Cơ sở pháp lý để thực hiện tự chủ tài chính

Trên cơ sở phân định rõ các đơn vị hành chính với đơn vị sự nghiệp, tiến hành áp dụng cơ chế quản lý tài chính đối với cơ quan hành chính, Nhà nước đã ban hành Nghị định số 130/2005/NĐ–CP ngày 17/10/2005 quy định chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm về sử dụng biên chế và kinh phí quản lý hành chính đối với cơ quan nhà nước và Nghị định số 43/2006/NĐ–CP ngày 25/4/2006 quy định quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ tổ chức bộ máy, biên chế và tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công lập.

Như vậy, cơ chế tài chính đối với khu vực hành chính sự nghiệp được đổi mới về cơ bản theo hướng tiết kiệm và nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn lực tài chính. Cơ chế tài chính trong việc cung cấp dịch vụ công theo hướng khuyến khích các tổ chức kinh tế và nhân dân đầu tư để thực hiện và cung cấp một số dịch vụ công, đẩy mạnh xã hội hóa một số lĩnh vực sự nghiệp, thu hút được nguồn nội lực đáng kể cho phát triển sự nghiệp.

Sau gần 10 năm thực hiện, Nghị định 43/2006/NĐ-CP ngày 25/4/2006 của Chính phủ quy định quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế và tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công lập đã cho thấy, việc mở rộng trao quyền tự chủ cho đơn vị sự nghiệp đã góp phần nâng cao số lượng và chất lượng dịch vụ công; tạo điều kiện cho người dân có thêm cơ hội lựa chọn, tiếp cận các dịch vụ công với chất lượng ngày càng cao, đồng thời, góp phần cải thiện từng bước thu nhập của người lao động tại các đơn vị sự nghiệp.

Tuy nhiên, trong quá trình triển khai thực hiện, Nghị định 43/2006/NĐ-CP cũng đã bộc lộ những hạn chế, bất cập cần được sửa đổi: các đơn vị sự nghiệp chưa được giao quyền tự chủ một cách đầy đủ; chưa thực sự khuyến khích các đơn vị có điều kiện vươn lên tự chủ ở mức cao hơn… Bên cạnh đó, trong quá trình hoạt động, nhiều đơn vị phát sinh các hoạt động liên doanh, liên kết, mở rộng cung ứng dịch vụ công chưa được điều chỉnh trong các văn bản pháp luật.

Do đó, việc ban hành Nghị định 16/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015 của Chính phủ quy định cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập đã kịp thời đáp ứng yêu cầu đổi mới, phát triển của hoạt động sự nghiệp công trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa.

Mặc dù có nhiều tiến bộ trong cơ chế cấp và sử dụng ngân sách nhà nước cho các đơn vị này nhưng trên thực tế, kinh phí phân bổ hàng năm chủ yếu dựa trên các chỉ tiêu được giao từ trên như chỉ tiêu tuyển sinh, chỉ tiêu biên chế… mà chưa căn cứ vào kết quả đầu ra.

Cơ chế này vừa chưa tạo áp lực cho các đơn vị sự nghiệp công lập tăng cường tự chủ và nâng chất lượng dịch vụ, vừa tạo ra sự bất bình đẳng với các đơn vị ngoài công lập cung cấp dịch vụ tương tự.

Những vấn đề đặt ra trong thực hiện tự chủ tài chính

Tài chính là một nguồn lực rất quan trọng để thúc đẩy sự phát triển của giáo dục, trong đó có giáo dục đại học. Có nguồn lực tài chính, chúng ta mới có cơ sở để phát triển các nguồn lực khác như con người, cơ sở vật chất… những yếu tố quyết định đến chất lượng giáo dục, nhất là giáo dục đại học đòi hỏi nguồn lực tài chính rất lớn.

Tại Việt Nam hiện nay, trong điều kiện nguồn ngân sách dành cho giáo dục đại học còn hạn hẹp thì thực hiện tự chủ tài chính của các trường đại học công lập là tất yếu để sử dụng có hiệu quả các nguồn lực, đồng thời vận động các nguồn lực của xã hội cho phát triển giáo dục đại học.

Việc trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về tài chính đối với các cơ sở giáo dục đại học công lập đã mở ra, tạo cơ hội cho các cơ sở giáo dục đại học công lập nâng cao tính tích cực chủ động, sáng tạo trong quản lý tài chính và tài sản của đơn vị, sử dụng ngân sách nhà nước được giao tiết kiệm, hiệu quả hơn.

Sở dĩ như vậy vì khi thực hiện chế độ giao, khoán mức chi như điện thoại, văn phòng, công tác phí… sẽ giảm đáng kể chứng từ, hóa đơn, các đơn vị sử dụng tiết kiệm các nguồn kinh phí để từ đó góp phần vào việc tăng thu nhập cho giảng viên và công nhân viên. Hơn nữa, việc thực hiện cơ chế này còn góp phần sử dụng hiệu quả hơn các nguồn nhân lực.

Việc thực hiện tự chủ tài chính của các cơ sở giáo dục đại học công lập còn tăng nguồn thu để đầu tư cho giáo dục. Thực tế hiện nay, các cơ sở giáo dục đại học ở các nước trên thế giới nhận hỗ trợ tài chính từ nhiều nguồn khác nhau, bao gồm: Kinh phí nhà nước phân bổ cho hoạt động, đặc biệt là giảng dạy và nghiên cứu khoa học; Kinh phí phân bổ cho nghiên cứu hoặc hỗ trợ cho các dự án nghiên cứu từ các nguồn khác nhau (từ các bộ); Học phí và các loại phí khác thu được từ sinh viên trong nước và sinh viên nước ngoài; Nguồn thu từ các hợp đồng nghiên cứu khoa học, chuyển giao công nghệ, hợp đồng đào tạo, dịch vụ tư vấn, bản quyền...

Nguồn thu từ các hoạt động dịch vụ trong khuôn viên nhà trường phục vụ giảng viên, sinh viên và cộng đồng; Nguồn thu từ hiến tặng, tài trợ, quà biếu, đầu tư. Với việc trao quyền tự chủ về thu tài chính sẽ góp phần nâng cao tính năng động, sáng tạo của các trường đại học trong việc tìm kiếm các nguồn thu, giảm bớt sự bao cấp của nhà nước.

Khi nguồn thu tăng lên, các trường đại học sẽ có những nguồn lực tài chính để tăng đầu tư cho cơ sở vật chất, trang thiết bị, nguồn nhân lực… để từ đó nâng cao chất lượng giáo dục giáo dục đại học. Để giữ chân được các giảng viên giỏi thì các trường phải có chế độ chính sách đãi ngộ thỏa đáng.

Với việc trao quyền tự chủ tài chính, các trường đại học sẽ có điều kiện để tăng thu, tiết kiệm chi, có nguồn lực nâng cao đời sống, thu nhập của giảng viên, tạo động lực để họ tích cực lao động nâng cao chất lượng đào tạo.

Nguồn tăng thu của các trường đại học hiện nay vẫn là tăng quy mô đào tạo chứ chưa huy động được các nguồn thu từ các hoạt động dịch vụ chuyển giao khoa học công nghệ và dịch vụ tư vấn giáo dục đào tạo theo hợp đồng cho các tổ chức và cá nhân trong nước. Điều này phản ánh chất lượng đào tạo và nghiên cứu khoa học của các trường đại học công lập hiện nay chưa cao.

Tỷ lệ chi cho con người (chi cho các hoạt động và tiền giờ giảng) chiếm phần lớn các nguồn chi, trong khi tỷ lệ chi cho cơ sở vật chất chưa tương xứng. Điều này cũng sẽ hạn chế việc nâng cao chất lượng đào tạo.

Các trường đại học được tự chủ về mức chi nhưng tự chủ về thu chưa tương xứng, dẫn tới hiệu quả của việc thực hiện tự chủ không hơn là bao so với không tự chủ. Trong thời gian dài, do bị khống chế về trần học phí, mức trần học phí thường thấp, thu không đủ chi cho nên một số cơ sở giáo dục đại học công lập xé rào, ban hành nhiều khoản thu ngoài quy định, dẫn đến thiếu công khai, minh bạch trong việc sử dụng nguồn thu.

Việc duy trì mức học phí thấp, dẫn đến các cơ sở giáo dục đại học công lập không có đủ nguồn để cải thiện thu nhập cho giảng viên từ nguồn học phí chính quy, không thu hút và giữ được những giảng viên có trình độ tham gia giảng dạy. Để có nguồn bổ sung thu nhập, các trường phải khai thác từ các hoạt động đào tạo không chính quy, dẫn đến thời gian đứng lớp của giảng viên đại học phần lớn bị quá tải.

Hầu hết các giảng viên đại học đều vượt định mức giờ giảng theo quy định, có những trường hợp vượt tới 150% đến 200% định mức giờ giảng. Điều này dẫn đến việc giảng viên đại học không có thời gian để nghiên cứu khoa học, nâng cao trình độ nghiệp vụ, đổi mới nội dung bài giảng, phương pháp sư phạm... Đây cũng là một trong những nguyên nhân ảnh hưởng đến chất lượng đào tạo.

Cần có cơ chế tự chủ tài chính hợp lý, hiệu quả

Quyền tự chủ cho các cơ sở giáo dục đại học cần được giao đồng bộ, bao gồm tự chủ nguồn nhân lực; tự chủ trong các vấn đề liên quan đến tuyển sinh và quản lý sinh viên; tự chủ trong các hoạt động học thuật và chương trình giáo dục như phương pháp giảng dạy, kiểm tra đánh giá kết quả học tập của sinh viên, nội dung chương trình và giáo trình học liệu...; tự chủ trong các chuẩn mực học thuật, (như các tiêu chuẩn của văn bằng, các vấn đề liên quan đến kiểm tra và kiểm định chất lượng); tự chủ trong nghiên cứu và xuất bản, giảng dạy và hướng dẫn học viên cao học, các ưu tiên trong nghiên cứu và quyền tự do xuất bản; tự chủ trong các vấn đề liên quan đến quản lý hành chính và tài chính, quản lý và sử dụng ngân sách, các nguồn tài chính của trường.

Các khía cạnh này liên quan chặt chẽ với nhau, nếu không có được quyền tự chủ trong mặt này thì quyền tự chủ ở các mặt khác không thể phát huy đầy đủ được.

Các quy định pháp lý về quyền tự chủ cho các cơ sở giáo dục đại học cần được thống nhất, nhất quán và cùng được cập nhật ở các văn bản quản lý khác nhau, để các cơ sở giáo dục đại học có được quyền tự chủ trọn vẹn và có cơ chế hỗ trợ thực hiện quyền tự chủ đó, tránh tình trạng tự chủ “nửa vời” hoặc trao quyền tự chủ đồng thời vẫn “trói buộc” bởi cơ chế.

Quản lý nhà nước về giáo dục đại học nên thực hiện ở các nội dung có tầm vĩ mô, có tính chiến lược, ở các khâu chỉ đạo, huy động, điều phối và giám sát còn các khâu quản lý và tổ chức thực hiện nên giao cho các cơ sở giáo dục đại học chủ động. Vì vậy, để nâng cao hiệu quả thực hiện cơ chế tự chủ tài chính của các trường đại học công lập, đặc biệt trong việc nâng cao chất lượng đào tạo, cần đổi mới việc thực hiện cơ chế này trên một số mặt sau đây:

Thứ nhất, các bộ, ngành, sớm ban hành các văn bản hướng dẫn, các tiêu chí đánh giá mức độ và chất lượng hoàn thành nhiệm vụ của đơn vị được giao tự chủ nhằm tháo gỡ khó khăn về cơ chế, chính sách. Đồng thời, tăng cường kiểm tra, rà soát, sửa đổi, bổ sung, ban hành mới các tiêu chuẩn, định mức và mở rộng lĩnh vực giao quyền tự chủ cho các đơn vị; Sửa đổi chế độ khấu hao tài sản cố định (nhất là máy móc thiết bị phục vụ giảng dạy với thời gian 3 năm là hợp lý); Sửa đổi chính sách phí, lệ phí cho phù hợp với điều kiện thực tế.

Thứ hai, trao nhiều quyền tự chủ về mức thu hơn nữa cho các trường đại học công lập, trước hết là thu học phí, lệ phí. Các cơ sở giáo dục đại học công lập được phép tính đủ chi phí tiền lương và chi phí hoạt động thường xuyên trong giá dịch vụ của đơn vị sự nghiệp công lập trên cơ sở khung giá do Nhà nước quy định, chi phí khấu hao tài sản cố định trong học phí của cơ sở giáo dục đại học công lập, đảm bảo nguyên tắc lấy thu đủ bù đắp chi phí đào tạo trong học phí.

Cùng với đó, Nhà nước sẽ thực hiện các chính sách hỗ trợ đối với người nghèo, người dân tộc thiểu số, người ở vùng sâu, vùng xa về mức học phí… tạo điều kiện cho mọi người đều được tiếp cận giáo dục đại học (nghĩa là Nhà nước chuyển việc hỗ trợ gián tiếp cho các đối tượng chính sách thông qua các cơ sở đào tạo sang hỗ trợ trực tiếp cho các đối tượng này để họ được lựa chọn cơ sở đào tạo phù hợp nhất).

Thứ ba, các trường cần tiếp tục đổi mới toàn diện: Xây dựng quy chế chi tiêu nội bộ mang tính chi tiết, đảm bảo tính công khai, dân chủ và công bằng; Xây dựng được hệ thống tiêu chí đánh giá kết quả hoạt động của từng người lao động.

Trong đó, chú trọng giải pháp chi trả thu nhập theo hiệu quả công việc, khuyến khích, hấp dẫn, thu hút người có năng lực, có trình độ. Đặc biệt là phải xây dựng được chiến lược tài chính hợp lý cho đầu tư cơ sở vật chất trong ngắn hạn và dài hạn. Ngoài ra, phải coi trọng và tích cực tìm kiếm, thu hút nguồn lực tài chính từ các nguồn dự án, nguồn vốn viện trợ nước ngoài.

Thứ tư, bên cạnh việc giao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm tài chính cho các trường đại học cần hết sức quan tâm đến công tác quản lý nhà nước, nhất là công tác kiểm tra, giám sát, yêu cầu tính công khai, minh bạch, trách nhiệm giải trình của các trường đại học nhằm đảm bảo các trường đại học hoạt động theo đúng luật pháp.

Thứ năm, đổi mới phương pháp phân bổ kinh phí ngân sách nhà nước cho các cơ sở giáo dục đại học theo kết quả đầu ra; giao ngân sách gắn với nhiệm vụ và sản phẩm cuối cùng. Nhà nước giao ngân sách gắn với các hệ thống định mức kinh tế kỹ thuật trong đào tạo, định mức phân bổ chi phí đào tạo, có sự phân biệt giữa cơ sở hoạt động có chất lượng hiệu quả với cơ sở kém chất lượng, không hiệu quả. Tiếp đó, Nhà nước sẽ thực hiện cơ chế đặt hàng đối với đào tạo đại học. Tất cả các cơ sở giáo dục đại học đều được tham gia vào quy trình tuyển chọn kinh phí đặt hàng đào tạo từ ngân sách nhà nước.

Thứ sáu, bên cạnh tự chủ về tài chính của các cơ sở giáo dục đại học công lập cần thực hiện đồng bộ với tự chủ trên các lĩnh vực khác, ví dụ như tự chủ trong tuyển sinh và tuyển dụng.       

Tài liệu tham khảo:

1. John Fielden, Global trends in university governance, World Bank, 2008;

2. Lê Văn Hảo, Mô hình phát triển tài chính đại học, trường Đại học Nha Trang, 2008;

3. Huỳnh Thành Đạt và cộng sự, Cơ chế hoạt động và các mối quan hệ trong nội bộ Đại học Quốc gia TP. Hồ Chí Minh.  Đề tài Nghiên cứu cấp Đại học Quốc gia, 2010;

4. TS. Nguyễn Trường Giang, Vụ Hành chính sự nghiệp, (Bộ Tài chính), Đổi mới cơ chế tài chính đối với các cơ sở giáo dục đại học công lập gắn với nâng cao chất lượng đào tạo, thực hiện mục tiêu công bằng và hiệu quả.