Hệ thống chính sách động viên ngân sách được rà soát và hoàn thiện

Sau 30 năm đổi mới, hệ thống chính sách quản lý ngân sách nhà nước (NSNN) đã từng bước được hoàn thiện. Bộ Tài chính đã xây dựng và trình Quốc hội thông qua Luật NSNN (sửa đổi năm 1998 và 2002), theo đó phân định rõ về nguồn thu và nhiệm vụ chi của các cấp chính quyền, thẩm quyền của các cơ quan nhà nước trong việc lập, phê chuẩn và quyết toán NSNN; thực hiện thay đổi một cách căn bản phương thức quản lý NSNN.

Tiếp đó, việc hoàn chỉnh các cơ chế, chính sách thuế, hải quan, kho bạc đã được chú trọng, làm đòn bẩy kích thích và hướng dẫn sản xuất, kinh doanh; bảo đảm nguồn thu ngân sách và điều tiết thu nhập, thực hiện công bằng xã hội; xây dựng bộ máy và phương thức thu ngân sách có hiệu lực, hiệu quả; đánh giá đúng và khai thác, sử dụng có hiệu quả tài sản, tài nguyên quốc gia, nâng dần tỷ lệ động viên thu nhập quốc dân vào ngân sách.

Đặc biệt, cải cách hệ thống chính sách thuế và thu ngân sách đã thể hiện tính tiên phong đi đầu trong quá trình đổi mới. Hệ thống chính sách thuế đã trở thành công cụ quan trọng trong quản lý và điều tiết vĩ mô nền kinh tế. Hệ thống chính sách thuế đã được quy định khá đầy đủ, rõ ràng, công khai, minh bạch, bao quát hết các nguồn thu chủ yếu của NSNN, đáp ứng nhu cầu chi tiêu của Nhà nước và đảm bảo nguồn tài chính cho sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội.

Điều hành tài chính - ngân sách linh hoạt, phù hợp với diễn biến tình hình kinh tế vĩ mô trong và ngoài nước

Trong giai đoạn 1986 - 1990, chi NSNN đã tăng cao trong khi nguồn thu lại khan hiếm, làm thâm hụt NSNN, do đó, chính sách tài khóa đã được điều hành theo hướng ưu tiên đầu tư vào lĩnh vực thiết yếu, trọng điểm của nền kinh tế, phục vụ quốc kế dân sinh. Bước vào giai đoạn từ năm 1991 - 1995, tình hình đất nước đã có nhiều chuyển biến tích cực, sản xuất và lưu thông hàng hóa đã có động lực mới, tình trạng thiếu lương thực đã được giải quyết căn bản, lạm phát phi mã đã được đẩy lùi nhưng lạm phát cao vẫn còn, điều hành chính sách thu - chi NSNN theo hướng thay đổi chi theo hướng tích cực, tăng cường nguồn thu trong nước để đủ cho chi thường xuyên, tình trạng đi vay hoặc dựa vào phát hành cho chi thường xuyên đã chấm dứt.

Giai đoạn 2006 - 2008, khi lạm phát tăng lên hai con số và nền kinh tế cần phải xử lý một số bất ổn vĩ mô, chính sách tài khóa đã được điều chỉnh theo hướng thận trọng; tập trung vào việc tăng cường, kiểm soát chặt chẽ và nâng cao hiệu quả chi tiêu công; giảm chi phí hành chính, giảm nhập siêu... Ngược lại, đến giai đoạn 2008 - 2010, chính sách tài khóa được nới lỏng thông qua kích thích đầu tư, tháo gỡ khó khăn cho doanh nghiệp. Nhờ đó, đã đưa Việt Nam thoát khỏi tác động tiêu cực của khủng hoảng kinh tế thế giới.

Đến giai đoạn 2011 - 2015, kinh tế thế giới do tác động của cuộc khủng hoảng nợ công Hy Lạp, bất ổn chính trị trên thế giới… khiến các DN lâm vào tình trạng khó khăn. Do vậy, chính sách tài khóa giai đoạn này đã được điều hành theo hướng chặt chẽ, triệt để tiết kiệm, hiệu quả và tháo gỡ khó khăn cho DN (năm 2012 và 2013), giảm nợ xấu, giúp DN quay vòng nhanh sản xuất, kinh doanh.

Tiềm lực tài chính – ngân sách được tăng cường

Qua gần 30 năm đổi mới, quy mô thu NSNN đã tăng dần theo các năm. Theo tính toán của Bộ Tài chính, tổng thu NSNN năm 2000 gấp 8,77 lần so với năm 1991; năm 2010 tăng 5,67 lần so với năm 2001 và năm 2013 tăng khoảng 1,13 lần so với năm 2011. So với GDP (theo giá hiện hành), quy mô thu NSNN bình quân giai đoạn 1991 - 2000 là 20,5% GDP; giai đoạn 2001 - 2010 là 25,5% GDP và giai đoạn 2001 - 2013 là 23,4% GDP, năm 2014 ước thực hiện là 31% GDP. Cùng với sự mở rộng về quy mô, cơ cấu thu ngân sách cũng được cải thiện theo hướng bền vững hơn. Thu NSNN từ các sắc thuế gắn trực tiếp với sản xuất, kinh doanh trong nước trong tổng thu ngân sách ngày càng tăng. Cụ thể, trong giai đoạn 1991 - 2012, tỷ trọng thu thuế thu nhập DN trong tổng thu NSNN đã tăng từ 9,8% năm 1991 lên 16,7% năm 2012; thuế thu nhập cá nhân từ 0,6% lên 6,05%; thuế giá trị gia tăng từ 19,6% lên hơn 26%... Kết quả này đã góp phần quan trọng thúc đẩy kinh tế đạt mức tăng trưởng cao liên tục trong nhiều năm, theo đó tích luỹ của nền kinh tế ngày càng mở rộng.

Cơ cấu thu chuyển biến tích cực và bền vững theo ngành và thành phần kinh tế. Tỷ trọng số thu ngân sách từ các ngành công nghiệp, dịch vụ tăng lên, giảm dần sự phụ thuộc vào số thu từ khu vực kinh tế nhà nước. Tỷ trọng số thu nội địa tăng dần trong tổng thu NSNN. Đơn cử, giai đoạn 2006 - 2010, tỷ trọng thu nội địa trong tổng thu NSNN đạt 58% nhưng giai đoạn 2011 - 2015, tăng lên khoảng 67%, riêng năm 2015, dự kiến tỷ trọng này chiếm 70%.

Thu ngân sách đã tập trung vào việc bảo vệ tài nguyên thiên nhiên, khuyến khích các DN phát triển để tăng nguồn thu nội địa, giảm thiểu các tác động từ bên ngoài tới nguồn thu, đảm bảo kế hoạch thu NSNN. Theo đó, kể từ sau đổi mới, nguồn thu NSNN vẫn dựa rất lớn vào thu từ khai thác tài nguyên và hoạt động xuất, nhập khẩu. Đây là những lĩnh vực phụ thuộc rất nhiều vào biến động trên thị trường quốc tế. Kết quả thực hiện cho thấy, quy mô huy động từ thu dầu thô và thu từ hoạt động xuất nhập khẩu so với GDP giảm dần.

Cùng với phát triển nguồn thu và chống thất thu NSNN, việc nuôi dưỡng nguồn thu cũng được coi là một trong những nhiệm vụ quan trọng hàng đầu của công tác tài chính - ngân sách nhằm tăng tính ổn định của nguồn thu trong tương lai. Để triển khai nhiệm vụ này, việc nghiên cứu, xây dựng và triển khai các chính sách về nuôi dưỡng nguồn thu đã được đẩy mạnh. Theo đó, các chính sách tháo gỡ khó khăn cho DN được triển khai mạnh mẽ. Cụ thể: Ổn định kinh tế vĩ mô để tránh lạm phát cao, kích thích tăng trưởng sau khủng hoảng giai đoạn 1986 - 1990; phối hợp chính sách tiền tệ và tài khóa sau khủng hoảng tài chính - tiền tệ châu Á 1997 - 1998; tháo gỡ khó khăn cho DN, giải quyết nợ xấu, hàng tồn kho sau khủng hoảng kinh tế tài chính toàn cầu 2008 - 2009…

Tổng chi NSNN đã tăng từ 24,3% GDP trong giai đoạn 1991 - 2000 lên 29% GDP giai đoạn 2001 - 2010 và 27,2% giai đoạn 2011 - 2013, trong đó tỷ trọng chi đầu tư phát triển trong tổng chi NSNN tăng từ 25,9% GDP giai đoạn 1991 - 2000 lên 29,7% giai đoạn 2001 - 2010, tuy nhiên, giai đoạn 2011 - 2015, giảm xuống còn khoảng 18% do ảnh hưởng của khủng hoảng tài chính và suy thoái kinh tế toàn cầu. Đây là tiền đề quan trọng tạo động lực, nền tảng cho phát triển kinh tế - xã hội của đất nước.

Cơ cấu chi cho đầu tư đã từng bước điều chỉnh theo hướng giảm dần tỷ trọng đầu tư công, kể cả chi đầu tư từ NSNN, ưu tiên tập trung vốn đầu tư nhà nước vào phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế - kỹ thuật thiết yếu, góp phần phát triển kinh tế - xã hội; phát triển một số ngành sản xuất thiết yếu, then chốt, đóng vai trò chủ đạo và những lĩnh vực mà tư nhân không thể hoặc chưa thể thực hiện được.

Phân bổ các nguồn lực tài chính được đảm bảo theo các ưu tiên; công khai, minh bạch; xóa bỏ dần tình trạng bao cấp của NSNN

- Vốn đầu tư phát triển từ NSNN đã được tập trung ưu tiên cho các dự án kết cấu hạ tầng, giao thông, thủy lợi, giáo dục, y tế, các chương trình mục tiêu quan trọng và vùng trọng điểm, qua đó, tạo sự lan tỏa ra toàn nền kinh tế.

Tỷ trọng đầu tư cho phát triển trong tổng chi NSNN tăng từ 25,9% giai đoạn 1991 - 2000 lên mức 30% giai đoạn 2001 - 2010, giai đoạn 2011 - 2013 là 19,57%/năm và ước năm 2014 là 18,73%. Đồng thời, NSNN cũng giành cho các chương trình khoa học công nghệ, bảo vệ môi trường... Từ năm 2008, Nhà nước đã đảm bảo tổng chi NSNN đối với khoa học công nghệ đạt 2% tổng chi NSNN, lĩnh vực môi trường đạt trên 1% tổng chi NSNN… Nhờ đó, đáp ứng nhu cầu trao đổi thông tin, liên lạc và giảm bớt các nguy cơ ô nhiễm môi trường.

Bên cạnh các khoản chi có tính chất thiết yếu, khoản chi cho con người là một trong những nội dung chi đặc biệt quan trọng sau thời kỳ đổi mới. Từ đó, kích thích phát triển con người về mọi mặt trong xã hội. Chi NSNN cho con người chủ yếu thông qua chi lương, thưởng và chi an sinh xã hội. Chi NSNN cho quỹ lương đã tăng lên đáng kể qua các giai đoạn. Giai đoạn 2011 - 2015 bằng 2,4 lần giai đoạn 2006 - 2010… Điều này đã giúp thu nhập của người lao động tăng lên, góp phần cải thiện đời sống cho người lao động.

Chi cho các chính sách an sinh xã hội ngày càng tăng, tỷ trọng chi NSNN cho an sinh xã hội so với GDP tăng từ 2,8% GDP năm 2005, lên 4,14% năm 2010 và 4,67% năm 2012. Bên cạnh đó, công tác xóa đói, giảm nghèo cũng đã được triển khai mạnh mẽ với nhiều hình thức và biện pháp hiệu quả.

- Phân bổ các nguồn lực tài chính ngày càng công khai, minh bạch và có tính đến đặc thù từng lĩnh vực, vùng, miền và đối tượng.

Luật NSNN đã và đang được hoàn thiện theo hướng phù hợp với Hiến pháp cũng như đảm bảo thẩm quyền của Quốc hội trong việc quyết định, phân bổ, phê chuẩn quyết toán NSNN. Phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách theo đó đã được tách bạch hơn; đồng thời, các quy định về công tác chấp hành, quyết toán, thanh tra, kiểm toán; công khai, minh bạch NSNN… đã dần được đáp ứng.

Việc phân bổ nguồn lực chi NSNN đã hướng tới việc đảm bảo tính hiệu quả, tính công khai, minh bạch và công bằng. Điều này được thể hiện rõ thông qua việc ban hành Luật NSNN và các văn bản hướng dẫn thi hành. Trong đó, phân bổ nguồn lực NSNN đã dựa trên các nguyên tắc và tiêu chí minh bạch có tính đến đặc thù từng lĩnh vực, vùng, miền và đối tượng… Cùng với đó là quá trình đổi mới tư duy về kinh tế, chính sách chi NSNN cũng trải qua các giai đoạn phát triển khác nhau, phụ thuộc vào các ưu tiên về phát triển kinh tế - xã hội của đất nước trong từng thời kỳ.

- Xóa bỏ dần tình trạng bao cấp qua DNNN và các đơn vị sự nghiệp công; khuyến khích các đối tượng tham gia đầu tư, giảm bớt gánh nặng cho NSNN.

(i) Chính sách chi ngân sách đã được đổi mới theo hướng giảm dần sự bao cấp của NSNN, đặc biệt là chế độ bao cấp đối với các DNNN và các đơn vị sự nghiệp công. Nhà nước đã thực hiện tách bạch giữa hoạt động quản lý nhà nước và hoạt động sản xuất, kinh doanh, giữa hoạt động quản lý hành chính và hoạt động sự nghiệp. Theo đó, tài chính nhà nước và tài chính DN đối với các DNNN đã dần được phân định rõ; cơ chế quản lý tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công cũng đã được tách bạch khỏi cơ chế quản lý tài chính đối với cơ quan hành chính nhà nước. Đối với khu vực DN, cơ chế bù lỗ, bù giá từ NSNN đã dần được xóa bỏ và thay bằng cơ chế tự hạch toán kinh doanh.

Đối với khu vực hành chính sự nghiệp, cơ chế quản lý tài chính cũng được đổi mới nhằm nâng cao tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các cơ quan, đơn vị, tiết kiệm chi NSNN để dành nguồn lực cho các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội. Đối với các cơ quan quản lý hành chính nhà nước, cơ chế khoán chi hành chính đã được thực hiện nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của bộ máy quản lý hành chính Nhà nước và hỗ trợ quá trình tinh giản biên chế. Đối với các đơn vị sự nghiệp, cơ chế tự chủ về tài chính bên cạnh tự chủ về bộ máy, về nhân lực là động lực thúc đẩy các đơn vị sự nghiệp đổi mới phương thức hoạt động nhằm cung ứng tốt hơn dịch vụ công cho xã hội. Nhà nước cũng thực hiện xã hội hóa các hoạt động sự nghiệp, khuyến khích sự tham gia của các thành phần kinh tế trong việc cung ứng dịch vụ công, tạo tiền đề cho việc hình thành và phát triển thị trường các dịch vụ công, giảm dần sự bao cấp của NSNN.

(ii) Để tạo kênh huy động vốn trung - dài hạn cho nền kinh tế, giảm gánh nặng cho NSNN, đồng thời tăng cường khả năng thu NSNN trong dài hạn, một loạt cơ chế, chính sách khuyến khích phát triển thị trường tài chính và thị trường dịch vụ tài chính đã được nghiên cứu, đề xuất và trình cấp có thẩm quyền ban hành.

Quy mô thị trường chứng khoán tăng trưởng mạnh, từng bước đóng vai trò là kênh dẫn vốn trung và dài hạn quan trọng cho nền kinh tế. Trong giai đoạn 2001 - 2005, vốn hóa thị trường chỉ đạt 0,6% GDP, năm 2006 đã đạt mức 23% GDP và đến năm 2007 đạt mức 43% GDP và kể từ năm 2009 đến nay quy mô vốn hóa tuy có nhiều biến động, song, vẫn ở mức trên 30% GDP trong khoảng từ 30 - 39% GDP. Đặc biệt, sự phát triển của thị trường trái phiếu (đến năm 2013, dư nợ thị trường trái phiếu tăng lên 28% GDP), đã giúp huy động nguồn lực cho NSNN ở trong và ngoài nước hiệu quả.

Bên cạnh đó, đến hết năm 2014, đã có 61 DN tham gia hoạt động kinh doanh bảo hiểm với tổng doanh thu ngành bảo hiểm ước đạt 53.682 tỷ đồng, tương đương khoảng 2% GDP. Các DN bảo hiểm cũng đã tạo lập nguồn vốn lớn và dài hạn cho đầu tư phát triển kinh tế - xã hội, giúp tạo lập nguồn thu trung và dài hạn cho NSNN.

(iii) Công tác tài chính - ngân sách đã góp phần ổn định giá cả thị trường, kiềm chế lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô.

Sau đổi mới, điều hành NSNN đã đảm bảo nguồn lực để trợ giá, trợ cước một phần cho những mặt hàng cần bình ổn giá, cũng như người dân sinh sống tại các vùng miền núi, hải đảo, vùng đồng bào dân tộc; đảm bảo sự hài hòa trong tiếp cận các hàng hóa, dịch vụ cơ bản, thiết yếu; góp phần vào việc bình ổn giá cả thị trường; khuyến khích phát triển sản xuất, chuyển dịch cơ cấu kinh tế...

Tuy nhiên, do hội nhập, đặc biệt khi Việt Nam gia nhập WTO (năm 2006), yêu cầu đặt ra là phải thực hiện các cam kết về cắt giảm thuế quan cũng như cắt giảm sự bao cấp qua giá, phí đối với hàng hóa, dịch vụ, cho nên công tác phân bổ nguồn lực NSNN đã theo hướng giảm dần tỷ trọng, số lượng mặt hàng bao cấp trước đây như xăng dầu, sữa... Điều này cũng thúc đẩy các DN phải sử dụng tiết kiệm vật tư, tăng cường quản lý; cải tiến tổ chức sản xuất, kinh doanh; cải tiến quy trình công nghệ, tăng năng suất, giảm chi phí để cạnh tranh được trên thị trường; giảm bù lỗ của Nhà nước và tăng thu cho NSNN.

Cải cách trong lĩnh vực tài chính - ngân sách nhà nước được đẩy mạnh

Các quy định về thủ tục hành chính và quy trình nghiệp vụ trong lĩnh vực tài chính - NSNN đã dần được chuẩn hóa theo hướng đồng bộ, đơn giản. Hệ thống quản lý thu NSNN đã được bố trí theo hướng bao quát rộng khắp trên toàn quốc; đến tận các địa phương thông qua các tổ, đội thuế; đến tận các cửa khẩu thông qua các chi cục hải quan cửa khẩu… Qua đó nhằm phục vụ tốt việc đóng góp của tổ chức, cá nhân trong nền kinh tế với Nhà nước; làm giảm chi phí tuân thủ cho người dân, DN trong nền kinh tế.

Quy trình ngân sách được cải tiến theo hướng đổi mới các khâu của quá trình quản lý ngân sách, rút ngắn chu trình ngân sách hơn, tạo điều kiện cho các cấp địa phương có thời gian trong thực hiện. Dự toán và quyết toán ngân sách từ sau đổi mới mang tính khép kín, nay đã công khai minh bạch quy trình về thu, chi ngân sách tại các cơ quan tài chính, Kho bạc Nhà nước.

Công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát trong lĩnh vực tài chính được tăng cường

Công tác kiểm tra, thanh tra được đẩy mạnh nhằm nâng cao hiệu quả phân bổ và sử dụng nguồn lực gắn với việc thực hành tiết kiệm chống lãng phí. Công tác kiểm tra thuế, hải quan và kiểm soát chi qua Kho bạc Nhà nước đã từng bước được kiện toàn, góp phần tăng thu cho NSNN; đồng thời, cắt giảm những khoản chi không đúng quy định.

Một số vấn đề cần quan tâm

Kể từ sau đổi mới đến nay, bên cạnh những thành tựu đạt được của công tác tài chính - ngân sách, vẫn còn một số vấn đề cần quan tâm như: Cơ chế, chính sách tài chính - NSNN trong một số lĩnh vực còn phức tạp, chậm được ban hành và chưa mang tính dài hạn; chi tiêu công từ NSNN vẫn còn khá cao; phân bổ chi NSNN giữa các ngành, lĩnh vực, khu vực còn nhiều bất cập, chưa sát thực tiễn...

Để tiếp tục phát huy những thành tựu thu - chi NSNN trên cơ sở giải quyết tốt các vấn đề cần quan tâm kể trên, trong thời gian tới, ngành Tài chính cần tiếp tục chỉ đạo ngành Thuế, Hải quan triệt để và tăng cường phối hợp với các cấp, các ngành, địa phương thực hiện tốt những giải pháp như: Đẩy mạnh việc hoàn thiện thể chế, cơ chế, chính sách về thu, chi NSNN; Việc nghiên cứu, đề xuất và hoàn thiện thu, chi NSNN cần tiếp tục dựa trên việc tổng kết, đánh giá lý luận và thực tiễn để tăng sự ổn định, bền vững của chính sách, giúp cho việc huy động và phân bổ nguồn lực NSNN hiệu quả; Cần có biện pháp quyết liệt để giảm dần tỷ trọng chi tiêu công; Tiếp tục xã hội hóa ở những ngành, lĩnh vực mà không cần Nhà nước độc quyền; Phân bổ ngân sách cần dựa trên đặc thù của từng vùng, miền, lĩnh vực và địa phương, tránh tình trạng phân bổ dàn trải NSNN, tập trung vốn vào những nơi có thế mạnh phát triển, có sức lan tỏa lớn, góp phần tăng nhanh thu nhập cho người lao động, phát triển kinh tế - xã hội; đồng thời, đẩy nhanh tiến trình đưa đất nước sớm trở thành nước công nghiệp hóa, hiện đại hóa.

 Tài liệu tham khảo:

1. Giải pháp đẩy mạnh công nghiêp hóa, hiện đại hóa đất nước đến năm 2020, tầm nhìn 2030, Thông tin Phục vụ Lãnh đạo số 18, tháng 9/2014;

2. Những thay đổi về mọi mặt của Việt Nam từ khi tiến hành công cuộc đổi mới trong 30 năm qua, website của Bộ Ngoại giao Việt Nam ngày 28/12/2014;

3. TS. Đinh Sơn Hùng, ThS. Cao Ngọc Thành, Viện Kinh tế TP. Hồ Chí Minh: Kinh tế Việt Nam sau hơn 30 năm thống nhất và phát triển, định hướng cho kinh tế TP. Hồ Chí Minh hội nhập nền kinh tế thế giới, Tạp chí Thông tin và Dự báo Kinh tế - xã hội, số 21 - 9/2007;

4. ThS. Đỗ Thị Thảo và ThS. Nguyễn Thị Phong Lan: Những thành tựu cơ bản về phát triển kinh tế - xã hội của Việt Nam từ khi đổi mới đến nay, tapchicongsan. vn ngày 26/5/2013;

5. TS. Đào Minh Hương, Tăng trưởng kinh tế và phát triển con người: Một số vấn đề thực tiễn ở Việt Nam hiện nay, Tạp chí Nghiên cứu Con người (2014), số 4 (73).