Đặt vấn đề

Giao thông đường bộ nói chung và đường cao tốc nói riêng có vai trò đặc biệt to lớn trong sự phát triển kinh tế - xã hội của bất kỳ quốc gia. Việt Nam cũng không ngoại lệ, là đất nước nông nghiệp đang từng bước công nghiệp hóa, hiện đại hóa. Các tuyến đường bộ nói chung (đặc biệt là các tuyến đường cao tốc) sau khi đưa vào khai thác đã mang lại hiệu quả rõ rệt về mặt kinh tế, những lợi ích to lớn về mặt xã hội, an ninh - quốc phòng, góp phần xóa đói giảm nghèo.

Tại Nghị quyết số 13-NQ/TW ngày 16/01/2012 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XI về xây dựng kết cấu hạ tầng (KCHT) đồng bộ nhằm đưa nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại vào năm 2020, đã đề ra mục tiêu: “Huy động mạnh mẽ mọi nguồn lực của xã hội, bảo đảm lợi ích hợp lý để thu hút các nhà đầu tư, kể cả các nhà đầu tư nước ngoài vào phát triển KCHT kinh tế, xã hội”, “Phát triển KCHT là sự nghiệp chung, vừa là quyền lợi vừa là nghĩa vụ của toàn xã hội, mọi người dân đều có trách nhiệm tham gia đóng góp” và đưa ra giải pháp “Thu hút mạnh các thành phần kinh tế, kể cả các nhà đầu tư nước ngoài tham gia đầu tư phát triển KCHT, bảo đảm lợi ích thoả đáng của nhà đầu tư. Mở rộng hình thức Nhà nước và nhân dân cùng làm. Sửa đổi, bổ sung các quy định về chính sách hỗ trợ tài chính, thuế, giá, phí, lệ phí, nhượng quyền… để tăng tính thương mại của dự án và sự đóng góp của người sử dụng...

Tại Nghị quyết số 44/2022/QH15 ngày 11/01/2022 của Quốc hội về chủ trương đầu tư Dự án xây dựng công trình đường bộ cao tốc Bắc - Nam phía Đông giai đoạn 2021 - 2025 giao Chính phủ: “xây dựng phương án, tổ chức thực hiện thu hồi vốn đầu tư Dự án để hoàn trả vào ngân sách trung ương”.

Tại Nghị quyết số 62/2022/QH15 ngày 16/6/2022 của Quốc hội về hoạt động chất vấn tại kỳ họp thứ 3, Quốc hội khóa XV, trong đó nêu: “Hoàn thiện pháp luật về thu phí đối với các tuyến đường cao tốc đầu tư bằng ngân sách nhà nước”.

Với vai trò, tầm quan trọng của đường bộ nêu trên, đầu tư đường bộ đòi hỏi lượng vốn rất lớn, trong khi nguồn lực Nhà nước còn hạn chế, cần thiết phải huy động mọi nguồn lực xã hội để đầu tư phát triển đường bộ. Theo quy định pháp luật phí và lệ phí thì phí sử dụng đường bộ là khoản tiền mà các tổ chức, cá nhân phải đóng góp cho ngân sách nhà nước khi tham gia giao thông cơ giới đường bộ. Trách nhiệm nộp phí được xác định trên cơ sở mức độ ảnh hưởng đến hạ tầng giao thông đường bộ.

Vì vậy, cần đánh giá tác động, đề xuất chính sách thu phí sử dụng đường cao tốc, qua đó, hoàn thiện chính sách phí sử dụng đường bộ để thu hút nguồn lực xã hội đầu tư xây dựng hệ thống đường bộ nói chung và hệ thống đường cao tốc nói riêng.

Đánh giá tác động về mặt kinh tế - xã hội

Tác động tích cực

Thứ nhất, tạo nguồn thu ngân sách nhà nước khi huy động kịp thời, hợp lý nguồn lực từ người sử dụng đường cao tốc do Nhà nước đầu tư. Việc thu phí góp phần tạo nguồn kinh phí để đầu tư phát triển hệ thống đường cao tốc, chi thực hiện công tác quản lý, bảo trì đường cao tốc. Số phí thu được, sau khi trừ các chi phí tổ chức thu sẽ được nộp về ngân sách nhà nước và được sử dụng theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước.

Đường cao tốc được xây dựng để phục vụ các phương tiện lưu thông với tốc độ cao, có tiêu chuẩn đặc biệt nên đi cùng với đó là yêu cầu mức đầu tư xây dựng và kinh phí cần thiết cho quản lý, bảo trì trong giai đoạn khai thác lớn hơn rất nhiều so với đường bộ thông thường. Nhu cầu nguồn vốn ngân sách nhà nước để chi cho công tác đầu tư mới và quản lý bảo trì đường cao tốc là rất lớn. Trong khi đó, việc bố trí đầu tư toàn bộ từ ngân sách nhà nước trong điều kiện hiện nay là khó khăn.

Việc tổ chức thu phí sử dụng đường cao tốc thu qua trạm thu phí sẽ giúp ngân sách nhà nước có thêm nguồn lực để tiếp tục đầu tư phát triển hệ thống đường cao tốc, chi thực hiện công tác quản lý, bảo trì đường cao tốc.

Thứ hai, tăng cường hiệu quả khai thác đường cao tốc, tăng cường công tác quản lý trật tự an toàn giao thông trên đường cao tốc. Trường hợp không tổ chức thu phí sử dụng đường cao tốc thu qua trạm thu phí trên đường cao tốc, người điều khiển phương tiện giao thông đường bộ sẽ có xu hướng tập trung di chuyển trên đường cao tốc, trong đó có cả các phương tiện xe thô sơ, các phương tiện không được phép lưu hành trên đường cao tốc. Điều này dẫn đến lưu lượng phương tiện trên đường cao tốc tăng cao, nhiều phương tiện vi phạm đi vào làn dừng khẩn cấp, gây ra tình trạng phương tiện chuyển làn liên tục, gây ảnh hưởng đến trật tự an toàn giao thông, tiềm ẩn nguy cơ mất an toàn giao thông cao, làm giảm vận tốc trung bình lưu thông trên đường cao tốc, làm giảm hiệu quả khai thác đường cao tốc.

Ví dụ, sau khi đường cao tốc TP. Hồ Chí Minh - Trung Lương tạm dừng thu phí, lưu lượng phương tiện trên đường cao tốc tăng đột biến, vận tốc trung bình lưu thông trên tuyến giảm xuống còn từ 60 km – 70 km/giờ, trong khi đó, theo thiết kế của đường thì vận tốc tối đa là 120 km/giờ, vận tốc trung bình khi có thu phí là 100 km/giờ.

Việc thu phí sử dụng đường cao tốc thu qua trạm thu phí trên đường cao tốc là một trong các giải pháp để tăng cường công tác quản lý. Ngoài việc cân bằng lưu lượng xe lưu thông trên đường cao tốc và trên đường quốc lộ song hành, khi kết hợp với các giải pháp khác như kiểm soát tải trọng xe, giám sát và hạn chế các phương tiện xe thô sơ, xe không được phép lưu hành trên đường cao tốc… sẽ giúp tăng cường hiệu quả khai thác của đường cao tốc, tăng cường các lợi ích do đường cao tốc đem lại.

Thứ ba, việc phát triển hệ thống đường cao tốc đem lại nhiều lợi ích, có tác động tích cực thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội. Cụ thể như sau:

- Về kinh tế:

Một là, giải quyết vấn đề lưu thông hàng hóa. Giá trị hàng hóa chịu tác động bởi các yếu tố như thời hạn sử dụng và việc thu hồi nhanh vốn do giá thành sản xuất của hàng hóa đó, bên cạnh đó những mặt hàng vận chuyển nhanh chóng do giao thông thuận tiện (sử dụng đường cao tốc) sẽ làm giảm thiểu rủi ro trong quá trình vận chuyển, đặc biệt là hàng hóa đông lạnh và hàng rau củ quả, đồng thời làm giảm tối đa chi phí vận hành của hàng hóa.

Hai là, tiết kiệm thời gian di chuyển của hành khách. Trước khi có đường cao tốc TP. Hồ Chí Minh – Trung Lương thì các loại phương tiện giao thông đi từ TP. Hồ Chí Minh đến các tỉnh Tây Nam bộ và ngược lại phần lớn đều phải di chuyển trên Quốc lộ 1. Thời gian bình quân phương tiện di chuyển trên Quốc lộ 1 đối với từng loại xe từ 74 phút đến 110 phút (trong điều kiện không bị kẹt xe). Trong khi đó, lưu thông trên đường cao tốc TP. Hồ Chí Minh – Trung Lương thì thời gian được rút xuống từ 52 phút đến 72 phút cho từng loại phương tiện. Như vậy, việc di chuyển trên đường cao tốc TP. Hồ Chí Minh – Trung Lương so với Quốc lộ 1 có thể tiết kiệm được từ 22 đến 38 phút/tùy từng loại phương tiện.

Ba là, mở rộng thị trường, kết nối. Phát triển kinh tế phải đi đôi với phát triển bền vững và cân bằng. Ở góc độ vai trò của giao thông, có thể thấy, hệ thống giao thông thuận lợi góp phần khắc phục sự chênh lệch trong phát triển giữa các vùng miền. Đường cao tốc tạo nên một huyết mạch kết nối giữa trung tâm kinh tế và phần còn lại của khu vực kinh tế. Những đóng góp ở góc độ kinh tế vĩ mô của đường cao tốc là: Giảm sự chênh lệch giá cả giữa các khu vực; Giảm sự chênh lệch thu nhập giữa các khu vực; Nâng cao chất lượng dịch vụ xã hội và tạo điều kiện thuận lợi hơn cho vận chuyển hàng hóa và vận tải hành khách.

Bốn là, rút ngắn khoảng cách vùng miền, nâng cao đời sống văn hóa, xã hội. Do tiết kiệm thời gian và tạo thêm một tuyến lưu thông quan trọng, đường cao tốc có đóng góp quan trọng đối với phát triển vùng ở những địa phương mà đường cao tốc đi qua hay những địa phương ở hai đầu đường cao tốc. Tuy nhiên, đối với việc rút ngắn khoảng cách vùng miền, có thể thấy các khía cạnh sau:

Việc gia tăng khả năng lựa chọn dịch vụ đối với trung tâm đô thị lớn: Đường cao tốc đã tạo điều kiện thuận lợi hơn cho việc người dân các tỉnh sử dụng các dịch vụ giáo dục, y tế ở các trung tâm thành phố. Với thời gian rút ngắn hơn, việc khám chữa bệnh hiểm nghèo, việc theo học các chương trình giáo dục cao đẳng, đại học, cao học… được gia tăng.

Đường cao tốc đóng vai trò trong việc giảm sự khác biệt về giá cả hàng hóa (nhất là hàng hóa nông sản, phục vụ tiêu dùng…). Hàng hóa trung chuyển nhanh hơn, với chi phí thấp hơn làm cho sự chênh lệch giá cả giảm xuống và chất lượng tăng lên. Tính chất cạnh tranh thương mại cũng ngày càng trở nên mạnh hơn, mà đối tượng hưởng lợi là người tiêu dùng.

Lưu thông nhanh chóng trên đường cao tốc qua các tỉnh, thành cũng góp phần nâng cao đời sống văn hóa xã hội, khai thác tốt hơn tiềm năng du lịch, tạo điều kiện thuận lợi hơn cho giao lưu văn hóa giữa các vùng miền.

Khi đưa vào khai thác đường cao tốc ngoài việc các phương tiện vận tải sẽ được lưu thông với tốc độ cao thì hệ thống quốc lộ song song với đường cao tốc trên cũng sẽ được cải thiện nhờ một lượng lớn phương tiện di chuyển trên đường cao tốc. Việc tăng vận tốc lưu thông của phương tiện sẽ làm giảm chi phí khai thác phương tiện, qua tiết kiệm chi phí khai thác, vận hành phương tiện.

- Về xã hội:

Một là, giảm thiểu ùn tắc. Có nhiều nguyên nhân dẫn đến ùn tắc giao thông, song một trong các nguyên nhân quan trọng chủ yếu đó là cơ sở hạ tầng giao thông. Nếu hạ tầng giao thông không đáp ứng được những yêu cầu ngày càng phát triển của nền kinh tế và không đi trước trong phát triển cơ sở hạ tầng thì việc giải quyết vấn đề ùn tắc là rất khó khăn. Đường cao tốc giúp phân chia lưu lượng trên các đường quốc lộ song song.

Hai là, giảm tai nạn giao thông. Phát triển mạng lưới cao tốc sẽ giúp giảm tai nạn giao thông đường bộ. Các nghiên cứu trong nước và kinh nghiệm quốc tế cho thấy kết cấu hạ tầng giao thông có ảnh hưởng lớn đến tình trạng tai nạn. Trên hệ thống quốc lộ, dòng phương tiện lưu thông là dòng hỗn hợp với tốc độ các loại phương tiện rất khác nhau, nhiều giao cắt, đường ngang, cộng với ý thức người tham gia giao thông kém đã dẫn đến tỷ lệ tai nạn giao thông cao.

Theo số liệu thống kê năm 2018, 42% tai nạn giao thông đường bộ xảy ra trên mạng lưới quốc lộ với mật độ 0,27 vụ/km và chỉ có 0,7% vụ tai nạn xảy ra trên mạng lưới cao tốc với mật độ 0,11 vụ/km đường. Kinh nghiệm về đánh giá lợi ích kinh tế của các tổ chức quốc tế cho thấy, trong các dự án đầu tư đường cao tốc, lợi ích kinh tế do giảm tỷ lệ tai nạn giao thông sẽ chiếm khoảng 5% - 10% tổng lợi ích kinh tế của dự án.

Bà là, tạo công ăn việc làm. Việc thu phí sử dụng đường cao tốc sẽ góp phần tạo công ăn, việc làm cho cán bộ, công nhân tham gia trực tiếp vào việc xây dựng tuyến đường trên từ khi tiến hành nghiên cứu tiền khả thi cho đến khi dự án đưa vào khai thác và vận hành khai thác trong suốt dòng đời của dự án.Đồng thời, việc thu phí sử dụng đường cao tốc cũng góp phần thúc đẩy kinh tế - xã hội khu vực phát triển. Chẳng hạn, khi đường cao tốc Nội Bài – Lào Cai đưa vào khai thác, tỉnh Lào Cai đã có bước tăng trưởng gần 200% về nhiều lĩnh vực; hàng loạt các công trình trọng điểm trên địa bàn tỉnh Yên Bái đã và đang được triển khai kết nối với tuyến đường cao tốc Nội Bài – Lào Cai, giúp cho giao thương của tỉnh Yên Bái thuận lợi hơn, đủ điều kiện để thành lập các điểm thông quan nội địa, có thêm nguồn thu và cơ hội thu hút ngày càng nhiều doanh nghiệp, nhà đầu tư tham gia đầu tư sản xuất, kinh doanh tại địa bàn tỉnh.

Tuyến cao tốc TP. Hồ Chí Minh – Long Thành – Dầu Giây đã khai thác tối đa thế mạnh của từng địa phương trong vùng, là nhân tố tạo động lực thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội các địa phương dọc tuyến nói riêng và vùng Kinh tế trọng điểm phía Nam nói chung (gồm: TP. Hồ Chí Minh, Đồng Nai, Bà Rịa - Vũng Tàu, Bình Dương, Long An, Tây Ninh, Bình Phước…), trong đó lĩnh vực vận tải và du lịch hưởng lợi nhiều nhất. Giao thông thuận lợi đã giúp các doanh nghiệp vận tải tăng cường khả năng quay vòng xe, khả năng lưu thông hàng hóa và vận chuyển hành khách giữa các tỉnh thành trong khu vực, đặc biệt là hàng hóa từ cảng Cát Lái (TP. Hồ Chí Minh) đến các khu công nghiệp ở các huyện Long Thành, Nhơn Trạch (tỉnh Đồng Nai), cũng như vận chuyển hành khách từ các tỉnh Đồng bằng sông Cửu Long, TP. Hồ Chí Minh đến các địa danh du lịch như: Vũng Tàu, Phan Thiết, Đà Lạt... Từ đó, doanh nghiệp giảm được chi phí sản xuất, tăng khả năng cạnh tranh cho hàng hóa địa phương nói riêng và hàng hóa Việt Nam nói chung. Bên cạnh đó, tuyến cao tốc còn có tác động thúc đẩy sự phát triển thị trường bất động sản khu vực, với nhiều dự án mới quy mô, đồng thời tạo nhiều công ăn việc làm cho người dân địa phương dọc hai bên tuyến cao tốc.

Bốn là, tác động đến môi trường. Phương tiện giao thông là một trong những yếu tố gây ra tác động xấu đến môi trường và cho sức khỏe của con người. Các tác nhân gây ô nhiễm của giao thông chủ yếu là khí đốt nhiên liệu, bụi và tiếng ồn. Việc xây dựng những tuyến đường mới cách xa khu vực sinh sống của người dân, đường sá được xây dựng mới nhằm giảm tải lưu lượng phương tiện lưu thông cũng là một trong các giải pháp nhằm giảm thiểu những rủi ro do phương tiện giao thông gây ra (giảm thiểu khí thải, bụi và tiếng ồn).

Tác động tiêu cực

Hiện nay, Nhà nước đã thu phí sử dụng đường bộ theo đầu phương tiện. Do đó, việc tổ chức thu phí thông qua trạm thu phí trên đường cao tốc có thể dẫn đến phản ứng của các đối tượng tham gia giao thông. Có ý kiến cho rằng, “phí chồng phí”, đặc biệt là trong điều kiện dịch bệnh COVID-19 ảnh hưởng rất lớn đến hoạt động sản xuất kinh doanh và sinh hoạt của người dân như hiện nay. Chính phủ đã ban hành nhiều chính sách miễn, giảm thuế, phí, lệ phí để hỗ trợ người dân và doanh nghiệp chịu ảnh hưởng bởi dịch COVID-19.

Tuy nhiên, vướng mắc này có thể được giải quyết thông qua giải pháp tăng cường tuyên truyền, giải thích cho người tham gia giao thông hiểu rõ việc thu phí sử dụng đường cao tốc thu qua trạm thu phí trên đường cao tốc do Nhà nước đầu tư không xảy ra hiện tượng “phí chồng phí”, cụ thể vì các lý do sau:

Đường cao tốc đem lại lợi ích cho người tham gia giao thông cao hơn so với tuyến đường quốc lộ song hành, người tham gia giao thông có quyền lựa chọn di chuyển trên tuyến quốc lộ (không phải trả thêm phí sử dụng đường cao tốc) hoặc trả phí sử dụng đường cao tốc để hưởng chất lượng dịch vụ và lợi ích cao hơn.

Mức thu phí sử dụng đường cao tốc được khi xác định với nguyên tắc phù hợp với chất lượng dịch vụ nhưng không vượt quá lợi ích thu được và khả năng chi trả của người sử dụng đường cao tốc. Người tham gia giao thông có quyền lựa chọn sử dụng đường cao tốc (phải đóng phí sử dụng đường cao tốc thu qua trạm thu phí và được hưởng lợi ích tăng thêm) hoặc sử dụng đường song hành (không phải đóng phí sử dụng đường cao tốc). Việc thu phí sử dụng đường cao tốc thông qua trạm thu phí trên đường cao tốc không làm phát sinh “phí chồng phí”.

Đánh giá tác động đến chủ phương tiện và ngân sách nhà nước

Theo tính toán của Bộ Giao thông vận tải trên cơ sở phân tích 05 tuyến đường cao tốc hiện hành, kết quả lượng hóa chi phí vận hành và chi phí thời gian của phương tiện cho thấy, so với lưu thông tuyến trên quốc lộ song hành, phương tiện lưu thông trên các tuyến cao tốc sẽ được lợi bình quân theo xe đơn vị là 2.518 đồng/km/xe tiêu chuẩn. Như vậy, nếu thu phí khoảng 1.000 đồng/km/xe tiêu chuẩn thì việc sử dụng đường cao tốc vẫn mang lại lợi khoảng 1.500 đồng/km/xe.

Trong hệ thống đường cao tốc do Nhà nước đầu tư hiện nay (tổng dài 196 km), nếu thực hiện thu phí sử dụng đường bộ thông qua trạm thu phí với mức thu là 1.000 đồng/km/xe tiêu chuẩn thì dự kiến hàng năm ngân sách nhà nước sẽ thu được khoảng 2.142 tỷ đồng.

Kết luận

Như vậy, qua phân tích cho thấy, việc bổ sung khoản thu phí sử dụng đường cao tốc là khả thi và cần thiết, phù hợp với quy định tại Luật Ngân sách Nhà nước, Luật Phí và lệ phí, Luật Giao thông đường bộ cũng như phù hợp với chủ trương của Đảng và Nhà nước hiện nay. Bên cạnh đó, về tương thích với các điều ước quốc tế, việc bổ sung quy định thu phí không có sự xung đột với các điều ước mà Việt Nam tham gia, gia nhập.

Tài liệu tham khảo:

1. Quốc hội (2024), Luật Đường bộ số 35/2024/QH15 ngày 27/6/2024;
2. Quốc hội (2017), Nghị quyết số 52/2017/QH14 ngày 22/11/2017 về chủ trương đầu tư Dự án xây dựng một số đoạn đường bộ cao tốc trên tuyến Bắc - Nam phía Đông giai đoạn 2017 – 2020;
3. Quốc hội (2022), Nghị quyết số 44/2022/QH15 ngày 11/01/2022 về chủ trương đầu tư Dự án xây dựng công trình đường bộ cao tốc Bắc - Nam phía Đông giai đoạn 2021 – 2025;
4. Quốc hội (2015), Luật Ngân sách nhà nước số 83/2015/QH13.