Theo quy định hiện hành, ở Việt Nam, đất đai thuộc sở hữu toàn dân và nhà nước là người đại diện chủ sở hữu. Trong những năm qua, các chính sách về đất đai ở nước ta đã có nhiều thay đổi nhằm huy động nguồn lực từ đất đai cho phát triển kinh tế - xã hội.

Có thể khẳng định, quá trình nhận thức về vai trò của đất đai có sự chuyển biến rõ rệt từ chỗ coi đất đai là nguồn tài nguyên thiên nhiên, tư liệu sản xuất, hàng hóa đặc biệt đến xem xét đất đai là một tài sản, nguồn lực quan trọng cho sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Đáng chú ý, các chính sách liên quan đến tài chính đất đai liên tục được nghiên cứu điều chỉnh nhằm quản lý và điều tiết nhu cầu và lợi ích từ đất đai trong hoạt động sử dụng đất.

Tuy nhiên, có nhiều ý kiến đánh giá cho thấy, các quy định chính sách liên quan đến điều tiết phần gia tăng giá trị đất đai ở nước ta còn bất cập (Phan Văn Thọ, 2012). Thực tiễn triển khai những quy định chính sách cho thấy, các hoạt động quy hoạch, đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng hoặc phát triển dự án trong quá trình đô thị hoá đã tác động làm tăng giá trị của đất lên rất lớn, nhưng việc điều tiết (hay phân phối) lợi ích giữa các chủ thể liên quan các hoạt động trên lại không hiệu quả và thiếu công bằng (Trần Thị Minh Châu, 2013). Chính vì vậy, yêu cầu đặt ra cần có sự xem xét và đánh giá các quy định chính sách liên quan đến vấn đề này.

Nguyên lý kinh tế trong điều tiết giá trị gia tăng từ đất

Nhìn dưới góc độ kinh tế học, giá trị đất gia tăng (hay còn gọi là giá trị tăng thêm từ đất) có thể hiểu là phần chênh lệch giữa giá trị hiện tại so với giá trị ban đầu của đất đai mà do những thay đổi về vị trí của đất đai hoặc do sự tác động của con người trong quá trình quản lý và sử dụng đất. Khi đó, giá trị đất đai và phần giá trị tăng thêm từ đất chính là giá trị địa tô tư bản hóa được đánh giá ở các thời điểm khác nhau với sự tác động của yếu tố.

Căn cứ nguồn gốc hình thành, giá trị đất gia tăng được xác định bởi các yếu tố chủ yếu như là: (i) Đầu tư công cho cơ sở hạ tầng và dịch vụ; (ii) Thay đổi các quy định sử dụng đất; (iii) Sự tăng dân số và phát triển kinh tế; (iv) Đầu tư tư nhân là tăng giá trị đất; (v) Sự gia tăng năng suất ban đầu của đất đai (Hong, Y. H., & Brubaker, D., 2010).

Theo đó, các yếu tố tác động gia tăng giá trị bao gồm cả yếu tố thuộc về đất đai và yếu tố bên ngoài đất đai. Bên cạnh đó, căn cứ theo các chủ thể tác động, giá trị đất đai tăng thêm có thể là được xác định do Nhà nước và xã hội, người sử dụng đất hoặc sự đầu tư, cải tạo của nhiều thế hệ người sử dụng đất.

Về mặt lý luận, đất đai tự nó không tạo ra giá trị mà chính luồng thu nhập từ đất mang lại giá giá trị cho đất đai. Theo đó, về bản chất giá trị đất đai là giá trị địa tô tư bản hóa. Theo lý luận địa tô, có 3 loại địa tô cùng tồn tại trên đất đai. Trong đó mỗi loại có nguồn gốc và vai trò riêng trong điều tiết và phân phối lợi ích – phản ánh mối quan hệ kinh tế và xã hội về đất đai giữa các bên liên quan.

Trong đó, địa tô chênh lệch 1 có được nhờ vào những điều kiện thuận lợi vốn có của đất đai (ví dụ như độ phì nhiêu màu mỡ, sự đồng bộ của hệ thống hạ tầng, thuận lợi tiếp cận và lợi thế về điều kiện vị trí). Sự thay đổi các yếu tố làm thay đổi giá trị địa tô chênh lệch 1 thường do xã hội mang lại như: cải tạo, xây dựng cơ sở hạ tầng, cải thiện các điều kiện môi trường, phát triển các hoạt động kinh tế, xã hội.

Do vậy, về nguyên tắc, lợi ích mang lại từ địa tô chênh lệch 1 phải được phân phối chung cho xã hội - mà Nhà nước là chủ đại diện. Việc điều tiết và phân phối địa tô chênh lệch 1 sẽ tạo ra sự công bằng, bình đẳng về lợi ích giữa những người sử dụng đất (Hoàng Văn Cường, 2006).

Địa tô chênh lệch 2 là lợi ích mang lại từ đất đai nhưng do người sử dụng biết cách đầu tư sử dụng một cách hợp lý hơn tạo ra. Do vậy, cùng một vị trí và điều kiện tương đồng, những chủ đầu tư có kinh nghiệm, uy tín và trình độ sẽ tạo ra luồng thu nhập từ đất đai cao hơn, làm cho giá trị đất đai cao hơn.

Giá trị cao hơn đó chính là phần địa tô chênh lệch 2 mang lại. Theo đó, địa tô chênh lệch 2 sẽ thuộc về người tạo ra nó là người sử dụng đất. Chính sách phân phối địa tô chênh lệch 2 có vai trò khuyến khích những người người sử dụng đất hợp lý và có hiệu quả hơn.

Ngoài ra, đối với một mảnh đất khi không tính đến sự khác nhau về các yếu tố vị trí và điều kiện thuận lợi và không tính đến sự khác nhau về trình độ của người người sử dụng đất, bản thân mảnh đất đó vẫn mang lại một luồng thu nhập cao hơn so với các hoạt động không sử dụng đất. Luồng giá trị cao hơn đó chính là địa tô tuyệt đối của đất đai.

Do địa tô tuyệt đối không phụ thuộc vào điều kiện vị trí đất đai, trình độ của người sử dụng, mà tùy thuộc vào vai trò của đất đai trong mỗi hoạt động kinh tế, xã hội. Theo đó, địa tô tuyệt đối trong mỗi hoạt động kinh tế, xã hội sẽ khác nhau và thay đổi khi Nhà nước cho phép thay đổi mục đích sử dụng đất.

Do đất đai có giới hạn về mặt diện tích bề mặt cũng như giới hạn về quỹ đất dành cho mỗi mục đích sử dụng nên địa tô tuyệt đối có tác dụng hạn chế gia tăng quy mô sử dụng đất và thuộc về người có thẩm quyết định mục đích sử dụng đất – tức là thuộc về nhà nước (Haila, 1990; Hoàng Văn Cường, 2006).

Tóm lại, giá trị của mỗi mảnh đất cao hay thấp cũng như giá cả mỗi mảnh đất trên thị trường luôn luôn phụ thuộc và thay đổi theo sự thay đổi của cả các loại địa tô trên. Theo đó, nhìn từ góc độ quan hệ và cơ chế thị trường, đất đai là một yếu tố đầu vào của nền kinh tế nên cần nghiên cứu và xem xét dưới lý luận địa tô để đảm bảo quyền của các bên trong quan hệ kinh tế, xã hội khi thực hiện các quan hệ về đất đai. Về mặt nguyên lý, lý thuyết địa tô sẽ cung cấp cơ sở lý luận quan trọng cho việc đề xuất chính sách trong việc giải quyết mối quan hệ giữa các chủ thể trong quá trình điều tiết lại giá trị gia tăng đất đai.

Tổng quan về chính sách điều tiết giá trị đất gia tăng tại Việt Nam

Ở Việt Nam, qua các thời kỳ sửa đổi và bổ sung của Luật Đất đai, có thể thấy rằng, quy định liên quan đến phần giá trị đất gia tăng đã dần được thể chế hóa nhằm bảo đảm phần gia tăng giá trị do người sử dụng đất đầu tư; đồng thời, Nhà nước thực hiện điều tiết phần giá trị đất giá trị đất không do người sử dụng đất tạo ra.

Cụ thể, trong hệ thống pháp luật và chính sách về đất đai, các quy định liên quan đến điều tiết phần giá trị đất gia tăng không do người sử dụng đất tạo ra có thể được khái quát và tập trung vào 03 nhóm chủ yếu đó là: Chính sách về giá đất; chính sách tài chính đất đai và chính sách phân phối lại. Trong đó, phân kỳ hệ thống chính sách và pháp luật về quản lý đất đai nói chung ở Việt Nam được chia làm 04 giai đoạn cơ bản:

- Giai đoạn 1: Trước năm 1994, khi chưa áp dụng các quy định Luật đất đai năm 1993;

- Giai đoạn 2: Luật Đất đai năm 1993 đến trước 01/7/2004, theo các quy định của Luật đất đai 1993 và Luật sửa đổi bổ sung một số điều Luật đất đai năm 1998 và 2001;

- Giai đoạn 3: Từ sau 01/7/2004 đến trước ngày 01/7/2014, theo quy định của Luật đất đai 2003 thay thế Luật đất đai năm 1993;

- Giai đoạn 4: Sau ngày 01/7/2014 đến nay, theo các quy định của Luật đất đai 2013 có hiệu lực thi hành.

Qua mỗi giai đoạn Luật Đất đai, các nhóm chính sách trên có những thay đổi, điều chỉnh và đóng vai trò khác nhau trong điều tiết phần giá trị đất gia tăng. Cụ thể: Chính sách giá đất đóng vai trò“dẫn truyền” tác động; Chính sách tài chính đất đai đóng vai trò điều tiết trực tiếp – thực hiện thông qua chính sách thu tiền sử dụng đất, thu tiền thuê đất và thuế đất đai; Chính sách điều tiết lại - thực hiện thông qua chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất; và chính sách phát triển, tạo quỹ đất cho đầu tư cơ sở hạ tầng.

Trong đó, cơ chế chính sách giá đất đóng vai trò trung tâm thể hiện và phản ánh các mối quan hệ giữa các chủ thể liên quan đến quản lý và sử dụng đất đai. Tại Việt Nam, các quy định chính sách và pháp luật về giá đất được tổng hợp qua bảng 1.

Đáng chú ý, theo quy định hiện hành, cơ chế xác định giá đất khi thực hiện bồi thường theo giá đất cụ thể (giá thị trường) của loại đất thu hồi do UBND cấp tỉnh quyết định tại thời điểm quyết định thu hồi đất.

Đồng thời, quá trình tiến hành bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất phải bảo đảm dân chủ, khách quan, công bằng, công khai, kịp thời và đúng quy định của pháp luật. Như vậy, chính sách phân phối lại phần giá trị đất tăng thêm đã có những chuyển biến khá tích cực.

Ngoài ra, ở góc độ quản lý nhà nước về đất đai, cơ quan nhà nước còn trực tiếp tổ chức đầu tư và phát triển đất đai ở các dự án cơ sở hạ tầng, dự án khu đô thị mới, khu công nghiệp… thông qua cơ chế chính sách tạo quỹ đất, bên cạnh các nguồn vốn đầu tư trực tiếp có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước.

Theo đó, đối với những dự án đầu tư xây dựng và phát triển đất đai – bất động sản, Nhà nước  tổ chức và cấp phát vốn cho việc quá trình phát triển quỹ đất thông qua các tổ chức phát triển quỹ đất (bằng một loạt các công việc như quy hoạch tổng thể, quy hoạch chi tiết, thu hồi đất, bồi thường giải phóng mặt bằng, phát triển thành “đất sạch” có kết cấu hạ tầng...) và thực hiện cung cấp đất sạch ra thị trường thông qua các cơ chế đấu giá hoặc đấu thầu dự án có sử dụng đất.

Cụ thể, đối với những dự án đầu tư, xây dựng hệ thống giao thông, cơ quan quản lý nhà nước thực hiện phương pháp tạo quỹ đất hai bên đường (hay còn được gọi là “phương pháp lấy dư đất hai bên đường” hoặc “phương pháp giải tỏa kép”).

Sau đó, sử dụng quỹ đất dôi dư này như là nguồn lực trong huy động vốn cho ngân sách nhà nước, thông đấu giá, đấu thầu các nền đất sau đầu tư cơ sở hạ tầng. Kinh nghiệm thực tế tại một số thành phố (ví dụ Đà Nẵng) cho thấy, việc áp dụng cơ chế này là khá hiệu quả khi huy động nguồn lực tài chính đất đai cho phát triển đô thị.

Một số đánh giá và đề xuất

Trên cơ sở phân tích một số chính sách điều tiết giá trị gia tăng từ đất trong tại Việt Nam trong những năm qua, một số vấn đề cần tiếp tục quan tâm nghiên cứu gồm:

Thứ nhất, chính sách giá đất liên tục được thay đổi và bổ sung. Tuy nhiên, trong thực tế, các quy định chính sách về uy định về phương pháp định giá đất chưa phù hợp thực tiễn và chưa phản ánh đúng cơ chế hình thành giá đất trên thị trường và vẫn tồn tại cơ chế 02 giá đất. Trong đó, giá đất do Nhà nước quy định thường thấp chỉ bằng 30% – 50% giá đất trên thị trường.

Ngoài ra, chưa hình thành được hệ thống các dữ liệu và thông tin về giá đất chuyển nhượng trên thị trường để phục vục công tác định giá; một số khu vực đã hình thành bản đồ giá trị hoặc bước đầu xây dựng cơ sở dữ liệu giá đất nhưng độ tin cậy là không cao. Những vấn đề trên gây khó khăn trong việc định giá đất. Đây là căn nguyên của các vấn đề hệ quả trong mối quan hệ giữa chủ thể về đất đai.

Thêm vào đó, việc áp dụng các phương pháp định giá đất mang lại sự chênh lệch về kết quả khá lớn, đặc biệt đối với các loại đất có giá trị gia tăng lớn (do được hưởng lợi thế thương mại cao tại khu vực đô thị, khu vực đang đầu tư, phát triển cơ sở hạ tầng).

Đây là hạn chế có ảnh hưởng trực tiếp đến quá trình điều tiết lại phần giá trị đất gia tăng. Có thể khẳng định, chính sách giá đất chưa thực hiện được vai trò của giá cả là thước đo giá trị đất đai, phản ánh giá trị gia tăng đất đai và công cụ “dẫn truyền” trong điều tiết phần giá trị đất gia tăng.

Thứ hai, chính sách thu tài chính đất đai: Chính sách thu tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, thuế thu nhập từ chuyển nhượng quyền sử dụng đất và bất động sản đã thực hiện và phản ánh được vai trò trong điều tiết giá trị đất gia nhưng còn hạn chế. Mức thu tiền sử dụng đất và tiền thuê đất trong các trường hợp giao đất, cho thuê đất còn thấp so với tiềm năng và giá trị đất đai.

Các khoản thu từ đất không ổn định, thiếu nhất quán, chưa thật sự đảm bảo tính công bằng giữa các đối tượng nộp thuế. Vai trò điều tiết thu nhập của các tổ chức, cá nhân trong xã hội của chính sách tài chính đất đai là chưa phát huy đúng mức. Hiện tại, vấn đề quy định về đánh thuế bất động sản (thuế tài sản) là còn khoảng trống và cần nghiên cứu hoàn thiện.

Thứ ba, các chính sách điều tiết lại phần giá trị đất gia tăng trong quá trình bồi thường, hỗ trợ và tái định cư thực hiện thu hồi đất phục vục quy hoạch, chuyển mục đích sử dụng đất chưa đạt được hiệu quả, hiệu lực thực thi và tính công bằng giữa người sử dụng đất trước khi thu hồi và sau khi thu hồi đất.

Mặc dù chính sách đã có nhiều sửa đổi, hoàn thiện, tăng mức bồi thường và hỗ trợ có lợi cho hộ gia đình, cá nhân có đất bị thu hồi nhưng công tác bồi thường giải phóng mặt bằng cũng còn nhiều vướng mắc, bất cập. Đây là nguyên nhân gây ra phần lớn các vụ khiến kiện đất đai trong thời gian qua.

Thứ tư, đối với các dự án đầu tư cơ sở hạ tầng giao thông, cơ chế họp đồng xây dựng - chuyên gia (BT) được áp dụng linh hoạt trong thời gian qua đã bộc lộ nhiều vấn đề bất cập, gây thất thoát cho ngân sách nhà nước và sử dụng lãng phí quỹ đất.

Hiện nay, ở Việt Nam vẫn còn thiếu các công cụ tạo vốn đồng thời đóng vai trò điều tiết giá trị đất gia tăng (ví dụ: Công cụ tái điều chỉnh đất đai, tái hợp thửa…). Đây là vấn đề đặt ra cần nghiên cứu và hoàn thiện trong thời gian tới để tạo nguồn lực tài chính từ đất đai cho quá trình phát triển, đầu tư cơ sở hạ tầng tại các đô thị Việt Nam.

Tài liệu tham khảo:

1. Hoàng Văn Cường (2006), Cơ sở hình thành các chính sách kinh tế trong quản lý đất đai theo cơ chế thị trường, Tạp chí Địa chính, số 2 (4/2006), 25-29;
2. Phan Văn Thọ (2012), Nghiên cứu đề xuất cơ chế, chính sách phân phối giá trị tăng thêm từ đất do qui hoạch; chuyển mục đích sử dụng đất, đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng nhằm sửa đổi Luật Đất đai 2013, Bộ Tài nguyên và Môi trường, Hà Nội;
3. Trần Thị Minh Châu (2013), Quan hệ lợi ích giữa các chủ thể kinh tế trong Luật Đất đai ở Việt Nam, Tạp chí Cộng sản;
4. Haila, A. (1990),The theory of land rent at the crossroads. Environment and Planning D: Society and Space, 8(3), 275-296;
5. Hong, Y. H., & Brubaker, D. (2010). Integrating the proposed property tax with the public leasehold system. China’s local public finance in transition, 165-90.