Tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước được thực hiện thông qua tiến trình sắp xếp, cổ phần hóa và thoái vốn nhà nước tại doanh nghiệp. Thực hiện tiến trình này, thời gian qua, với sự vào cuộc tích cực từ Trung ương đến địa phương đã mang lại nhiều kết quả tích cực, tuy nhiên, so với yêu cầu kế hoạch đặt ra, tốc độ của tiến trình này còn chậm, cần nhiều giải pháp tích cực, đồng bộ để tháo gỡ vướng mắc.

Thực trạng tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước hiện nay

Hoàn thiện hành lang pháp lý, cơ chế, chính sách

Công tác xây dựng, hoàn thiện thể chế cho tiến trình tái cơ cấu DNNN có ý nghĩa quyết định đến việc đi đúng hướng, đúng kế hoạch và kết quả... Thời gian qua, hệ thống pháp luật, cơ chế, chính sách về cơ cấu lại DNNN đã được ban hành khá đồng bộ. Đặc biệt, thực hiện Nghị quyết số 12-NQ/TW ngày 3/6/2017 về tiếp tục cơ cấu lại, đổi mới và nâng cao hiệu quả DNNN, từ năm 2017 đến nay, Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đã chỉ đạo các bộ, ngành nghiên cứu, xây dựng để ban hành hoặc trình cấp có thẩm quyền ban hành đầy đủ, đồng bộ hệ thống cơ chế chính sách, pháp luật về cổ phần hóa, thoái vốn, cơ cấu lại DNNN kịp thời theo đúng quy định của Luật doanh nghiệp (DN), Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại DN, Luật Chứng khoán, Luật Thực hành tiết kiệm chống lãng phí, Luật Đất đai… Chính phủ đã ban hành nhiều nghị định, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành các quyết định và các bộ, ngành theo chức năng, nhiệm vụ ban hành các thông tư hướng dẫn thực hiện.

Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số 60/2018/QH14 ngày 15/6/2018 về tiếp tục hoàn thiện và đẩy mạnh việc thực hiện chính sách pháp luật về quản lý, sử dụng vốn, tài sản nhà nước tại DN và cổ phần hóa DNNN. Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 1232/QĐ-TTg ngày 17/8/2017 phê duyệt danh mục DN có vốn nhà nước thực hiện thoái vốn giai đoạn 2017 - 2020 nhằm thực hiện định hướng về lĩnh vực hoạt động của DNNN. Nhiều quy định về định giá đất đai, tài sản hữu hình, tài sản vô hình trong cổ phần hóa theo cơ chế thị trường và về trách nhiệm của tổ chức tư vấn độc lập, Kiểm toán Nhà nước trong định giá tài sản, vốn và xác định giá trị DN cũng đã được ban hành. 

Nghị định số 126/2017/NĐ-CP của Chính phủ về chuyển DNNN và công ty TNHH một thành viên do DNNN đầu tư 100% vốn điều lệ thành công ty cổ phần cũng đã có những quy định mới về đa dạng hóa các phương thức bán cổ phần theo thông lệ quốc tế; trao quyền chủ động cho cơ quan đại diện chủ sở hữu, tháo gỡ khó khăn, đẩy nhanh quá trình cổ phần hóa; quy định rõ trách nhiệm của DN trong việc công bố các loại thông tin mà nhiều nhà đầu tư quan tâm.

Thủ tướng Chính phủ đã công bố Danh mục DNNN phải cổ phần hóa trong giai đoạn 2017 - 2020 tại Văn bản số 991/TTg-ĐMDN ngày 10/7/2017 và Danh mục DN có vốn nhà nước thực hiện thoái vốn giai đoạn 2017 - 2020 tại Quyết định số 1232/QĐ-TTg ngày 17/8/2017...; Ban hành Nghị định sửa đổi, bổ sung một số nội dung về chức năng, nhiệm vụ và cơ chế hoạt động của Tổng công ty Đầu tư và Kinh doanh vốn nhà nước (SCIC); Nghị định quy định về điều lệ tổ chức và hoạt động của SCIC; Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 1001/QĐ-TTg ngày 10/7/2017 phê duyệt "Phương án sắp xếp, phân loại DN của SCIC đến năm 2020"; Quyết định số 2012/QĐ-TTg ngày 13/12/2017 phê duyệt phương án cơ cấu lại SCIC đến năm 2020...

Tính riêng từ đầu năm 2019 đến nay, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và các bộ, ngành đã tích cực nghiên cứu, ban hành hàng loạt chính sách tháo gỡ khó khăn, tạo động lực thúc đẩy nhanh tiến trình tái cơ cấu DNNN theo kế hoạch đề ra. Theo đó, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 10/2019/NĐ-CP ngày 30/1/2019 về thực hiện quyền, trách nhiệm của đại diện chủ sở hữu nhà nước và Nghị định số 32/2019/NĐ-CP ngày 10/4/2019 quy định giao nhiệm vụ, đặt hàng hoặc đấu thầu cung cấp sản phẩm, dịch vụ công sử dụng ngân sách nhà nước từ nguồn kinh phí chi thường xuyên; Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 26/2019/QĐ-TTg ngày 15/8/2019 về việc phê duyệt Danh mục DN thực hiện cổ phần hóa đến hết năm 2020.

Cùng với đó, Bộ Tài chính đã ban hành Thông tư số 21/2019/TT-BTC ngày 11/4/2019 hướng dẫn việc bán cổ phần lần đầu và chuyển nhượng vốn nhà nước theo phương thức dựng sổ và Thông tư số 34/2019/TT-BTC ngày 11/6/2019 sửa đổi, bổ sung một số điều của Thông tư số 40/2018/TT-BTC ngày 4/5/2018 của Bộ Tài chính hướng dẫn bán cổ phần lần đầu và quản lý, sử dụng tiền thu từ cổ phần hóa của các DNNN và công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên do DNNN đầu tư 100% vốn điều lệ thực hiện chuyển đổi thành công ty cổ phần. Ngân hàng Nhà nước đã ban hành Thông tư số 03/2019/TT-NHNN ngày 29/3/2019 sửa đổi, bổ sung một số điều của Thông tư số 32/2013/TT-NHNN ngày 26/12/2013 của Thống đốc Ngân hàng Nhà nước Việt Nam hướng dẫn thực hiện quy định hạn chế sử dụng ngoại hối trên lãnh thổ Việt Nam.

Ngày 18/4/2019, Bộ Tài chính đã ban hành Công văn số 4544/BTC-TCDN, trong đó đề cập cụ thể các phương án sử dụng đất khi cổ phần hóa DN, hướng dẫn, làm rõ một số nội dung liên quan đến phương án sử dụng đất khi cổ phần hóa DNNN.

Cùng với các nội dung trên, Chính phủ đã ban hành các Nghị định hướng dẫn Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất kinh doanh tại DN. Các hướng dẫn cơ bản đã bao phủ các lĩnh vực của nền kinh tế, đáp ứng yêu cầu hội nhập kinh tế quốc tế, nâng cao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của DN nhưng vẫn bảo đảm vai trò chỉ đạo của Nhà nước, thực hiện công khai, minh bạch thông tin về hoạt động của DN.

Như vậy, về mặt pháp lý, cơ chế, chính sách hiện nay đã đảm bảo sự cạnh tranh bình đẳng giữa DNNN và DN ngoài nhà nước. Hầu hết DNNN đã vận hành theo cơ chế thị trường. Việc quyết định giá cả về cơ bản đã theo quan hệ cung - cầu trên thị trường và cạnh tranh bình đẳng giữa các loại hình DN. Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại DN đã đi vào hoạt động và từng bước ổn định tổ chức...

Về phía DNNN, các DN đã cập nhật, cụ thể hóa các quy định của pháp luật, điều lệ DN thông qua việc ban hành các văn bản quản lý nội bộ tương đối đầy đủ, giúp công tác điều hành và giám sát hoạt động sản xuất kinh doanh của DN ngày càng minh bạch và hiệu quả; phát hiện và xử lý kịp thời những yếu kém, vi phạm nhằm nâng cao trách nhiệm trong việc chấp hành pháp luật. Một số tập đoàn, tổng công ty đã triển khai áp dụng ký hợp đồng ủy quyền đối với người đại diện phần vốn nhà nước tại các DN có vốn góp của Nhà nước, thực hiện chế độ hợp đồng lao động đối với người quản lý, lãnh đạo DN thành viên.

Kết quả và những vấn đề đặt ra

Theo Danh mục DNNN cổ phần hóa đến hết năm 2020, kế hoạch cổ phần hóa giai đoạn 2017 – 2020 là 128 DN. Tình hình thực hiện cổ phần hóa trong giai đoạn 2016 - 2018 cho thấy, có 159 DN được cấp có thẩm quyền phê duyệt phương án cổ phần hóa với tổng giá trị DN là 442.275 tỷ đồng, trong đó giá trị vốn nhà nước là 206.024 tỷ đồng. Tổng vốn điều lệ theo phương án được cấp có thẩm quyền phê duyệt là 210.915 tỷ đồng, trong đó Nhà nước nắm giữ 112.500 tỷ đồng (53%); bán cho cổ đông chiến lược 62.206 tỷ đồng (29%); đấu giá công khai 34.464 tỷ đồng (16%), số còn lại bán cho người lao động là 1.695 tỷ đồng (1%) và tổ chức công đoàn 47 tỷ đồng (0,02%).

Riêng trong 9 tháng năm 2019, có 9 DN được cấp có thẩm quyền phê duyệt phương án cổ phần hóa, tuy nhiên trong đó chỉ có 3 DN thuộc danh mục các DN cổ phần hóa theo Công văn số 991/TTg-ĐMDN (2 DN) và Quyết định số 26/2019/QĐ-TTg (1 DN). Tổng giá trị của 9 DN được phê duyệt phương án cổ phần hóa là 780 tỷ đồng, trong đó giá trị vốn nhà nước là 670 tỷ đồng. Tổng vốn điều lệ theo phương án được cấp có thẩm quyền phê duyệt là 387 tỷ đồng; trong đó, Nhà nước nắm giữ 160 tỷ đồng (41%); đấu giá công khai 176 tỷ đồng (46%), số còn lại bán cho người lao động là 48 tỷ đồng (12%) và tổ chức công đoàn 127 triệu đồng (0,03%).

Lũy kế từ năm 2016 đến hết tháng 9/2019, cả nước có 168 DN được cấp có thẩm quyền phê duyệt phương án cổ phần hóa với tổng giá trị DN là 443.056 tỷ đồng, trong đó giá trị vốn nhà nước là 206.694 tỷ đồng. Tổng vốn điều lệ theo phương án được cấp có thẩm quyền phê duyệt là 211.302 tỷ đồng, trong đó Nhà nước nắm giữ 112.660 tỷ đồng (53%); bán cho nhà đầu tư chiến lược 62.206 tỷ đồng (29%); đấu giá công khai 34.641 tỷ đồng (16%), số còn lại bán cho người lao động là 1.743 tỷ đồng (1%) và tổ chức công đoàn 47 tỷ đồng (0,02%). Tuy nhiên, trong 168 DN đã cổ phần hóa chỉ có 36/128 DN cổ phần hóa thuộc danh mục cổ phần hóa theo Công văn số 991/TTg-ĐMDN và Quyết định số 26/2019/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ (đạt 28% kế hoạch), số DN còn phải thực hiện cổ phần hóa theo kế hoạch tính đến hết năm 2020 là 92 DN.

Kế hoạch thoái vốn nhà nước tại DN cũng cho thấy những chuyển biến tích cực. Theo Quyết định số 1232/QĐ-TTg ngày 17/8/2017 của Thủ tướng Chính phủ thì giai đoạn 2017 – 2020 thực hiện thoái khoảng 60.000 tỷ đồng vốn nhà nước tại các DN. Trong giai đoạn 2016 - 2018, đã thực hiện thoái vốn tại 78 đơn vị thuộc Quyết định số 1232/QĐ-TTg ngày 17/8/2017 của Thủ tướng Chính phủ với giá trị 3.790 tỷ đồng, thu về 7.107 tỷ đồng. Thoái vốn nhà nước tại các DN ngoài Quyết định số 1232/QĐ-TTg được 3.785 tỷ đồng, thu về 110.392 tỷ đồng (bao gồm việc thoái vốn tại Sabeco năm 2017 với giá trị 3.436 tỷ đồng, thu về 109.965 tỷ đồng).

Các tập đoàn, tổng công ty nhà nước thực hiện thoái 14.488 tỷ đồng, thu về 48.456 tỷ đồng (bao gồm việc thoái vốn của SCIC tại Công ty Cổ phần Sữa Vinamilk với giá trị là 989 tỷ đồng, thu về 20.276,5 tỷ đồng). Riêng trong 9 tháng năm 2019 đã thực hiện thoái vốn tại 12 DN thuộc danh mục ban hành theo Quyết định số 1232/QĐ-TTg với giá trị 783 tỷ đồng, thu về 1.700 tỷ đồng. Các tập đoàn, tổng công ty, DNNN thoái vốn với tổng giá 1.662 tỷ đồng, thu về 2.973 tỷ đồng. Lũy kế trong giai đoạn từ 2016 đến tháng 9/2019, cả nước đã thoái được 24.510 tỷ đồng, thu về 170.629 tỷ đồng.

Mặc dù đã đạt được những kết quả tích cực nhưng việc thực hiện tái cơ cấu DNNN vẫn còn chậm, chưa như mong đợi.

Nguyên nhân chậm trước hết là do những hạn chế trong nhận thức và thực thi kỷ luật hành chính từ phía các cơ quan chủ quản và chính DN. Tình trạng không muốn thực hiện chuyển giao, muốn tiếp tục duy trì quyền sở hữu DN song song với sự tồn tại của tâm lý lo ngại quyền hành sẽ bị ảnh hưởng chính là nguyên nhân quan trọng cản trở tiến trình này. Bên cạnh đó, còn nhiều tồn tại, vướng mắc trong quá trình cổ phần hóa chưa được giải quyết dứt điểm nên DN không đủ điều kiện chuyển giao về SCIC.

Cùng với đó là sự chậm trễ về phía các cơ quan có thẩm quyền trong việc phê duyệt phương án sắp xếp nhà đất và phương án sử dụng đất nên việc công bố giá trị DN không thể thực hiện đúng tiến độ. Việc thực hiện thoái vốn nhà nước vẫn còn có sự chồng chéo giữa một số văn bản và mới chỉ dừng ở các quy định khung mang tính nguyên tắc.

Chính vì vậy, trong quá trình thực hiện, các DNNN thường xuyên phải hỏi ý kiến của các cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngành để xử lý các vấn đề phát sinh. Đó là chưa kể tới công tác lập kế hoạch thoái vốn chưa gắn với yêu cầu thị trường. Điều này dẫn tới không ít trường hợp phải thoái vốn tại những DN có hiệu quả cao, nhưng sau đó sử dụng số tiền thu về để tìm kiếm cơ hội đầu tư tại những DN, dự án có hiệu quả thấp hơn chỉ với lý do DN đó không thuộc đối tượng Nhà nước phải nắm giữ lâu dài.

Để đẩy nhanh tiến độ tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước

Tái cơ cấu DNNN, đổi mới và nâng cao hiệu quả DNNN là 1 trong 3 trụ cột của quá trình tái cơ cấu nền kinh tế đã được khẳng định trong Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội giai đoạn 2011-2020. Việc cần làm ngay là tháo gỡ khó khăn, vướng mắc trong công tác bán vốn  để đẩy nhanh công tác cổ phần hóa, thoái vốn nhà nước tại DN.

Bên cạnh đó, cần thể chế hóa việc xem xét, đánh giá hiệu quả hoạt động sản xuất, kinh doanh của DNNN một cách tổng thể. Việc xem xét, đánh giá theo từng dự án đã dẫn tới thực tế kéo dài tiến trình cổ phần hóa thoái vốn nhà nước. Nếu nguyên tắc này được thể chế hóa sẽ là một động lực để lãnh đạo các tập đoàn, tổng công ty nhà nước mạnh dạn, dám nghĩ, dám làm, sáng tạo và đương đầu với rủi ro vì lợi ích và hiệu quả chung của DN.

Các bộ, ngành, địa phương, tập đoàn kinh tế, tổng công ty, DNNN khẩn trương xây dựng trình cấp có thẩm quyền phê duyệt hoặc phê duyệt phương án cơ cấu lại DNNN trực thuộc theo đúng quy định tại Quyết định số 707/QĐ-TTg; kiểm điểm, xử lý nghiêm trách nhiệm của các cá nhân, tổ chức liên quan về việc chậm trễ phê duyệt phương án cổ phần hóa theo quy định. Các địa phương phối hợp với các cơ quan liên quan kịp thời, rà soát, cho ý kiến, phê duyệt Phương án sử dụng đất đối với các DNNN trực thuộc, các DN cổ phần hóa có đất đai trên địa bàn theo quy định tại Nghị định số 167/NĐ-CP và các văn bản có liên quan; chủ động tháo gỡ, khó khăn, đẩy nhanh tiến độ cổ phần hóa, thoái vốn.

Bên cạnh đó, cơ quan đại diện chủ sở hữu chỉ đạo người đại diện phần vốn nhà nước đôn đốc các DN đã cổ phần hóa: (i) Thực hiện nghiêm việc đăng ký giao dịch, niêm yết trên thị trường chứng khoán; bàn giao các DN thuộc diện phải bàn giao về SCIC theo đúng quy định của pháp luật; (ii) Hoàn thành quyết toán công tác cổ phần hóa; xác định số phải nộp/tạm nộp và thực hiện nộp tiền thu từ cổ phần hóa theo quy định, trường hợp không đảm bảo thời gian thì phải báo cáo Thủ tướng Chính phủ giải trình rõ nguyên nhân và chịu trách nhiệm về sự chậm trễ này.

Đồng thời, cần nâng cao hơn nữa vai trò, nhận thức, trách nhiệm của người đứng đầu DN trong công tác cổ phần hóa, thoái vốn, cơ cấu lại DNNN; đảm bảo công khai, minh bạch, đúng quy định pháp luật, tuân thủ nguyên tắc thị trường, không để xảy ra hiện tượng lợi ích nhóm trong việc triển khai cổ phần hóa, thoái vốn, cơ cấu lại DNNN. Các bộ, ngành cần tăng cường tổ chức các đoàn kiểm tra, giám sát tình hình triển khai thực hiện công tác cổ phần hóa, thoái vốn, cơ cấu lại DNNN.          

Tài liệu tham khảo:

1. Nghị quyết số 12-NQ/TW về tiếp tục cơ cấu lại, đổi mới và nâng cao hiệu quả doanh nghiệp nhà nước;

2. Quốc hội, Nghị quyết số 60/2018/NQ-QH14 về tiếp tục hoàn thiện và đẩy mạnh việc thực hiện chính sách pháp luật về quản lý, sử dụng vốn, tài sản nhà nước tại DN và cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước;

3. Thủ tướng Chính phủ, Quyết định số 1232/QĐ-TTg ngày 17/8/2017 phê duyệt danh mục doanh nghiệp có vốn nhà nước thực hiện thoái vốn giai đoạn 2017 – 2020;

4. Bộ Tài chính, Báo cáo tổng hợp đánh giá tình hình cơ cấu lại, các nhiệm vụ, giải pháp đổi mới, nâng cao hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp nhà nước (Hội nghị Đổi mới, nâng cao hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp nhà nước ngày 16/10/2019).