Nguồn: Tổng hợp từ các nghiên cứu trước

Theo quan điểm của các nhà làm chính sách tại Mỹ, các vấn đề được quan tâm trong quá trình xây dựng cơ sở hạ tầng và cấu trúc cho các đô thị được tổng hợp trong mô hình 3C (gồm: Tăng trưởng đô thị nhỏ gọn, cơ sở hạ tầng được kết nối và quản trị phối hợp). Ba trụ cột này giúp sử dụng hiệu quả chi phí và nguồn tài nguyên thông qua lợi ích theo quy mô kinh tế, hiệu quả nguồn năng lượng, bảo vệ môi trường, hiệu suất nguồn lực, tái sử dụng nguồn lực và tăng trưởng bền vững. Trong quá trình thực hiện, nội dung của 3 trụ cột này đan xen và hỗ trợ lẫn nhau (Bảng 1).

Để thực hiện mô hình 3C có hiệu quả, yêu cầu về tài chính khá cao, nhưng theo dự báo hiện tại thì nhiều thành phố không thể huy động đủ nguồn tài chính để đáp ứng nhu cầu cho cơ sở hạ tầng. Theo các ước tính của Mỹ, thâm hụt đầu tư cơ sở hạ tầng toàn cầu đang tăng hơn 1 nghìn tỷ USD mỗi năm. Khoảng cách đầu tư này càng cao hơn tại các nước đang phát triển và các nước mới nổi.

Đảm bảo nguồn lực tài chính là một trong những việc rất quan trọng để duy trì việc phát triển bền vững khu vực thành thị. Điều này không chỉ thu hút sự quan tâm của chính quyền quốc gia, thành phố, mà còn thu hút sự chú ý của các nhà tài trợ, các nhà đầu tư. Bên cạnh đó, vấn đề tài chính của khu vực thành thị chưa được hiểu một cách chính xác, cơ chế tài chính cho phát triển triển khu vực thành thị còn nhiều khiếm khuyết, chưa đáp ứng nhu cầu tài trợ đối với các quốc gia.

Những rào cản trong đầu tư cơ sở hạ tầng thành thị của các nước trên thế giới

Sự thâm hụt trong đầu tư cơ sở hạ tầng hoặc thiếu hụt nguồn vốn của nhiều nước trên thế giới hiện nay xuất phát từ các thất bại trên thị trường trực tiếp; sự thất bại về thể chế và sự biến dạng giá cả trong nền kinh tế (Hình 1).

Hình 1: Các nội dung thuộc 3 lĩnh vực hoạt động liên quan đến nguồn tài chính hỗ trợ phát triển khu vực đô thị

Sáu yếu tố rào cản gồm: (1) Thiếu vốn đầu tư công; (2) Tính trì trệ của thể chế; (3) Năng lực của thể chế; (4) Rủi ro; (5) Lợi nhuận thấp; (6) Thông tin bất hoàn hảo.

Để thực hiện mô hình 3C, tài chính của khu vực công của Mỹ không đủ khả năng để tài trợ hoàn toàn vì lợi nhuận trực tiếp không đủ để bù đắp chi phí vốn. Vấn đề này càng trở nên nghiêm trọng hơn đối với các quốc gia có thu nhập thấp và trung bình. Chính vì vậy, việc lập kế hoạch liên quan đến các lĩnh vực hoạt động là rất cần thiết. Sau khi đã xác định các rào cản, các lĩnh vực hoạt động sẽ được nghiên cứu cẩn thận trên ba vấn đề trọng yếu là huy động vốn, chỉ đạo và pha trộn nguồn vốn.

Xác định các lĩnh vực hoạt động đối với quá trình phát triển bền vững khu vực thành thị

Trong quá trình đề xuất cơ chế tài chính cho khu vực đô thị có tiềm năng phát triển cao của quốc gia, có 3 lĩnh vực hoạt động liên quan đến tài chính được các nhà làm chính sách rất quan tâm là huy động, chỉ đạo và kết hợp nguồn tài chính. Trong đó, nguồn tài chính được huy động chủ yếu từ Bộ Tài chính dưới dạng chuyển giao tài chính hoặc từ các định chế tài chính quốc tế như Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB).

Chính phủ cũng có thể hỗ trợ địa phương trong quá trình huy động vốn như trao thêm sức mạnh cho khu vực địa phương trong quá trình huy động, giao quyền thu thuế tài sản, tận dụng nguồn vốn tư nhân thông qua huy động trái phiếu địa phương (Phùng Danh Cường, 2018).

Liên quan đến vấn đề nguồn tài chính, Chính phủ có chính sách khuyến khích khu vực tư nhân đầu tư vào cơ sở hạ tầng qua cơ chế về giá hoặc điều chỉnh đầu tư như các quy chuẩn về phân vùng, tiêu chuẩn về hoạt động hoặc giáo dục các nhà đầu tư về sự lựa chọn thay thế mang tính chất bền vững.

Chính phủ có thể kết hợp sử dụng nguồn vốn công và nguồn vốn tư nhân, để giảm hệ số rủi ro cho nguồn vốn bằng cách sử dụng công cụ bảo lãnh tín dụng hoặc các công cụ tương tự khác. Bên cạnh việc xác định các lĩnh vực hoạt động, việc xác định cơ chế tài chính cho khu vực đô thị là một trong những yếu tố trọng yếu giúp đạt được tất cả các kế hoạch đã đề ra.

Cơ chế tài chính cho khu vực đô thị

Để tháo gỡ rào cản về thể chế như thiếu vốn đầu tư công, sự trì trệ của thể chế, sự chưa hoàn thiện về hồ sơ lợi nhuận, hồ sơ rủi ro và thông tin bất hoàn hảo của thị trường trong công tác huy động vốn, chỉ đạo và pha trộn nguồn vốn, Chính phủ có thể nghiên cứu hỗ trợ các công cụ tài chính, chính sách kinh tế, cơ chế chuyển giao tài chính, phương tiện truyền bá tài chính và cấu trúc quản trị. Trong đó, các cơ chế cần được xây dựng gồm:

- Phân cấp tài chính: Nếu năng lực sản xuất tồn tại và phù hợp về mặt thể chế, việc phân cấp tài sản và các hình thức thuế làm tăng hiệu quả tài chính công, cung cấp cho các đô thị nguồn thu lớn hơn trên cơ sở nắm giữ quyền kiểm soát.

- Vay nợ: Phát hành trái phiếu chính phủ, các khoản vay dài hạn theo dự án của ngân hàng, các nguồn tài chính lâu dài là những công cụ quan trọng để tăng nguồn vốn trả trước, tài trợ bền vững hạ tầng đô thị.

- Thu hồi đất: Đây là một trong những công cụ có sức mạnh rất lớn, để tài trợ giao thông cho các đô thị lớn và các dự án phát triển. Chính phủ cung cấp khung pháp lý và đảm bảo cho phép thu hồi đất để định hình phát triển đô thị nhỏ gọn.

- Giá cả, quy định và các tiêu chuẩn: Quy định giá đối với việc thải khí carbon, quy định về đất đai, ưu đãi thuế, quy định về ô nhiễm môi trường thành thị. Tiêu chuẩn thực hiện rất quan trọng để định hướng đầu tư vào cơ sở hạ tầng.

- Đầu tư phương tiện vận chuyển công cộng: Nguồn vốn đầu tư huy động từ khu vực công và khu vực tư nhân, từ ngân hàng phát triển quốc gia, ngân hàng đầu tư.

- Tài chính quốc tế: Xem xét tiềm năng huy động tài chính trên phạm vi quốc tế.

- Quan hệ đối tác công - tư: Tăng cường mối quan hệ để vượt qua các hạn chế về kỹ thuật và tài chính, đặc biệt là ở các nước thu nhập trung bình.

Để đạt được sự phát triển bền vững, các kế hoạch về tài chính cần duy trì sự ổn định dài hạn, trong đó nội dung về sự trưởng thành của hệ thống tài chính rất được quan tâm.

Cung cấp hệ thống tài chính tốt cho khu vực đô thị

Sự trưởng thành tài chính được đánh giá thông qua việc xếp hạng tín dụng quốc gia và để tăng sự trưởng thành này các quốc gia sẽ áp dụng các chính sách, cải cách thể chế và các cơ chế tài chính khác nhau ở từng giai đoạn trong 3 giai đoạn trưởng thành tài chính:

(1) Giai đoạn nền tảng: Các hành động phù hợp nhất cho giai đoạn này bao gồm xây dựng thể chế, pháp lý, niềm tin và tìm hiểu kinh nghiệm trong quản lý đô thị;

(2) Giai đoạn chuyển đổi: Bắt đầu giới thiệu các công cụ phức tạp hơn để nâng cao, chỉ đạo và pha trộn tài chính nhằm phát triển bền vững khu vực đô thị;

(3) Giai đoạn thành lập: Sau khi đã có năng lực thể chế để phát triển và nguồn lực nội địa đáng kể, có thể triển khai một loạt các cơ chế tài chính, đầu tư phức tạp và đa dạng hơn trong đó có sự hợp tác giữa khu vực tư nhân và Nhà nước. Kế hoạch phát triển bền vững khu vực thành thị là vấn đề về quản trị. Tùy thuộc vào các giai đoạn phát triển sẽ có các chiến lược quản trị phối hợp khác nhau.

Tăng cường quản trị phối hợp

Giai đoạn nền tảng được gọi là tiền đô thị hóa, các quốc gia thường thiếu nhiều khối xây dựng hệ thống tài chính cơ bản. Giai đoạn này có đặc điểm là chỉ có khoảng 25% dân số sống tại khu vực thành thị với mức thu nhập thấp, mức xếp hạng tín dụng không cao, thường đối mặt với thâm hụt lớn trong đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng đô thị, thiếu nguồn tài chính công, độ sâu tài chính chưa cao và thị trường đất đai chưa hiệu quả, khả năng thu hút nguồn lực đầu tư tư nhân còn yếu. Vấn đề đáng quan tâm nhất là các đô thị phải phát triển dựa trên nền tảng cơ sở hạ tầng còn non yếu, phụ thuộc chủ yếu vào nguồn tài chính của Chính phủ, nguồn thu riêng chiếm tỷ trọng rất ít.

Bên cạnh đó, thị trường vốn trong giai đoạn này thường chưa hiệu quả, hạn chế việc tiếp cận nguồn vốn quốc tế, rất ít công ty trong nước có đủ khả năng cung cấp nguồn vốn cho phát triển đô thị. Chiến lược giải pháp cho giai đoạn này là xây dựng năng lực thể chế trong quá trình lập kế hoạch quy hoạch đô thị, tài trợ và quy định cơ bản để phát triển đô thị, giảm sự phụ thuộc vào nguồn tài chính công và các nguồn tài trợ khác, nâng cao nguồn thu riêng càng nhiều càng tốt. Cải thiện hệ thống quản lý tài chính của chính quyền và thành phố, thiết lập các hình thức tiếp cận tài chính mới trong tương lai.

Việc thu thuế địa phương và phí người dùng cơ bản như phí đỗ xe nên được thực hiện toàn diện và hiệu quả hơn để tối đa các nguồn thu hiện có. Về lâu dài, khi đã có cơ cấu thể chế và quản trị phù hợp, các đô thị có thể tăng thu các nguồn bổ sung để nắm bắt xu hướng tăng trưởng kinh tế và xu hướng tăng của giá trị đất đai. Công cụ phù hợp và phù hợp ở cấp nền tảng là những công cụ xây dựng năng lực, niềm tin và kinh nghiệm về tài chính đô thị trên cơ sở đảm bảo rằng Chính phủ vay và chuyển khoản trong nước không lấn át khu vực tư nhân.

Giai đoạn chuyển đổi là giai đoạn nền kinh tế đã có nền tảng để phát triển nhưng sẽ đối mặt với nhu cầu lớn hơn về cơ sở hạ tầng để phục vụ cho người dân thành thị và phục vụ cho việc phát triển.

Các quốc gia chuyển đổi thường có thu nhập trung bình, khả năng điều hành và quản lý được cải thiện. Giai đoạn này có thể triển khai các cơ chế tài chính đô thị mở rộng gồm:

(i) Phí dịch vụ: Các khoản phí này được thu khi hoạt động thanh toán được thực hiện tại điểm sử dụng hoặc khi phát sinh lợi ích tăng thêm như phí đỗ xe, phí thu gom rác, phí ùn tắc, phí đường bộ… Các loại phí này được thu nhằm gây quỹ và tạo ra động lực thúc đẩy tài chính cho phát triển đô thị 3C. Tuy nhiên, cần lưu ý rằng, một số hình thức tính phí của người dùng có thể tác động tiêu cực đối với người nghèo, đặc biệt nếu áp dụng cho các dịch vụ cơ bản như y tế, an ninh hoặc nước, vệ sinh và dịch vụ vệ sinh.

(ii) Trái phiếu thành phố: Đây là công cụ nợ do chính quyền thành phố hoặc các cơ quan của thành phố phát hành thường sử dụng để tài trợ vốn cho phát triển hệ thống giao thông hoặc sản xuất năng lượng.

Nguồn tiền trả nợ vay thường sử dụng nguồn thu cụ thể gắn với công trình hoặc lấy từ nguồn thu chung của thành phố. Khi các đô thị đã phát triển nhanh chóng và phát triển theo định hướng đã đề ra, thành phố có thể triển khai cách tiếp cận theo phương pháp giá trị đất (gọi tắt là LVC), trong đó LVC sử dụng thuế, phí cải thiện, phí tùy chọn mật độ xây dựng để quy định nhằm tăng nguồn vốn, phương pháp này thực hiện nhằm mục đích phục hồi sự gia tăng giá trị tài sản được tạo ra từ việc đầu tư cơ sở hạ tầng đô thị.

Bên cạnh đó, có thể định hướng một số công cụ phức tạp hơn để thu hút nguồn tài chính như đưa ra một số quy định bắt buộc các ngân hàng thương mại phải dành một tỷ lệ cho vay nhất định cho các dự án xanh hoặc hỗ trợ cho các dự án này với chi phí lãi vay ưu đãi hoặc công cụ phí đỗ xe để giảm ùn tắc giao thông cũng có thể được sử dụng để cung cấp kinh phí cho việc phát triển bền vững. Định hướng tài chính cho khu vực tư nhân trong giai đoạn này cũng giúp hỗ trợ nhiều, giảm áp lực cho khu vực công.

Giai đoạn thành lập là giai đoạn quốc gia có thu nhập cao, năng lực thể chế thường khá mạnh ở nhiều cấp chính quyền cho phép khai thác một loạt các cơ chế tài chính, chính phủ và chính quyền thành thị có một danh mục vốn và nợ có thể lựa chọn, thu nhập bình quân cao, các nhà đầu tư tư nhân sẵn sàng đầu tư vào các danh mục tài sản.

Nhu cầu đầu tư vào cơ sở hạ tầng càng phức tạp hơn, bắt buộc phải có sự tham gia của khu vực tư nhân. Chính quyền trung ương có thể thiết lập các môi trường tài chính và pháp lý cho phép các thành phố triển khai các công cụ tài chính cụ thể theo quy mô.

Tài liệu tham khảo:

1. Cơ chế, chính sách đặc thù phát triển TP. Hồ Chí Minh gồm những gì?, https://baomoi.com/co-che-chinh-sach-dac-thu-phat-trien-tp-hcm-gom-nhung-gi/c/23943013.epi truy cập ngày 10/1/2019;
2. Văn Kiên (2023), Xây dựng chính sách đặc thù, vượt trội để TP. Hồ Chí Minh phát huy vai trò đầu tàu, https://tienphong.vn/xay-dung-chinh-sach-dac-thu-vuot-troi-de-tphcm-phat-huy-vai-tro-dau-tau-post1513447.tpo;
3. Phùng Danh Cường (2018), Tính đặc thù của kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam, Tạp chí Tài chính, https://tapchitaichinh.vn/tinh-dac-thu-cua-kinh-te-thi-truong-dinh-huong-xa-hoi-chu-nghia-o-viet-nam.html, truy cập ngày 2/3/2023;
4. Floater, G., Dowling, D., Chan, D., Ulterino, M., Braunstein, J., McMinn, T. Financing the Urban Transition: Policymakers’ Summary. Coalition for Urban Transitions. London and Washington, DC, http://newclimateeconomy.net/content/cities-working-papers. Truy cập ngày 10/1/2019.