Bài viết nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế của các nước Anh, Hoa Kỳ và các quốc gia trong châu Á về xã hội hoá dịch vụ sự nghiệp công, từ đó rút ra các bài học kinh nghiệm cho Việt Nam trong bối cảnh hiện nay.

Cơ sở lý thuyết về chính sách xã hội hoá các dịch vụ sự nghiệp công

Xã hội hoá (XHH) dịch vụ sự nghiệp công (DVSNC) được hiểu là chuyển giao chức năng cung ứng DVSNC của Chính phủ cho khu vực tư nhân. Để xã hội hoá các DVSNC, thông thường các quốc gia trên thế giới thực hiện theo 3 phương pháp sau: (1) Đấu thầu cạnh tranh; (2) Hỗ trợ tài chính để khuyến khích người dân mua sắm DVSNC từ khu vực tư nhân; (3) Bán đấu giá tài sản, cổ phần các đơn vị sự nghiệp công.

Đối với hình thức đầu thầu cạnh tranh các DVSNC, thì các cơ quan Chính phủ sẽ quyết định dịch vụ nào chuyển giao cho khu vực tư nhân và sẽ giám sát quá trình các công ty tư nhân đấu thầu cung ứng dịch vụ. Các cơ quan thuộc các cấp sẽ có các chính sách và thủ tục để kiểm soát quá trình đấu thầu nhằm đảm bảo lựa chọn người trúng thầu phù hợp và minh bạch, công bằng, các sản phẩm dịch vụ đáp ứng được nhu cầu của người dân.

Hỗ trợ tài chính cho người dân để tiêu dùng các DVSNC được thực hiện thông qua các hoạt động như phát các phiếu giảm giá, hoặc miễn phí cho người dân để tiêu dùng các DVSNC do khu vực tư nhân cung cấp, cụ thể là dịch vụ giáo dục và bảo hiểm sức khoẻ.

Đối với hình thức cổ phần hoá, Chính phủ ở tất cả các cấp sẽ bán tài sản, cổ phần hoá các đơn vị sự nghiệp công cho khu vực tư nhân thông qua đấu giá và khu vực tư nhân sẽ nắm giữ toàn bộ hoặc một phần cổ phần các đơn vị sự nghiệp. Thị trường chứng khoán còn hỗ trợ các đơn vị sự nghiệp công sau khi tiến hành cổ phần hoá để vận hành kinh doanh theo mô hình kinh doanh của doanh nghiệp và dễ dàng huy động vốn qua thị trường chứng khoán, góp phần đẩy nhanh tiến trình xã hội hoá DVSNC.

Kinh nghiệm quốc tế về xã hội hoá dịch vụ sự nghiệp công

Tại Anh

Nước Anh đã tiến hành XHH các DVSNC nhằm cung cấp các DVSNC mang lại hiệu suất cao hơn. Tiến trình XHH các DVSNC ở nước Anh đã tận dụng được ưu điểm của khu vực tư nhân, đó là tiết kiệm chi phí đầu vào sản xuất. Tuy nhiên, Chính phủ Anh vẫn phải can thiệp vào quá trình cung cấp DVSNC sau khi tiến hành XHH nhằm đảm bảo các DVSNC này được cung cấp đầy đủ cho dân chúng.

XHH các đơn vị sự nghiệp công của nước Anh được thực hiện theo lộ trình từ dưới lên, đó là tiến hành XHH các DVSNC ở các đơn vị sự nghiệp công thuộc chính quyền các cấp địa phương trước, tiếp sau đó tiến hành XHH các DVSNC được cung ứng bởi các đơn vị sự nghiệp công thuộc các cấp chính quyền cao hơn. Bên cạnh đó, Chính phủ có thể không trực tiếp cung cấp sản xuất DVSNC, nhưng sẽ tiến hành ký kết các thỏa thuận với các nhà cung ứng tư nhân để họ đứng ra đảm nhiệm cung ứng DVSNC và Chính phủ lựa chọn loại hình dịch vụ công cần XHH.

Ngoài ra, XHH DVSNC tại Anh còn được thực hiện thông qua hình thức doanh nghiệp tư nhân đứng ra cung ứng và tính giá cho những cá nhân sử dụng DVSNC, trong khi Chính phủ không có trách nhiệm hỗ trợ tài chính mà chỉ dùng các chính sách, luật để điều tiết giá, chất lượng, loại hình các DVSNC do doanh nghiệp tư nhân cung cấp. Chẳng hạn như, trong các lĩnh vực thu nhặt rác, cẩu xe và hoạt động liên quan đến DVSNC khác thì các dịch vụ này sẽ bị tính phí cho những cá nhân trong xã hội khi sử dụng dịch vụ do các doanh nghiệp tư nhân cung cấp.

Bên cạnh đó, một hình thức tư nhân hóa được triển khai phổ biến ở Anh nữa, đó là vẫn giữ vai trò hỗ trợ tài chính của khu vực nhà nước gián tiếp hoặc trực tiếp để duy trì cầu về các DVSNC ở mức độ nhất định, nhưng những người dân tiêu dùng có thể chọn đơn vị cung cấp DVSNC cho họ. Chẳng hạn, Chính phủ Anh có thể phát các phiếu giảm giá hoặc miễn phí khi người dân tiêu dùng DVSNC trong những thời điểm nào đó của năm, hoặc Chính phủ có thể dùng các công cụ của chính sách tài khóa về chi tiêu thuế như: giảm nghĩa vụ thuế, khấu trừ thuế để khuyến khích người dân tiêu dùng DVSNC. 

Theo nghiên cứu của Y.K. Kodrzycki (1994), khi XHH các DVSNC thông qua đấu thầu các hợp đồng với khu vực tư nhân, chính quyền địa phương và các tiểu bang ở Anh đã đạt được mục tiêu là tiết kiệm ngân sách nhà nước, chi phí quản lý sản xuất DVSNC hay toàn bộ nền kinh tế sẽ tiết kiệm được chi phí mà không giảm chất lượng các DVSNC. Nghiên cứu cũng chỉ ra, chính quyền cấp địa phương ở Anh có xu hướng đấu thầu đối với các đơn vị ngoài nhà nước để cung ứng DVSNC nhằm tiết kiệm chi phí so với việc phải duy trì bộ máy nhà nước để cung ứng các DVSNC. Tuy nhiên, có một số DVSNC ít được đấu thầu thuê ngoài để cung ứng so với các DVSNC khác. Chẳng hạn như: Dịch vụ phòng cháy chữa cháy được đấu thầu thuê ngoài ít hơn các DVSNC khác có tính phổ biến và có thể tiêu dùng cá nhân dễ dàng. 

Tại Hoa Kỳ

Theo các lý thuyết, nếu tất cả các DVSNC điều giao hết cho Chính phủ độc quyền cung ứng, sản xuất thì có thể dẫn tới thực trạng DVSNC được cung ứng dư thừa quá nhiều so với nhu cầu hoặc sẽ không mang lại hiệu suất cao. Giải pháp cho vấn đề hiệu suất thấp của các DVSNC do Nhà nước cung ứng là XHH và tạo cơ chế cạnh tranh thị trường cho các DVSNC. Chính phủ có thể tổ chức đấu thầu mời các doanh nghiệp tư nhân đứng ra cung ứng DVSNC, qua đó nhằm giảm chi phí các dịch vụ và nâng cao hiệu suất cung ứng so với việc Nhà nước tự đứng ra tổ chức cung ứng DVSNC. Tuy nhiên, rủi ro trong tổ chức đấu thầu cung ứng DVSNC có thể là chi phí giao dịch, hoặc chi phí liên quan đến việc hợp đồng không được thực hiện. Ngoài ra, khi XHH các DVSNC thì các nhà quản lý tư nhân có động lực để tiết giảm chi phí, nhưng vấn đề quan ngại rằng, khi chi phí được cắt giảm thì chất lượng các dịch vụ cũng có thể giảm theo.

Nghiên cứu của G. Bel và X. Fageda về quá trình XHH các DVSNC tại Hoa Kỳ kết luận rằng, yếu tố áp lực từ cân đối ngân sách, nợ công là một trong những nguyên nhân chính để XHH các DVSNC. Cùng với đó, chi phí giao dịch cũng ảnh hưởng đến tiến trình XHH. Khi chi phí giao dịch càng thấp, thì tiến trình XHH các DVSNC càng nhanh.

Richwine thực hiện so sánh thời gian làm việc của các nhân viên trong khu vực công và khu vực tư nhân ở Hoa Kỳ cũng chỉ ra rằng, trung bình nhân viên khu vực Chính phủ làm việc ít hơn 3 tiếng một tuần so với khu vực tư nhân. Nếu tính trong một năm thì khu vực công nhân viên chức chính phủ làm việc ít hơn một tháng so với khu vực tư nhân, vì thế dẫn đến lương trả cho khu vực công trung bình tính theo giờ làm còn cao hơn khu vực tư nhân. Đây có thể là một trong những nguyên nhân làm cho chi phí cung cấp dịch vụ của khu vực tư ít hơn khu vực công.

Nhìn chung, XHH DVSNC có lợi ích giảm chi ngân sách nhà nước hay giảm thiểu bội chi ngân sách. Chẳng hạn như ở quận Wexford, Michigan, Hoa Kỳ, khi XHH dịch vụ y tế cấp cứu năm 1994 đã cải thiện chất lượng dịch vụ, giảm thiểu chi phí quản lý và đã tiết kiệm cho ngân sách ở Quận này 300.000 USD trong năm đầu tiên áp dụng XHH. Đồng thời, XHH còn giúp nâng cao hiệu suất, hiệu quả trong cung ứng DVSNC. Cụ thể như tại bắc Boston ở Hoa Kỳ, khi XHH các lò xử lý rác thải, trung bình Chính phủ chỉ phải trả 22 USD cho mỗi tấn rác thải. Trong khi đó, nếu lò xử lý rác thải được vận hành hoàn toàn bởi đơn vị sự nghiệp công lập trước kia thì trung bình Chính phủ phải chi phí hết khoảng 100 USD cho mỗi tấn rác thải.

Ngoài ra, một số loại hình DVSNC được giao hoàn toàn trách nhiệm của khu vực tư nhân đứng ra cung ứng và có sự kiểm soát nhà nước, thì sẽ tránh tình trạng tham nhũng khi các nhân viên đơn vị sự nghiệp công có thể lạm dụng quyền hạn của mình để can thiệp vào quá trình cung ứng mua bán DVSNC.

Tuy nhiên, xã hội hoá DVSNC cũng có những mặt trái như không phải tất cả DVSNC điều có thể tiết kiệm được chi phí, giá thành của sản phẩm. Ngoài ra, mặt trái của việc XHH các DVSNC là vì lợi nhuận trong ngắn hạn khu vực tư nhân có thể làm giảm chất lượng của một số dịch vụ cung ứng. Một số hợp đồng đấu thầu cung ứng DVSNC có thời gian dài trên 50 năm đã làm giảm sự chủ động của cơ quan nhà nước khi muốn đổi mới dịch vụ hay nảy sinh hành vi tham nhũng khi khu vực tư nhân có thể có những sự can thiệp, quan hệ với các quan chức Chính phủ để có được hợp đồng cung ứng DVSNC dài hạn.

Tại một số quốc gia khu vực châu Á

Nghiên cứu của J. Capuno (2015) về phối hợp giữa khu vực công và tư trong cung ứng DVSNC cho các quốc gia ở châu Á chỉ ra rằng, xu hướng này đang tăng lên và ở tất các các lĩnh vực như cơ sở hạ tầng quan trọng, dự án cung cấp dịch vụ tiện ích, các DVSNC ở địa phương nhằm phục vụ đông đảo người dân. Tuy nhiên, đa số các nước coi giới hạn khu vực tư nhân không phải chỉ là các doanh nghiệp tư nhân mà còn các tổ chức xã hội dân sự và tổ chức phi chính phủ (NGO).

Theo số liệu từ báo cáo của Word Bank năm 2010, khu vực châu Á-Thái Bình Dương có khoảng 2.457 dự án liên quan đến DVSNC được các tổ chức tư nhân và đơn vị sự nghiệp công phối hợp hỗ trợ tài chính, sản xuất và cung ứng dịch vụ. Theo Hiệp hội các tổ chức phi chính phủ trên thế giới thì liên quan đến các DVSNC có khoảng 923 thành viên ở Đông Nam Á, 3.524 thành viên ở Nam Trung Á, 724 thành viên ở Tây Á và 395 thành viên ở Đông Á.

Hợp tác công và tư trong cung ứng DVSNC là xu hướng chính tại các quốc gia ở châu Á. Chính phủ các nước châu Á đã nhận ra công ty tư nhân có những lợi thế so sánh hơn so với khu vực công như chuyên môn kỹ thuật và quản lý, khả năng tiếp cận nguồn vốn và công nghệ, năng lực quản trị để mang lại hiệu suất cao nhất, tức là cùng mục tiêu đặt ra nhưng cần ít nguồn lực đầu vào để sản xuất nhất. Khi Khi chính phủ gặp những vấn đề rủi ro như: thâm hụt ngân sách, khủng hoảng chính trị, thiên tai tự nhiên thì khu vực tư nhân sẽ góp phần vào việc đảm bảo, giảm thiểu những tổn thất trong cung ứng dịch vụ liên quan đến y tế, an sinh xã hội… Đặc biệt Chính phủ cũng có thể tận dụng những tổ chức ngoài chính phủ như NGO để giải quyết những khó khăn trong cung ứng DVSNC.

 Toàn cầu hóa diễn ra nhanh chóng trong thời gian qua cũng đã mở ra cơ hội cho các quốc gia đang phát triển ở châu Á tiếp cận sự hỗ trợ quốc tế, bao gồm cả các tổ chức NGO. Ngoài ra, hợp tác công-tư trong cung ứng DVSNC cũng giúp khu vực tư cải thiện chất lượng các dịch vụ, nhưng sự hợp tác này không phải lúc nào cũng dễ dàng, bởi trong nhiều trường hợp các thành viên có thể thất bại trong việc đưa đến các điều khoản thỏa thuận chung giữa các bên tham gia.

Hình thức phối hợp công tư được chia thành hai loại: (i) Cả các đơn vị DVSNC và các tổ chức tư nhân cùng phối hợp phụ thuộc lẫn nhau để quyết định chính sách, phác thảo dự án và chia sẻ chi phí trong cung cấp DVSNC; (ii) Khu vực công tổ chức đầu thầu cung ứng dịch vụ sự nghiệp để khu vực tư nhân tham gia cung ứng hoặc dưới hình thức khác đó là các biên bản ghi nhớ nội dung hợp tác.

Đối với trường hợp hợp tác công-tư giữa Chính phủ với NGO, ở một số nước khu vực bất ổn về chính trị ở châu Á thì hình thức này được áp dụng mang lại hiệu quả cao. Chẳng hạn như tại Nepal, Chính phủ nước này nhận ra được nhu cầu tiếp cận tín dụng của khu vực nông thôn, do đó từ năm 1992 đã thiết lập 2 ngân hàng cho vay đối với khu vực nông thôn. Ngoài ra, Chính phủ còn khuyến khích các ngân hàng thương mại cho vay đối với người nghèo hoặc có điều kiện khó khăn khác với dư nợ khoảng 3% tổng dư nợ trong hệ thống ngân hàng thương mại.

Mặc dù, đã quyết liệt triển khai chính sách trên, nhưng Nepal chỉ thu được kết quả khiêm tốn trong mở rộng sự tiếp cận tín dụng vi mô cho người nghèo. Năm 1998, Chính phủ Nepal đã cam kết cho phép 43 tổ chức NGO cung cấp dịch vụ tài chính vi mô và dường như các tổ chức NGO hoạt động hiệu quả hơn các ngân hàng. Bởi vì, NGO tuyển dụng nhân viên chủ yếu là những người làm tình nguyện, trong khi các ngân hàng lại phụ thuộc vào những nhân viên được trả lương và phải yêu cầu hoạt động hiệu quả với chi phí được tiết giảm, điều này rất khó để đạt được khi hoạt động trong khu vực nông thôn với mật độ dân số thấp.

Trường hợp khác tại Myanmar, các tổ chức NGO đã đóng góp quan trọng cho y tế ở các vùng bất ổn về chính trị cũng như xung đột vũ trang tại quốc gia này. Các tổ chức NGO đã có các chương trình tiêm chủng phòng bệnh, kiểm soát dich bệnh lao, sốt rét, giáo dục sức khỏe cộng đồng, trang bị các thiết bị y tế. Đến năm 2007, các chương trình của NGO đã cung cấp dịch vụ phòng chống bệnh đến 160 làng, tiêm chủng vác xin cho 2.063 đứa trẻ sơ sinh. Các nước như Ấn độ, Campuchia cũng khuyến khích các tổ chức NGO tham gia vào cung ứng các dịch vụ y tế, hay các tổ chức NGO tham gia cung ứng dịch vụ nước sạch ở Philippines.

Bài học rút ra cho Việt Nam

Từ thực tế triển khai XHH DVSNC ở các nước, có thể rút ra một số kinh nghiệm cho Việt Nam như:

Thứ nhất, việc chuyển giao một phần cung ứng DVSNC cho khu vực tư nhân là xu hướng tất yếu, nhưng Chính phủ phải có sự can thiệp vào quá trình cung cấp DVSNC sau khi tiến hành XHH nhằm đảm bảo các DVSNC này được cung cấp đầy đủ cho dân chúng. Quá trình XHH các DVSNC có thể tiến hành ở chính quyền các cấp địa phương trước, tiếp sau đó sẽ tiến hành XHH các DVSNC ở các cấp chính quyền cao hơn.

Ngoài ra, Tại Việt Nam, Chính phủ có thể XHH các DVSNC qua hình thức cổ phần hoá, khuyến khích khu vực tư nhân tham gia cung ứng DVSNC; áp dụng các hình thức như tiến hành đấu thầu công khai mua sắm các DVSNC từ khu vực tư nhân cung cấp, hỗ trợ tài chính cho các tầng lớp dân cư tiêu dùng các DVSNC từ khu vực tư nhân thông qua phát hành phiếu giảm giá, hoặc miễn phí khi người dân tiêu dùng DVSNC trong những thời điểm nhất định của năm, hoặc Chính phủ có thể dùng các công cụ của chính sách tài khóa về chi tiêu thuế như giảm nghĩa vụ thuế, khấu trừ thuế để khuyến khích người dân tiêu dùng dịch vụ cho người dân để duy trì ổn định DVSNC.

Thứ hai, Chính phủ áp dụng các chính sách, luật để điều tiết giá, chất lượng, loại hình các DVSNC do doanh nghiệp tư nhân cung cấp; Xem xét phân loại các DVSNC được XHH dựa trên đặc trưng của từng loại DVSNC. Một số lĩnh vực thì có thể XHH ở mức độ tỷ lệ cao. Khi XHH các DVSNC thì các nhà quản lý tư nhân có động lực để tiết giảm chi phí, nhưng vấn đề cần quan tâm là khi chi phí được cắt giảm thì chất lượng các dịch vụ cũng có thể giảm theo. Do đó, quản lý chất lượng các DVSNC do khu vực tư nhân cung ứng là nhiệm vụ quan trọng của các cơ quan quản lý nhà nước trong quá trình XHH các DVSNC.

Thứ ba, XHH các DVSNC không chỉ cần khuyến khích các doanh nghiệp tư nhân tham gia mà còn cả các NGO. Chính phủ có thể tận dụng các NGO để cung cấp DVSNC (y tế, nước sạch, điện, giáo dục..) tại các khu vực vùng sâu, vùng xa, những vùng có điều kiện kinh tế khó khăn mà khu vực doanh nghiệp tư nhân không muốn tham gia.

Một hình thức XHH nữa là hợp tác công tư trong việc triển khai chung một dự án cung ứng DVSNC để khắc phục những khuyết điểm của Chính phủ như rủi ro về thâm hụt ngân sách, thể chế, tận dụng ưu điểm của khu vực tư nhân như chuyên môn kỹ thuật và quản lý, khả năng tiếp cận nguồn vốn và công nghệ, năng lực quản trị cũng cần được nghiên cứu triển khai phổ biến hơn tại Việt Nam.

Tài liệu tham khảo:

1. Yolanda K. Kodrzycki (1994), Privatization of local Public service: Lessons for New England, New England Economic Review;

2. G. Bel and X. Fageda (2007), Why do local governments privatise public services ? survey of empirical studies. University of Oviedo;

3. B. Villalonga (1999), Privatization and efficiency: Differentiating ownership effects from political, organizational, and dynamic effects. Journal of Economic Behavior & Organization, Vol. 42, pp. 43-74;

4. A. Biget (2014), Policy environment and public motivation. University of De Geneve;

5. J. Richwine (2012), Government employees work less private sector employees. The Domestic Policy Studies Department at The Heritage Foundation;

6. A. B. Deolalikar, S. Jha, P. F. Quising (2015), Governance in Developing Asia: Public Service Delivery and Empowerment. Asian Development Bank and Edward Elgar.