Sau khi khống chế tạm thời dịch bệnh COVID-19 vào cuối năm 2020, nền kinh tế Việt Nam bước vào năm 2021, giai đoạn đầu của thời kỳ 5 năm 2021-2025 với những kỳ vọng tiếp tục phát triển mạnh mẽ. Tuy nhiên, từ giữa năm 2020 đến nay, sự bùng phát của đại dịch COVID-19 đã tác động mạnh mẽ, toàn diện đến mọi mặt của đời sống kinh tế - xã hội toàn cầu.

Việt Nam cũng bị ảnh hưởng mạnh mẽ khi hàng loạt địa phương phải thực hiện giãn cách xã hội, trong đó có 2 trung tâm kinh tế lớn là Hà Nội và TP. Hồ Chí Minh. Những khó khăn do COVID-19 đã ảnh hưởng không nhỏ đến kinh tế năm 2021 nói chung và cân đối ngân sách nhà nước nói riêng. Bài viết đánh giá khái quát thực trạng quản lý, điều hành ngân sách nhànước năm 2021 vàgợi mởmột số vấn đề liên quan đến chính sách tài khóa 2022 và trung hạn.

Chuyển biến tích cực trong quản lý, điều hành ngân sách nhà nước trong bối cảnh đại dịch COVID-19

Sau quá trình hội nhập mạnh mẽ vào kinh tế thế giới, Việt Nam trở thành nền kinh tế có độ mở lớn nên càng chịu tác động mạnh mẽ của khủng hoảng do đại dịch COVID-19 gây ra.

Nhiều hoạt động kinh tế, văn hóa, xã hội bị ảnh hưởng; sản xuất kinh doanh bị đình trệ, nhất là trong một số lĩnh vực công nghiệp, dịch vụ, vận tải, du lịch…; hàng triệu lao động mất việc làm, thiếu việc làm, thu nhập giảm sâu.

Tổng sản phẩm trong nước (GDP) năm 2021 tăng 2,58% so với cùng kỳ năm trước do dịch COVID-19 ảnh hưởng nghiêm trọng tới mọi lĩnh vực của nền kinh tế.

Đặc biệt là trong quý III/2021, nhiều địa phương kinh tế trọng điểm phải thực hiện giãn cách xã hội kéo dài để phòng chống dịch bệnh, tăng trưởng năm 2021, có thể coi là một thành công lớn của Việt Nam khi vừa phòng chống dịch bệnh, vừa duy trì sản xuất kinh doanh.

Trong mức tăng chung của toàn nền kinh tế, khu vực nông, lâm nghiệp và thủy sản tăng 2,9%, đóng góp 13,97% vào tốc độ tăng tổng giá trị tăng thêm của toàn nền kinh tế; khu vực công nghiệp và xây dựng tăng 4,05%, đóng góp 63,80%; khu vực dịch vụ tăng 1,22%, đóng góp 22,23%.

Ngay từ đầu năm 2021, Bộ Tài chính đã kiên định thực hiện quản lý, điều hành thu, chi ngân sách nhà nước (NSNN) chặt chẽ, triệt để tiết kiệm chi thường xuyên; chủ động xây dựng và triển khai các phương án điều hành đảm bảo cân đối NSNN các cấp, tập trung ưu tiên nguồn lực cho phòng, chống dịch COVID-19, đảm bảo an sinh xã hội, ổn định đời sống nhân dân.

Năm 2021, dự toán thu, chi NSNN thận trọng hơn và bám sát hơn các yếu tố vĩ mô quan trọng như tăng trưởng GDP và lạm phát. Dự toán NSNN năm 2021 đã cân nhắc những khó khăn, thách thức do đại dịch COVID-19 gây ra và cơ hội từ các hiệp định thương mại tự do thế hệ mới.

Dự toán thu NSNN giảm gần 10% so với kết quả thực hiện năm 2020 là khá thận trọng và phù hợp với tình hình năm 2021. Các khoản thu chính cũng được dự toán với sự thận trọng khi hầu hết dự toán thu năm 2021 đều giảm so với dự toán 2020.

Trong bối cảnh đại dịch COVID-19, toàn ngành Tài chính đãchủ động, tích cực triển khai đồng bộcác giải pháp thu NSNN vàđạt được những kết quảkhảquan. Cụthể, tổng số thu NSNN năm 2021 đạt 1.563,3 nghìn tỷ đồng, vượt 16,4% (219,9 nghìn tỷ đồng) so với dự toán, tăng 3,7% so với thực hiện năm 2020.

Trong đó, chủ yếu tăng thu từ dầu thô, thu từ hoạt động xuất nhập khẩu, thu tiền sử dụng đất; thu thuế, phí nội địa từ hoạt động sản xuất – kinh doanh vượt 14,5% dự toán, tăng 11,3% so với thực hiện năm 2020; tỷ lệ động viên vào NSNN đạt 18,6% GDP ước thực hiện (vượt mục tiêu kế hoạch đề ra là 15,5% GDP).

Về chi NSNN, Bộ Tài chính triển khai thực hiện dự toán NSNN đảm bảo chủ động, triệt để tiết kiệm chi thường xuyên, tập trung ưu tiên nguồn lực cho phòng, chống dịch COVID-19.

Trước diễn biến phức tạp của dịch bệnh, Bộ Tài chính đã đề xuất cấp có thẩm quyền nhiều chế độ, chính sách chi NSNN cho phòng, chống dịch COVID-19, đảm bảo nguồn kinh phí đẩy nhanh tiến độmua vắc xin.

Tổng chi NSNN năm 2021 ước đạt 1.879 nghìn tỷ đồng, bằng 111,4% dự toán trong đó tăng chi chủ yếu là chi thường xuyên cho phòng chống dịch bệnh. Đến ngày 31/12/2021, NSNN đã quyết định chi 45,1 nghìn tỷ đồng cho phòng chống dịch COVID-19 và 28,9 nghìn tỷ đồng để hỗ trợ người dân gặp khó khăn do đại dịch COVID-19, tổng cộng là 74 nghìn tỷ đồng (trong đó, trung ương đãchi 26,3 nghìn tỷ đồng, các địa phương đã chi từ ngân sách địa phương 47,7 nghìn tỷ đồng).

Để đảm bảo nguồn cân đối ngân sách trong bối cảnh lãi suất vay giảm, BộTài chính đãphát hành được gần 290 nghìn tỷ đồng trái phiếu chính phủ với lãi suất thấp hơn nhiều giai đoạn trước. Lũy kếđến ngày 31/12/2021 đãthực hiện phát hành được 318,2 nghìn tỷ đồng trái phiếu chính phủ, với kỳhạn bình quân 13,92 năm, lãi suất bình quân 2,3%/năm.

Dịch COVID-19 diễn biến phức tạp tại nhiều địa phương, do đócác địa phương phải thực hiện giãn cách xã hội đã ảnh hưởng đến hoạt động sản xuất kinh doanh và kết quả thu ngân sách nhà nước trong 9 tháng năm 2021. Chi NSNN tập trung ưu tiên cho công tác phòng, chống dịch COVID-19, đảm bảo quốc phòng, an ninh, thực hiện tốt các chính sách an sinh xã hội.

Để ứng phó với dịch COVID-19, hỗ trợ doanh nghiệp và người dân vượt qua khó khăn do dịch bệnh gây ra, nhiều chính sách về thu, chi NSNN đã được ban hành và khẩn trương triển khai thực hiện. Mặc dù, bị ảnh hưởng của COVID-19 xong xu hướng chung giai đoạn 2016-2021 là thâm hụt ngân sách có giảm nhẹ đi so với giai đoạn 2012-2015 dù vẫn ở mức cao so với trung bình nhiều nước (xem hình 3).

Đây là vấn đề cần lưu ý vì thâm hụt ngân sách cao, liên tục có ảnh hưởng tiêu cực đến các biến số vĩ mô của nền kinh tế như tăng trưởng kinh tế, lạm phát, lãi suất, cán cân thanh toán, tỷ giá. Giai đoạn 2016-2020, có dấu hiệu tích cực là nợ công giảm tương đối so với GDP, nhưng hiện vẫn đang phải đối mặt với nhiều rủi ro lớn.

Nhận diện thuận lợi, khókhăn trong thực hiện chính sách tài khóa và ngân sách nhànước năm 2022

2022 là năm có ý nghĩa quan trọng, tạo nền tảng thực hiện các mục tiêu của kế hoạch 5 năm 2021-2025.

Đại dịch COVID-19 còn có thể kéo dài, nguy cơ xuất hiện biến thể mới, phức tạp, nguy hiểm hơn; vắc-xin và thuốc điều trị có thể tiếp tục khan hiếm...Trong bối cảnh đó, việc thực hiện chính sách tài khóa và NSNN năm 2022 cũng đan xen những yếu tốthuận lợi vàkhókhăn sau:

Điểm tích cực của dự toán ngân sách nhà nước

Thứ nhất, dự toán NSNN đã tiếp tục nguyên tắc trọng khi dự báo tổng thu cân đối NSNN 2022 chỉ tăng so với ước thực hiện 2021 có 3,4%. Các khoản thu chính cũng được dự toán với sự thận trọng khi thu từ sử dụng đất giảm so 4% so với cùng kỳ.

Trong đó, thu nội địa tăng khoảng 3,8% so với ước thực hiện năm 2021. Dự toán năm 2022 dự kiến số thu từ hoạt động xuất nhập khẩu tăng 5,1% so với số ước thực hiện 2021 và số thu từ dầu thô giảm đi (ngay cả khi đã dự báo giá dầu tăng lên so với dự toán 2021).

Thứ hai, dự toán chi cân đối NSNN cho thấy xu hướng thay đổi cơ cấu chi tiêu theo hướng phù hợp với bối cảnh dịch bệnh dù còn chưa thực sụ rõ nét. Chi thường xuyên tăng 5,1% so với dự toán năm 2021 với tăng chi cho một số chính sách như y tế, an sinh xã hội phát sinh mới là cần thiết và hợp lý.

Thứ ba, việc điều chỉnh lại tỷ lệ phân chia NSNN của một số địa phương như TP. Hồ Chí Minh, Đà Nẵng là cần thiết khi bối cảnh dịch bệnh đặt ra nhu cầu về chi NSNN rất lớn ở TP. Hồ Chí Minh, Đà Nẵng nhất là chi hỗ trợ cho an sinh xã hội và phục hồi kinh tế trong khi nguồn thu có nguy cơ sụt giảm.

Khó khăn, thách thức

Thứ nhất, rủi ro của các yếu tố bên ngoài có thể tác động xấu đến tăng trưởng làm giảm nguồn thu NSNN và tăng chi NSNN.

Dịch COVID-19 làm ảnh hưởng nặng nề đến kinh tế các quốc gia, trong đó có Việt Nam. Dự báo tăng trưởng kinh tế có khác nhau giữa các tổ chức song đều có điểm chung là nhận định: tốc độ tăng trưởng của kinh tế toàn cầu năm 2021-2025 sẽ rất khó dự đoán vì phụ thuộc rất lớn vào khả năng chống chọi với dịch bệnh.

Cụm từ “suy giảm”, “bấp bênh” vẫn được nhắc đến bởi nhiều nguyên nhân, dịch bệnh, rủi ro từ thương chiến Mỹ - Trung kéo dài. Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD) và Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF) đều dự báo kinh tế toàn cầu tăng trưởng toàn cầu là chỉ tăng trưởng từ 4-5 % cho năm 2022.

IMF ước tính, đại dịch đã làm giảm thu nhập bình quân đầu người ở các nền kinh tế phát triển 2,8% mỗi năm, tương ứng với xu hướng trước đại dịch giai đoạn 2020-2022, so với mức sụt giảm bình quân đầu người hàng năm ở mức 6,3% mỗi năm đối với các nền kinh tế thị trường mới nổi và đang phát triển (ngoại trừ Trung Quốc).

Thứ hai, thách thức về dịch bệnh COVID-19.

Chưa thể xác định chắc chắn thời gian kết thúc dịch bệnh, một số dự báo của Mỹ cho rằng, phải đến 2024 thế giới mới có thể quay trở lại trạng thái bình thường như trước khi có dịch bệnh.

Thứ ba, rủi ro lạm phát trên toàn cầu có thể ảnh hưởng đến Việt Nam.

Dù tổng cầu trong nước còn yếu do các biện pháp hạn chế của Việt Nam, song cũng cần lưu ý lạm phát đang có xu hướng quay lại trên thế giới. Lý do là, tiêu dùng bật tăng mạnh mẽ nhờ các biện pháp kích thích kinh tế, lực cầu tăng mạnh đến nỗi cung không đuổi kịp, giá năng lượng, nguyên liệu tăng vọt trên toàn cầu.

Nguyên nhân lớn nhất gây ra tình trạng này là đại dịch COVID-19. Tổng giá trị các gói kích thích mà các nước tung ra để ứng phó lên tới 10.400 tỷ USD, tạo đàhồi phục mạnh mẽ nhưng cũng mất cân đối. Người tiêu dùng mạnh tay chi tiêu hơn thường lệ nhưng chuỗi cung ứng toàn cầu bị thiếu hụt do sản xuất ở nhiều quốc gia bị sụt giảm mạnh (trong đó có Việt Nam).

Thứ tư, rủi ro bất ổn từ quá trình thay đổi chính sách vĩ mô toàn cầu, trong đó có vấn đề chuyển đổi mô hình tiêu dùng và chiến tranh thương mại.

Xu hướng chuyển từ than đá sang năng lượng tái tạo đã khiến châu Âu, đặc biệt là nước Anh trở nên dễ bị tổn thương hơn trước việc giá khí đốt tăng vọt. Vì giá mua chứng chỉ carbon theo chương trình mua bán khí thải của EU tăng cao, các nước châu Âu khó có thể chuyển sang những loại năng lượng bẩn hơn (than đá hay dầu khí).

Tại Trung Quốc, nhiều địa phương cắt điện luân phiên để chạy đua tới những mục tiêu khắt khe về môi trường. Do vậy, chi phí vận chuyển và giá linh kiện điện tử tăng cao, chi phí vốn để mở rộng công suất cũng tăng.

Thách thức khác đến từ chủ nghĩa bảo hộ thương mại. Chính sách thương mại không còn được định hình bởi hiệu quả kinh tế như trước đây mà được quyết định bởi rất nhiều yếu tố, từ các tiêu chuẩn về lao động và môi trường cho đến cả mong muốn trừng phạt các đối thủ địa chính trị.

Định hướng chính sách tài khóa cho năm 2022 và trung hạn

Trên cơ sởđánh giátình hình thực hiện quản lý, điều hành NSNN năm 2021, nhận diện yếu tốthuận lợi, khókhăn trong thực hiện chính sách tài khóa và ngân sách nhànước năm 2022, tác giảđưa ra định hướng chính sách tài khóa năm 2022 và trung hạn. Cụthể:

Thứ nhất, dự toán thu và chi NSNN cần tiếp tục duy trì sự thận trọng hơn và theo nguyên tắc lường thu mà chi, cần có giải pháp chính sách để theo dõi, đánh giá về công tác lập dự toán và chấp hành ngân sách nhà nước ở tất cả các cấp.

Việc lập dự toán ngân sách thận trọng là rất cần thiết trong bối cảnh dịch bệnh còn diễn biến phức tạp, song cần tránh quá cứng nhắc trong bối cảnh mới với nhiều yếu tố bất định. Dù Chính phủ có những biện pháp mạnh mẽ thì việc thực hiện dự toán chi tiêu từ NSNN vẫn luôn có nhiều thách thức nhất là với chi đầu tư.

Số liệu cho thấy, việc lập dự toán và chấp hành dự toán đúng luôn là vấn đề chưa được giải quyết khi mà số ngân sách chuyển nguồn hàng năm luôn rất cao (tỷ lệ này giảm đi đôi chút vào giai đoạn 2012-2014 và lại tăng cao trở lại vài năm gần đây).

Khi mà ngân sách chuyển nguồn quá lớn lên tới gần 40% tổng chi cân đối NSNN như năm (2019) thì hiệu quả của chính sách tài khóa đến tăng trưởng kinh tế trong năm sẽ bị ảnh hưởng. Do vậy, cần tiếp tục thực hiện các biện pháp chủ động, quyết liệt và tích cực trong việc tiết kiệm chi tiêu từ NSNN, phối hợp các bộ ngành, địa phương trong lập và chấp hành dự toán chi đầu tư.

Việc hoàn thiện khuôn khổ pháp lý cho quản lý và phân bổ chi đầu tư công cần tiếp tục được thực hiện để phù hợp hơn với điều kiện thực thi chính sách ở Việt Nam. Việc quy định rõ ràng về trách nhiệm, trách nhiệm giải trình và phân cấp quản lý chi đầu tư chính luôn là hết sức cần thiết.

Thứ hai, bối cảnh kinh tế - xã hội giai đoạn 2021- 2025 có những thay đổi rất lớn do tác động của COVID-19, vì vậy Kế hoạch tài chính 5 năm và Kế hoạch tài chính - NSNN 3 năm cần có những thay đổi để phù hợp với tình hình mới.

Việc tiếp tục lập ngân sách theo mô hình đầu vào đã bộc lộ những hạn chế rất lớn khi đối phó với dịch bệnh vì vậy cần nhanh chóng triển khai áp dụng việc lập kế hoạch ngân sách theo đầu ra, đặc biệt với ngành Y tế. Dịch bệnh COVID-19 đã có những tác động lớn đến cơ cấu kinh tế và lao động không chỉ năm 2021 mà cho cả giai đoạn 2021-2025. Hàng loạt vấn đề về đào tạo lại lao động, đảm bảo môi trường an toàn cho lao động di cư (nhà ở, trường học, bệnh viện) đặt ra những yêu cầu mới trong lập kế hoạch tài chính, đầu tư trung hạn.

Thứ ba, xem xét mở rộng các gói hỗ trợ chính sách tài khóa.

Ngân hàng Thế giới dự báo, COVID-19 sẽ làm tăng tỷ lệ nghèo đói ở các quốc gia đang phát triển (trong đó có Việt Nam). Vì vậy, chính sách tài khóa dành cho xóa đói giảm nghèo và phục hồi sau COVID-19 cũng cần được chú ý đặc biệt.

Do ảnh hưởng của COVID-19 đặt ra hàng loạt vấn đề liên quan đến an sinh xã hội của người dân và rủi ro phá sản của doanh nghiệp. Vì vậy, để thực hiện tái cơ cấu kinh tế cho giai đoạn 2021-2025, Việt Nam cần xem xét các gói chính sách tài khóa để hỗ trợ người dân và doanh nghiệp phục hồi sau dịch.

Nghiên cứu gần đây của IMF về chính sách tài khóa hỗ trợ sau COVID-19 của Việt Nam cho rằng, chính sách tài khóa hỗ trợ của Việt Nam còn thận trọng.

Để khuyến khích doanh nghiệp trong một số lĩnh vực tiếp tục bỏ tiền đầu tư và phục hồi sản xuất năm 2021-2022, có thể nghiên cứu chính sách cho phép chuyển lỗ về trước hoặc chính sách cấp bù chi phí (doanh nghiệp bỏ chi phí thì Nhà nước sẽ hỗ trợ tăng thêm bằng giảm trừ thuế thu nhập doanh nghiệp phải nộp). Theo nghiên cứu của các chuyên gia, Việt Nam có thể tăng mức hỗ trợ về tài khóa lên 3% GDP cho liên tục 2 năm tài khóa 2021-2022 mà không vi phạm trần nợ công.

Dịch bệnh gây khó khăn cho thu NSNN 2021 và cả 2022 song nhu cầu chi tiêu rất lớn để hỗ trợ và phục hồi kinh tế sau dịch bệnh. Do đó, việc Quốc hội ban hành thêm gói hỗ trợ chính sách tài khóa và tiền tệ nhằm kích thích cả về phía cung (người sản xuất) và cầu (người tiêu dùng) là rất cần thiết. Tuy nhiên, vấn đề hiệu lực thực thi chính sách luôn là thách thức cần giải quyết.

Chính sách đúng nhưng thực thi không tốt sẽ không chỉ ảnh hưởng đến mục tiêu mà đôi khi lại gây tác dụng phụ không mong muốn. Trong bối cảnh dịch bệnh, để phục hồi và phát triển kinh tế, xã hội thì cần chấp nhận mức bội chi ngân sách và nợ công cao hơn ở ngắn hạn và từng bước điều chỉnh về dài hạn.

Thứ tư, điều chỉnh quy mô và cơ cấu chi cho y tế trong NSNN.

Mặc dù, Việt Nam là quốc gia có mức độ chi tiêu cho y tế khá so với các quốc gia cùng thu nhập, tuy nhiên cần xem xét việc tiếp tục tăng chi tiêu cho y tế khi mà dịch COVID – 19 có thể trở thành bệnh đặc hữu và không thể biến mất hoàn toàn.

Cơ cấu chi cho y tế là điều cần xem xét việc tập trung quá nhiều nguồn lực vào y tế dự phòng (xét nghiệm và các hoạt động cách ly, truy vết không còn hiệu quả với chủng Delta) trong khi chi cho hoạt động khám chữa bệnh lại chưa tương xứng cũng là lý do của khủng hoảng y tế ở TP. HồChíMinh vừa qua.

Vì vậy, cần bố trí đủ nguồn lực cho mua vắc xin không chỉ năm 2022 mà cả giai đoạn 2021-2025, đồng thời tăng chi phí cho điều trị bệnh nhân COVID-19. Điều này cũng đặt ra những vấn đề cho chính sách tự chủ tài chính ở các bệnh viện công hiện nay. Tuy nhiên, cần đặc biệt quan tâm đến hiệu quả của chi tiêu y tế, nhất là trong bối cảnh dịch bệnh với tình trạng yêu cầu xét nghiệm lớn như hiện nay.

Thứ năm, vấn đề huy động nguồn NSNN.

Để huy động nguồn, có thể xem xét đẩy nhanh việc thoái vốn nhà nước tại các doanh nghiệp mà Nhà nước không cần nắm giữ quyền chi phối (nhất là trong bối cảnh thị trường chứng khoán đang có nhiều thuận lợi như giai đoạn vừa qua).

Mặc dù, Việt Nam có thể sử dụng quyền rút vốn đặc biệt hoặc vay từ dự trữ ngoại hối song cần hết sức lưu ý khi sử dụng các khoản vay ngoại tệ vì nếu không có sự phối hợp tốt với chính sách tiền tệ thì sẽ có rủi ro cao làm tăng cung tiền và tiềm ẩn lạm phát.

Nếu không huy động nguồn bên ngoài, Việt Nam có thể xem xét tiếp tục phát hành trái phiếu nội địa để vay trong nước. Có thể thấy lãi suất trái phiếu đang khá thuận lợi cho vay nợ nhưng giải ngân khoản vay kịp thời vẫn luôn là chủ đề cần được quan tâm từ các bên liên quan.

* Bài viết thể hiện quan điểm cá nhân của tác giả và không phải của cơ quan nơi tác giả công tác.

Tài liệu tham khảo:

1. Bộ Tài chính (nhiều năm) Dự toán và Quyết toán NSNN;

2. Đinh Trường Hinh (2021) Việt Nam có thể tăng chi bao nhiêu cho COVID-19 mà vẫn giữ ổn định kinh tế vĩ mô – Thời báo Kinh tế Sài Gòn 12/08/2021;

3. Vũ Sỹ Cường (2016) Chính sách tài khóa và tăng trưởng kinh tế: tổng hợp từ nghiên cứu lý thuyết và thực nghiệm – Tạp chí Kinh tế tài chính;

4. Vũ Sỹ Cường (2012) “Quan hệ giữa lập dự toán và thưc hiện ngân sách nhà nước với lạm phát” – Tạp chí Ngân hàng số 2/2012;

5. IMF (2021) Strengthening the Credibility of Public Finances, Washington DC. 10/2021;

6. World Bank (2020) The Global Economic Outlook During the COVID-19 Pandemic: A Changed World;

7. WHO (2020) Global spending on health: Weathering the storm;

8. ADB (2021) Asian Development Outlook (ADO) 2021 Update, 09/2021;

9. Leeper, Eric M. (1991). "Equilibria under 'Active' and 'Passive' Monetary and Fiscal Policies". Journal of Monetary Economics. 27 (1): 129−147.

*Theo PGS., TS. Vũ Sỹ Cường - Học viện Tài chính.

** Bài đăng trên Tạp chí Tài chính kỳ 1+ kỳ 2 tháng 2/2022.