá đất, kịp thời tính, thông báo cho tổ chức, cá nhân thực hiện các nghĩa vụ tài chính. Phấn đấu đạt số thu NSNN từ đất đai trong giai đoạn từ 2016-2020 khoảng 80.000 tỷ đồng/năm.

Tổ chức thực hiện tốt Nghị quyết số 112/2015/NQ-QH13 ngày 27/11/2015 của Quốc hội về tăng cường quản lý đất đai có nguồn gốc từ nông trường, lâm trường quốc doanh do các công ty nông nghiệp, công ty lâm nghiệp, ban quản lý rừng và các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân khác sử dụng. Thực hiện phương án cơ cấu lại các nông, lâm trường kinh doanh thua lỗ, còn nợ tiền thuê đất; trên cơ sở đó có quyết định thu hồi đất giao cho tổ chức, cá nhân khác có nhu cầu sử dụng đất để kinh doanh có hiệu quả hơn. Tăng cường công tác kiểm tra, đôn đốc đảm bảo thu đúng, thu đủ, thu kịp thời nghĩa vụ tài chính đất đai của tổ chức, cá nhân khi được Nhà nước giao đất, cho thuê đất.

Thứ tư, rà soát các quy hoạch, kế hoạch sử dụng, khai thác các nguồn tài nguyên nhằm lượng hóa, dự báo, đánh giá khả năng khai thác nguồn lực tài chính và phải cân đối với nguồn lực tài chính có thể bố trí được để thực hiện. Hoàn thiện phương pháp xác định tài nguyên; cải cách thủ tục hành chính, rút ngắn thời gian xác định giá để kịp thời thông báo, thu nộp các khoản nghĩa vụ tài chính có liên quan vào NSNN. Đẩy mạnh áp dụng hình thức đấu giá khi cấp quyền khai thác tài nguyên.

Thứ năm, kiên quyết thực hiện di dời các cơ sở gây ô nhiễm môi trường, cơ sở tập trung đông người và các cơ sở phải thực hiện di dời theo quy hoạch ra khỏi khu vực nội thành để có điều kiện khai thác, sử dụng có hiệu quả quỹ đất này cho phát triển kinh tế - xă hội. Các bộ, ngành, địa phương nên trình cấp có thẩm quyền ban hành hoặc ban hành theo thẩm quyền danh mục các cơ sở phải di dời và kế hoạch thực hiện di dời. Gắn trách nhiệm của người đứng đầu bộ, ngành, địa phương với việc thực hiện di dời. Nghiên cứu sửa đổi cơ chế khuyến khích thực hiện di dời để vừa đảm bảo thực hiện quy hoạch, vừa khai thác được tối đa nguồn lực tài chính, phục vụ trực tiếp cho việc di dời, giải quyết hài hòa lợi ích giữa đơn vị phải di dời, chính quyền địa phương tại vị trí cũ và vị trí mới.

Thứ sáu, thu hút mạnh và sử dụng có hiệu quả các nguồn vốn đầu tư phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng giao thông theo hướng đẩy mạnh thực hiện xã hội hóa đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông, mở rộng các phương thức đầu tư; nâng cao chất lượng sử dụng vốn đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông. Tăng cường khai thác nguồn lực tài chính từ kết cấu hạ tầng giao thông nhằm huy động vốn phát triển kết cấu hạ tầng giao thông (đường bộ, cảng biển, cảng hàng không, đường sắt...) thông qua một số phương thức cho thuê quyền khai thác hoặc chuyển nhượng có thời hạn.

Thứ bảy, thực hiện xử lý tập trung đối với một số loại tài sản công như: Tài sản tại các cơ quan, đơn vị hành chính sự nghiệp, tài sản của các dự án sử dụng vốn nhà nước, tài sản được xác lập quyền sở hữu của Nhà nước. Cơ quan được giao nhiệm vụ xử lý tài sản tập trung có trách nhiệm tiếp nhận tài sản từ các cơ quan, tổ chức, đơn vị, thực hiện công tác bảo quản, lập phương án xử lý tập trung theo định kỹ và tổ chức xử lý theo lô lớn nhằm nâng cao hiệu quả xử lý.

Thứ tám, tiếp tục thực hiện hiện đại hóa công tác quản lý tài sản công và nâng cấp cơ sở dữ liệu quốc gia về tài sản nhà nước, bảo đảm từng bước cơ sở dữ liệu quốc gia có đầy đủ thông tin về tài sản công theo Nghị quyết số 98/2015/NQ-QH13 ngày 10/11/2015 của Quốc hội về kế hoạch phát triển kinh tế- xã hội năm 2016. Đây là cơ sở quan trọng để xây dựng quy hoạch, kế hoạch và tổ chức thực hiện khai thác tài sản công bền vững, có hiệu quả.