Đặt vấn đề

Việc trở thành quốc gia có TNTB mở ra cơ hội cho Việt Nam tiếp cận với các nguồn vốn đa dạng hơn, trong đó có nguồn vốn ODA, vay ưu đãi nước ngoài cũng như các nhà đầu tư quốc tế mà không bị bó hẹp với một số nhà tài trợ truyền thống như thời gian trước đây. Tuy nhiên, khi đã trở thành nước có TNTB thì nguồn vốn này sẽ có chi phí vay cao hơn, thời hạn khoản vay ngắn hơn, các rủi ro khi huy động vốn sẽ tăng lên, có thể dẫn đến những tác động tiêu cực đối với hoạt động vay và trả nợ của Chính phủ.

Bài viết được thực hiện với mục tiêu nghiên cứu và đề xuất các chính sách, giải pháp đổi mới quản lý sử dụng nguồn vốn ODA, vay ưu đãi nước ngoài nhằm đáp ứng một phần nhu cầu vốn cho cân đối ngân sách, đầu tư phát triển, đảm bảo khả năng trả nợ trong tương lai, tránh tạo gánh nặng nợ cho NSNN, an toàn về nợ công và an ninh tài chính quốc gia.

Thu nhập trung bình và bẫy thu nhập trung bình

Thu nhập trung bình được hiểu là khoản của cải tính bằng tiền của một nền kinh tế nhận được trong một khoảng thời gian nhất định. Ngân hàng Thế giới (WB) phân loại quốc gia theo thu nhập năm 2023 thì các quốc gia có TNTB có tổng thu nhập quốc dân từ 1.136 - 13.845 USD/người, gồm: TNTB thấp từ 1.136 - 4.465 USD/người; TNTB cao từ 4.465 - 13.845 USD/người.

Các nước có TNTB rất đa dạng xuất phát từ khía cạnh khu vực, quy mô, dân số và mức thu nhập khác nhau. Hiện nay, có khoảng 53 nước có TNTB thấp và khoảng 56 nước có TNTB cao. Sự đa dạng đối mặt thách thức các quốc gia là khác nhau. Nhóm các nước có TNTB thấp đang gặp vấn đề lớn nhất là giải quyết việc cung cấp các dịch vụ thiết yếu như điện, nước, an sinh xã hội cho người dân.

Theo thuật ngữ quốc tế, khái niệm bẫy TNTB có thể được hiểu là “bức tường vô hình” ngăn cản nhiều quốc gia trên thế giới vươn tới thu nhập cao. Cho đến nay, chưa có một định nghĩa chính xác về bẫy TNTB. Hầu hết các khái niệm đều dưới dạng mô tả những đặc điểm của các nước được cho là đang rơi vào bẫy nợ. Theo đó, bẫy TNTB là tình trạng phát triển kinh tế, khi mà một quốc gia đạt đến mức thu nhập bình quân nhất định thì sẽ giữ nguyên tại vị trí đấy.

Thời kỳ trước chiến tranh thế giới thứ nhất, rất nhiều quốc gia đã có tốc độ phát triển kinh tế khá nhanh và đạt được mức TNTB, tuy nhiên sau đó chỉ có rất ít các quốc gia tiếp tục phát triển để đạt được mức thu nhập bình quân đầu người ở mức cao, thậm chí nhiều quốc gia đã tới vào tình trạng phát triển chậm hơn hẳn. Tình trạng này được gọi là “bẫy TNTB”. WB (2023) đã thống kê trong số 108 quốc gia được phân loại có mức TNTB chỉ có 34 quốc gia trở thành nước có TNTB cao (gồm Hy Lạp, Ireland, Nhật Bản, Bồ Đào Nha, Singapore…)

Vốn hỗ trợ phát triển chính thức, vay ưu đãi và tác động đối với phát triển kinh tế - xã hội

Vốn ODA đã có lịch sử lâu dài gần một thế kỷ phản ánh một trong những mối quan hệ quốc tế giữa một bên là các nước phát triển (nhóm nước có thu nhập cao) hoặc các tổ chức quốc tế và bên kia là các nước nghèo, có thu nhập thấp, các nước đang phát triển, thông qua việc cung cấp các khoản hỗ trợ phát triển.

Vốn ODA đặc biệt nổi lên mạnh mẽ sau Chiến tranh thế giới thứ 2, các nước công nghiệp phát triển (chủ yếu là các nước trong Tổ chức Hợp tác và Phát triển - OECD) hằng năm đã dành một khoản tiền khá lớn từ ngân sách để tài trợ cho các nước nghèo có thu nhập thấp và đang phát triển. Ngay từ bắt đầu, nó đã có hai mục tiêu tồn tại song song, nhưng thực chất lại mâu thuẫn với nhau. Mục tiêu thứ nhất là thúc đẩy tăng trưởng dài hạn và giảm nghèo ở các nước đang phát triển; mục tiêu thứ hai là tăng cường lợi ích chiến lược và chính trị của các nước tài trợ. Bên cạnh đó, các nước tài trợ sử dụng ODA như một công cụ nhằm mở rộng thị trường và củng cố vị thế kinh tế, chính trị của mình ở các khu vực khác nhau trên thế giới. Các nước nhận tài trợ ODA cũng triệt để lợi dụng ODA nhằm tranh thủ nguồn vốn, công nghệ, kinh nghiệm quản lý để phát triển kinh tế và củng cố vị thế chính trị của mình.

Vay ưu đãi là khoản vay chưa đạt tiêu chuẩn ODA, thành tố ưu đãi (GE) dưới 25% đối với khoản vay không ràng buộc và dưới 35% đối với khoản vay có ràng buộc về mua sắm trang thiết bị, tư vấn, nhà thầu của nước cung cấp ODA. Việc sử dụng GE để xem xét thành tố viện trợ không hoàn lại trong một khoản vay được các nhà tài trợ bắt đầu sử dụng từ những năm 1960 bởi OECD, các nước thành viên và các tổ chức tài chính quốc tế như WB, Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF), Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB). Thành tố này được các tổ chức, chính phủ cho vay đặc biệt coi trọng khi cấp vốn cho các dự án trong lĩnh vực quốc tế, giáo dục, xã hội, môi trường và biến đổi khí hậu hay xây dựng cơ sở hạ tầng đô thị, chủ yếu để đảm bảo tính khả thi thương mại của dự án trong khi vẫn thực hiện các hoạt động tài trợ đã đề ra. Bên cạnh đó, việc xác định mức độ ưu đãi hợp lý cũng là cần thiết đối với các tổ chức cho vay đứng trên khía cạnh chia sẻ rủi ro, tính toán các chi phí cơ bản và bảo hiểm cho các khoản vay, sử dụng như một đòn bẩy tài chính để tối đa hóa sự tham gia tài trợ của lĩnh vực tư nhân, là yếu tố kích thích sự đầu tư trong khi vẫn đảm bảo việc giảm thiểu sự bóp méo thị trường do tác động của thành tố ưu đãi này.

Việc tính toán thành tố ưu đãi (tỷ lệ cho không) của khoản vay cũng cho phép bên vay lựa chọn được các khoản vay có lợi nhất. Trong thực tế, các khoản vay thường gắn liền với các chương trình, dự án cụ thể. Do vậy, bên cạnh việc lựa chọn ra các khoản vay ưu đãi, bên vay hoặc người sử dụng vốn cuối cùng còn phải tính đến các yếu tố khác có liên quan đến chương trình, dự án đầu tư như: Chỉ tiêu doanh thu, thuế, khấu hao tài sản, các điều kiện rằng buộc về mua sắm vật tư thiết bị, chi phí bảo hiểm tín dụng và các chi phí khác... để trên cơ sở đó xác định các chỉ tiêu đánh giá hiệu quả của từng chương trình, dự án đầu tư về các khía cạnh kinh tế, tài chính nhằm giúp cho việc thẩm định và ra quyết định đầu tư có được hiệu quả tối ưu.

Tác động của ODA, vay ưu đãi nước ngoài đối với kinh tế - xã hội của các quốc gia qua các khía cạnh chủ yếu dưới đây:

Thứ nhất, thúc đẩy tăng trưởng, tạo công ăn việc làm, tăng cường và nâng cao kinh nghiệm quản lý, đổi mới trang thiết bị nhằm nâng cao thu nhập, giảm đói nghèo của một quốc gia có thu nhập thấp, đang phát triển.

Thứ hai, vốn ODA, vay ưu đãi góp phần bổ sung thiếu hụt nguồn vốn trong nước, đáp ứng nhu cầu vốn đầu tư phát triển, đảm bảo an sinh xã hội. Đối với các nước đang phát triển, thu nhập thấp do nguồn lực hạn chế trong lúc nhu cầu cho đầu tư phát triển kinh tế - xã hội đòi hỏi cần lượng vốn rất lớn mà khu vực công là chủ đạo. Vì vậy, Chính phủ các nước cần huy động nguồn lực lớn, những khoản vay của Chính phủ, trong đó có vốn ODA, vay ưu đãi nước ngoài để tạo thêm nguồn lực quan trọng thúc đẩy sản xuất trong nước, tạo đòn bẩy cho sự phát triển và để thực hiện các chương trình phúc lợi quan trọng của quốc gia. Do tính chất các khoản vay ODA, vay ưu đãi có khối lượng lớn, thời hạn vay dài, lãi suất ưu đãi nên nguồn lực này đã giúp các nước nhận tài trợ tập trung đầu tư cho các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội quan trọng như đường sá, cầu cống, điện, nước, thủy lợi, cảng biển, y tế, giáo dục.

Thứ ba, vốn ODA, vay ưu đãi góp phần bổ sung vốn cho bù đắp thiếu hụt NSNN. Bội chi NSNN là một vấn đề lớn đối với mọi quốc gia vì sự mâu thuẫn giữa mối quan hệ tăng trưởng kinh tế bền vững trong lúc nguồn lực là hữu hạn. Để giải quyết vấn đề này, điều cốt lõi là Chính phủ phải đưa ra mức bội chi hợp lý và cách bù đắp thích hợp. Vay nợ nói chung, trong đó có vay ODA, vay ưu đãi là hình thức được đa số các Chính phủ lựa chọn vì nó đáp ứng kịp thời để bù đắp thiếu hụt NSNN, trong khi giải pháp tăng thu thuế, in tiền và giảm chi đòi hỏi thời gian dài, thực hiện nhiều chính sách đồng bộ và sẽ có những tác động tiêu cực đến ổn định kinh tế vĩ mô.

Thứ tư, thúc đẩy chuyển giao kinh nghiệm quản lý, công nghệ, kỹ thuật nhằm tạo ra khả năng ứng dụng các thành tựu cao của khoa học công nghệ. Đây là vai trò quan trọng mà các nhà tài trợ, nhà cung cấp có thể chuyển giao cho nước nhận tài trợ, tăng tiềm lực khoa học công nghệ của đất nước.

Thứ năm, vốn ODA, vay ưu đãi góp phần thúc đẩy quá trình hội nhập quốc tế. Khi nguồn tài trợ từ nước ngoài được chuyển vào, các quốc gia được tài trợ phải nỗ lực tranh thủ việc cải cách thể chế, cải thiện môi trường đầu tư kinh doanh, tăng cường minh bạch và trách nhiệm giải trình. Hơn thế nữa, các nước tiếp nhận tài trợ sẽ được tiếp nhận kinh nghiệm, kỹ năng quản lý tiên tiến, từng bước tiệm cận gần hơn với thông lệ quốc tế. Quan hệ vay - mượn cũng sẽ tạo ra sự gắn kết giữa các quốc gia và cộng đồng quốc tế, từ đó tạo điều kiện thuận lợi để quốc gia vay nợ hội nhập sâu rộng hơn vào nền kinh tế toàn cầu.

Thứ sáu, bên cạnh các nhân tố tích cực trên, cũng có các yếu tố bất lợi như: Chính trị gắn liền với cung cấp ODA; nợ vay ODA, vay ưu đãi hay nợ nước ngoài của một quốc gia có thể gây bất ổn định tỷ giá hối đoái và làm tăng thâm hụt thương mại; vay ODA, vay ưu đãi thường gắn với các điều kiện ràng buộc bất lợi như nhà thầu, mua sắm hàng hóa, thiết bị, dịch vụ tư vấn … từ các nước cung cấp vốn. Điều đó sẽ có tác động trực tiếp tới yếu tố ưu đãi của khoản vay.

Thực trạng về quản lý vốn hỗ trợ phát triển chính thức, vay ưu đãi tại Việt Nam

Những kết quả đạt được

Thời gian qua, việc tiếp nhận và sử dụng nguồn vốn ODA vay ưu đãi cơ bản đạt hiệu quả và có tác động tích cực đối với sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội và xóa đói giảm nghèo của Việt Nam. Đánh giá một cách tổng thể, việc thu hút và sử dụng nguồn vốn ODA, vay ưu đãi của nước ta thời gian qua đã được thực hiện theo đúng chủ trương của Đảng và Nhà nước là ưu tiên sử dụng nguồn lực này để hỗ trợ phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội, góp phần tăng trưởng kinh tế và cải thiện đời sống nhân dân.

Nguồn vốn ODA, vay ưu đãi đã góp phần thực hiện chính sách đối ngoại rộng mở, đa phương hóa, đa dạng hóa của Đảng và Nhà nước Việt Nam, bổ sung nguồn vốn quan trọng cho đầu tư phát triển, xóa đói giảm nghèo, hỗ trợ tiếp nhận khoa học công nghệ hiện đại, kinh nghiệm quản lý tiên tiến, tăng cường nguồn nhân lực, cải cách, phát triển thể chế, xây dựng pháp luật, đồng thời một phần đáng kể nguồn vốn ODA, vay ưu đãi huy động để cho vay lại đã có hiệu quả thiết thực đối với sự phát triển của các doanh nghiệp.

Thứ nhất, về mặt chính trị, Việt Nam đã khai thác ODA, vay ưu đãi nhằm góp phần hiện thực hóa một cách có hiệu quả chủ trương, chính sách ngoại giao đa dạng hóa, đa phương hóa của Đảng và Nhà nước Việt Nam để phục vụ chính trị đối ngoại và ngoại giao kinh tế. Hơn 30 năm qua, cộng đồng tài trợ quốc tế cam kết cung cấp vốn ODA, vay ưu đãi cho Việt Nam, kể cả những năm kinh tế khu vực (năm 1997), thế giới (năm 2008) rơi vào trì trệ và khủng hoảng trầm trọng và đại dịch COVID-19 (năm 2019) là một minh chứng cho đánh giá trên.

Thứ hai, về mặt thể chế, chính sách quản lý ODA, vay ưu đãi nước ngoài đã chủ động khai thác, tận dụng những mặt tích cực của ODA, vay ưu đãi để phục vụ cho công cuộc đổi mới, tái cơ cấu nền kinh tế, xây dựng một nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa. Điều này thể hiện rất rõ khi Việt Nam triển khai thực hiện Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, tập trung thực hiện 3 đột phá có tính chiến lược là cải cách thế chế kinh tế thị trường; nâng cao chất lượng nguồn nhân lực và xây dựng kết cấu hạ tầng hiện đại, đồng bộ. Đến nay, có thể khẳng định cơ chế chính sách quản lý được ban hành kịp thời và không ngừng được bổ sung hoàn thiện đảm bảo tạo ra hành lang pháp lý thông thoáng, kịp thời, đơn giản hóa và hài hòa với thông lệ quốc tế và quy định của các nhà tài trợ nhằm nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng vốn ODA, vay ưu đãi nước ngoài.

Thứ ba, về mặt kinh tế, nguồn vốn ODA, vay ưu đãi đã góp phần tích cực vào sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội đất nước, đáp ứng một phần quan trọng nhu cầu vốn để thực hiện các mục tiêu đầu tư phát triển của Nhà nước, hỗ trợ NSNN. Đồng thời, góp phần tích cực vào công cuộc đổi mới và thúc đẩy tiến trình hội nhập của nước ta với khu vực và thế giới, chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng công nghiệp hoá, hiện đại hoá và phát triển lực lượng sản xuất.

Thứ tư, hiệu quả sử dụng nguồn vốn ODA, vay ưu đãi ngày càng được nâng cao. Nhiều thiết bị và công nghệ hiện đại tài trợ bằng nguồn vốn ODA, vay ưu đãi sử dụng cho một số dự án quan trọng, quy mô lớn, đòi hỏi yêu cầu kỹ thuật và công nghệ cao đã tạo ra bước ngoặt mới trong sự phát triển một số ngành kinh tế mũi nhọn như khai thác dầu khí và chế biến khí, viễn thông, điện lực, hàng không. Bên cạnh đó, vốn ODA, vay ưu đãi của Chính phủ vay về cho vay lại đã có hiệu quả thiết thực đối với sự phát triển của doanh nghiệp. Trong quá trình thực hiện phía nước ngoài cũng đã có sự chuyển giao công nghệ từng bước, nên đã giúp cho các doanh nghiệp được đào tạo và đào tạo lại nhân viên của mình, nâng cao về kỹ năng quản lý, nghiệp vụ chuyên môn và ngoại ngữ theo hướng tiếp cận với công nghệ và kỹ năng tổ chức, quản lý tiên tiến của các nước công nghiệp phát triển.

Thứ năm, các doanh nghiệp, đơn vị có sử dụng vốn ODA và các nhà thầu thực hiện các hợp đồng đã góp phần giải quyết việc làm cho người lao động, tham gia phát triển nguồn nhân lực cũng như kinh nghiệm điều hành và quản lý dự án quốc tế. Trong quá trình thực hiện người lao động được đào tạo nâng cao tay nghề, tiếp thu kỹ năng, công nghệ và kinh nghiệm quản lý tiên tiến, tác phong lao động công nghiệp, trong số đó có một đội ngũ khá lớn cán bộ quản lý và kỹ thuật đã được đào tạo và đảm nhiệm các chức danh quan trọng trong các bộ, ngành và địa phương, đặc biệt quan trọng là trong các doanh nghiệp và ban quản lý dự án.

Tồn tại, hạn chế

Thứ nhất, hệ thống các văn bản pháp luật của Việt Nam liên quan đến vốn ODA, vay ưu đãi, đặc biệt trong lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản còn thiếu đồng bộ, chưa nhất quán và chưa phù hợp với các thông lệ quốc tế. Quá trình sửa đổi, bổ sung các nghị định về quản lý và sử dụng vốn ODA và vốn vay ưu đãi của nhà tài trợ nước ngoài đã thay đổi công tác quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA và vốn vay ưu đãi so với trước đây, ảnh hưởng đến thực hiện các dự án đã ký kết, đặc biệt trong trường hợp dự án phải gia hạn hiệp định. Việc quy định không sử dụng vốn vay để thanh toán thuế, phí đã buộc một số dự án trước đây được phép sử dụng cơ chế này phải điều chỉnh chủ trương đầu tư để bố trí vốn đối ứng thanh toán khoản thuế, phí thay vì sử dụng vốn vay ODA. Khó khăn trong việc xác định cơ quan chủ quản theo quy định đối với các dự án sử dụng vốn ODA, vay ưu đãi của công ty con dẫn đến việc cơ quan chủ quản/chủ sở hữu chưa thể trình các đề xuất dự án mới.

Bên cạnh đó, cơ chế phân cấp, phân quyền trong phê duyệt chủ trương đầu tư, phê duyệt dự án đầu tư đối với dự án sử dụng vốn ODA, vốn vay ưu đãi tại Luật số 03/2022/QH14 sửa đổi, bổ sung Luật Đầu tư công và Nghị định số 20/2023/NĐ-CP ngày 04/5/2023 của Chính phủ vẫn còn hạn chế. Theo đó, Luật số 03/2022/QH14 quy định người đứng đầu bộ, cơ quan trung ương, hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định chủ trương đầu tư dự án nhóm B, nhóm C sử dụng vốn ODA và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài do cơ quan, tổ chức hoặc địa phương mình quản lý. Như vậy, trường hợp có sự điều chỉnh dự án giữa các nhóm B, C và nhóm A làm thay đổi thẩm quyền phê duyệt thì chưa có quy định rõ quy trình và thẩm quyền xử lý, gây lúng túng và kéo dài thời gian trình duyệt của cơ quan chủ quản dự án.

Đồng thời, theo quy định tại Điều 35 Luật Đầu tư công năm 2019, Thủ tướng Chính phủ quyết định đầu tư chương trình, dự án sử dụng vốn ODA và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài trong lĩnh vực quốc phòng, an ninh, tôn giáo và các chương trình, dự án khác theo quy định của Chính phủ dẫn đến có sự mâu thuẫn trong việc phân cấp thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư và quyết định đầu tư đối với dự án nhóm B, C trong lĩnh vực an ninh quốc phòng.

Ngoài ra, Luật NSNN quy định về nhiệm vụ chi của NSNN là ngân sách thuộc ngân sách cấp nào do ngân sách cấp đó bảo đảm; việc ban hành và thực hiện chính sách, chế độ mới làm tăng chi ngân sách phải có giải pháp bảo đảm nguồn tài chính, phù hợp với khả năng cân đối của ngân sách từng cấp; việc quyết định đầu tư các chương trình, dự án sử dụng vốn ngân sách phải bảo đảm trong phạm vi ngân sách theo phân cấp; không được dùng ngân sách của cấp này để chi cho nhiệm vụ của cấp khác và không được dùng ngân sách của địa phương này để chi cho nhiệm vụ của địa phương khác. Tuy nhiên, không có quy định rõ ràng để triển khai các dự án ODA, vay ưu đãi nước ngoài trong trường hợp địa phương đề xuất được sử dụng vốn để triển khai các dự án thuộc nhiệm vụ chi của ngân sách trung ương trên địa bàn hoặc dự án liên tỉnh/liên vùng.

Thứ hai, với việc trở thành quốc gia có TNTB, các tổ chức tài chính đa phương lớn như WB, ADB và các nhà tài trợ song phương cũng dần điều chỉnh điều kiện cho vay với Việt Nam theo hướng chi phí vay cao hơn trước đây. Hiện nay, lãi suất vay từ các tổ chức đa phương là lãi suất tham chiếu biến động của thị trường tài chính quốc tế cộng thêm phí lãi vay (cố định hoặc thả nổi). Do lãi suất tham chiếu trên thị trường vốn quốc tế duy trì ở mức cao nên chi phí vay từ các tổ chức này cũng cao tương ứng, dao động khoảng 5,5 - 6,5%/năm. Lãi suất cao hơn đáng kể so với lãi suất huy động của các khoản vay giai đoạn trước và dự báo khó giảm nhanh trong thời gian tới, đồng thời đây cũng là điều kiện gắn với lãi suất tham chiếu mới, nên Việt Nam chưa có nhiều kinh nghiệm quản lý đối với lãi suất tham chiếu này, dẫn đến mức độ rủi ro đối với chi phí vay có thể cao hơn.

Bên cạnh đó, các khoản vay song phương hiện vẫn được các nhà tài trợ cho vay ưu đãi nước ngoài với đa phần là lãi suất cố định ở mức thấp, thời hạn vay dài. Tuy nhiên, phần lớn các khoản vay này có ràng buộc về đấu thầu mua sắm, đấu thầu hạn chế quốc tế, xuất xứ nhà thầu và hàng hóa dịch vụ, cho vay bằng đồng bản tệ có rủi ro cao về tỷ giá và các điều kiện lãi suất có xu hướng tiệm cận dần thị trường khi cho vay với lãi suất thả nổi.

Ngoài ra, các nhà tài trợ cũng từng bước áp dụng tiêu chuẩn về đấu thầu mua sắm theo quy chế của nhà tài trợ, yêu cầu về quản trị, xã hội và môi trường cũng như công tác đền bù tái định cư theo quy định của nhà tài trợ, gặp khó khăn trong hài hòa giữa thủ tục trong nước và nhà tài trợ, các điều kiện này ảnh hưởng nhiều đến tổ chức thực hiện, tăng chi phí, có rủi ro, giảm hiệu quả đầu tư. Do đó, cần tăng cường quản trị rủi ro, nghiên cứu điều chỉnh phạm vi, danh mục chương trình, dự án ưu tiên sử dụng vốn vay, phân tích đánh giá kỹ điều kiện vay vốn, đảm bảo hiệu quả mới vay đối với nguồn vốn vay ODA, ưu đãi trong thời gian tới.

Thứ ba, còn vướng mắc ở một số khâu trong công tác tổ chức thực hiện chương trình, dự án, làm cho tốc độ giải ngân chậm, ảnh hưởng đến việc hoàn thành và đưa dự án vào sử dụng, giảm hiệu quả đầu tư. Công tác chuẩn bị đầu tư kéo dài, thiết kế dự án chưa đảm bảo yêu cầu kỹ thuật. Nhiều dự án do chuẩn bị đầu tư dự án không kỹ, áp dụng các công nghệ nhanh chóng thay đổi dẫn đến phải điều chỉnh lại thiết kế, tăng chi phí, phải tiến hành điều chỉnh chủ trương đầu tư, gia hạn thời gian thực hiện dự án, ảnh hưởng đến khả năng hấp thụ, giải ngân vốn nước ngoài. Chất lượng thiết kế một số dự án chưa đáp ứng được yêu cầu thực tế và chưa phù hợp với điều kiện cụ thể nên trong quá trình triển khai thực hiện dự án phải bổ sung, sửa đổi, điều chỉnh nhiều lần.

Bên cạnh đó, công tác thẩm định, phê duyệt, lựa chọn nhà thầu, ký kết hợp đồng xây lắp, mua sắm trang thiết bị và dịch vụ tư vấn còn bị kéo dài, có dự án kéo dài hằng năm, chất lượng thẩm định chưa cao, nhiều hạng mục được thẩm định đã lạc hậu so với tình hình mới, có nhiều dự án đã được phê duyệt khi thực hiện phải thẩm định lại hoặc thậm chí không hiệu quả. Việc thẩm định và phê duyệt tổng dự toán, thiết kế kỹ thuật, kết quả đấu thầu còn nhiều bất cập mà nguyên nhân chủ yếu là do trình độ chuyên môn của các cơ quan thẩm định hạn chế, hệ thống định mức, tiêu chuẩn kỹ thuật chưa được thay đổi căn bản, sự phối hợp giữa các cơ quan thẩm định trong nước chưa đồng bộ.

Công tác giải phóng mặt bằng, tái định cư vẫn còn vướng mắc, chủ yếu là về đơn giá và phương án bồi thường còn chồng chéo giữa quy hoạch sử dụng đất và các quy hoạch xây dựng, quy hoạch ngành, công tác xác định giá đất để thực hiện công tác đền bù, giải phóng mặt bằng; phải thực hiện đầy đủ theo quy trình trong nước và quy trình của nhà tài trợ; việc điều tra lập phương án mất nhiều thời gian, làm phát sinh tăng kinh phí giải phóng mặt bằng so với dự kiến ban đầu, làm ảnh hưởng đến tiến độ của dự án. Ngoài ra, chính sách hiện hành của Việt Nam vẫn chưa phù hợp với các yêu cầu đặt ra của các nhà tài trợ. Một số dự án do chi phí giải phóng mặt bằng tăng cao, dẫn đến phải thực hiện điều chỉnh chủ trương đầu tư dự án nên cũng ảnh hưởng đến tiến độ thực hiện và giải ngân.

Thứ tư, vướng mắc do khác biệt về chính sách, quy trình, thủ tục giữa Việt Nam và nhà tài trợ nên hầu hết các dự án sử dụng vốn ODA, vốn vay ưu đãi nước ngoài vừa phải tuân thủ các quy trình thủ tục trong nước, vừa phải tuân thủ các quy định, yêu cầu của nhà tài trợ dẫn đến dự án phát sinh nhiều thủ tục hành chính. Do đó, quá trình thực hiện dự án bị kéo dài hơn bình thường.

Bên cạnh đó, hiện vẫn còn có sự khác biệt về pháp lý giữa quy định của nhà tài trợ và quy định pháp luật trong nước (về vấn đề thuế đối với bên cho vay, quyền miễn trừ đối với bên cho vay, đấu thầu, ký hợp đồng thương mại, đền bù, tái định cư, tiêu chuẩn môi trường xã hội…), sự khác nhau trong việc áp dụng luật pháp do có hình thức ký kết khác nhau giữa các nhà tài trợ (Luật Điều ước quốc tế đối với Điều ước quốc tế vay và Bộ Luật Dân sự đối với Thỏa thuận vay), trong khi phải đảm bảo tuân thủ pháp luật trong nước và sự bình đẳng giữa các nhà tài trợ. Các khác biệt giữa Luật trong nước và quy định của nhà tài trợ sẽ phải trình lên Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội dẫn đến kéo dài thời gian đàm phán, ký kết hiệp định vay.

Đề xuất một số giải pháp 

Nhằm đổi mới quản lý vốn hỗ trợ phát triển chính thức, vay ưu đãi nước ngoài khi Việt Nam trở thành nước có thu nhập trung bình, đảm bảo khả năng trả nợ trong tương lai, tránh tạo gánh nặng nợ cho NSNN, an toàn về nợ công và an ninh tài chính quốc gia, nhóm nghiên cứu đề xuất một số giải pháp sau:

Hoàn thiện khuôn khổ pháp luật

Nghiên cứu, sửa đổi Luật NSNN theo hướng đảm bảo vai trò chủ đạo của ngân sách trung ương, chủ động của ngân sách địa phương, phù hợp với trình độ phát triển của nền kinh tế, huy động hợp lý các nguồn lực cho NSNN, góp phần thiết lập môi trường kinh tế cạnh tranh phù hợp với quá trình hội nhập, phát triển của Đất nước.

Sửa đổi Luật Đầu tư công nhằm tăng cường cơ chế giám sát, quản lý và sử dụng hiệu quả đầu tư đối với từng chương trình, dự án, tháo gỡ vướng mắc về giải phóng mặt bằng quy định trong Luật theo hướng tách riêng thành dự án độc lập; phân cấp cho Chính phủ trong việc giao danh mục, kế hoạch vốn, việc cắt giảm, điều chỉnh, điều chuyển vốn đầu tư công, gồm cả vốn ODA, vay ưu đãi nước ngoài trung hạn và hằng năm trong phạm vi tổng mức kế hoạch đầu tư công trung hạn, hằng năm được Quốc hội phê chuẩn; bổ sung quy định thẩm quyền phê duyệt chủ trương đầu tư đối với các dự án quốc phòng/an ninh sử dụng vốn ODA, vay ưu đãi; tăng quyền chủ động cho các bộ, địa phương điều chuyển kế hoạch vốn hằng năm giữa các dự án.

Bên cạnh đó, cần có chế tài đề cao trách nhiệm của các bộ, ngành, địa phương trong quyết định đầu tư, đảm bảo sự thống nhất chung. Nghiên cứu, sửa đổi quy định của pháp luật về đấu thầu theo hướng giao thẩm quyền cho chính phủ quyết định việc mua sắm trong trường hợp cơ chế đấu thầu của Việt Nam khác với quy định của nhà tài trợ. Sửa đổi quy định của pháp luật về quản lý nợ công theo hướng quy định rõ hơn về quy trình đánh giá tác động của khoản vay ODA, vay ưu đãi lên các chỉ tiêu an toàn nợ công; ban hành danh mục các chương trình, dự án ưu tiên đầu tư của Nhà nước được vay lại vốn vay ODA, vay ưu đãi thông qua cơ chế cho vay lại và ủy quyền cho vay lại đối với doanh nghiệp và đơn vị sự nghiệp công lập; sửa đổi cơ chế về phí cho vay lại, dự phòng rủi ro tín dụng cho vay lại.

Đổi mới chính sách huy động, sử dụng vốn vay

Cần sửa đổi, bổ sung Nghị định số 114/2021/NĐ-CP ngày 16/12/2021 và Nghị định số 20/2023/NĐ-CP ngày 04/5/2023 của Chính phủ theo hướng: (i) Nghiên cứu điều chỉnh giới hạn phạm vi ưu tiên sử dụng vốn ODA, vay ưu đãi thông qua việc xây dựng danh mục chương trình, dự án cụ thể cần thiết phải được bố trí sử dụng vốn vay ODA, vay ưu đãi; (ii) Sửa đổi, bổ sung quy định liên quan về việc xác định cụ thể cơ quan chủ quản dự án sử dụng vốn vay nước ngoài có chủ đầu tư là công ty con của doanh nghiệp nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ để trình cấp có thẩm quyền xem xét, quyết định. Nghiên cứu cơ chế chính sách để tạo hành lang pháp lý về quản lý, sử dụng nguồn vốn ODA, vay ưu đãi thuộc nhiệm vụ chi của NSNN cho các dự án quan trọng, quy mô lớn có tính chất xoay chuyển tình thế, chuyển đổi trạng thái, phù hợp tối đa các quy định, thủ tục giữa Việt Nam và nhà tài trợ, nâng cao hiệu quả, rõ ràng, minh bạch.

Bên cạnh đó, cần trình Chính phủ điều chỉnh, sửa đổi Nghị định số 97/2018/NĐ-CP ngày 30/6/2018 và Nghị định số 79/2021/NĐ-CP ngày 16/8/2021 của Chính phủ theo hướng: (i) Giảm tỷ lệ cho vay lại; (ii) Rà soát tỷ lệ vay lại, cách thức cũng như tiêu chí về tỷ lệ cho vay lại đối với các trường hợp đặc thù; (iii) Đơn giản hóa thủ tục cho vay đối với đơn vị sự nghiệp công lập; (iv) Nâng hạn mức vay cho các địa phương giúp tăng khả năng đáp ứng nhu cầu đầu tư phát triển trên nguyên tắc đảm bảo khả năng trả nợ của địa phương; (v) Quy định tỷ lệ trích khấu hao phù hợp với thời hạn vay, trả nợ đẻ đảm bảo duy trình tỷ lệ đảm bảo tài chính không thấp hơn quy định hiện hành của pháp luật.

Thúc đẩy tiến độ thực hiện, giải ngân chương trình, dự án

Tiếp tục chỉ đạo các cơ quan quản lý nhà nước về ODA và vốn vay ưu đãi phối hợp chặt chẽ với các cơ quan chủ quản, chủ dự án và nhà tài trợ tổ chức kiểm điểm định kỳ công tác chuẩn bị và thực hiện chương trình, dự án, đưa ra giải pháp đẩy nhanh tiến độ ký kết và nâng cao tỷ lệ giải ngân; tăng cường công tác hỗ trợ các chủ dự án giải quyết kịp thời các khó khăn vướng mắc của các chương trình, dự án ODA, vốn vay ưu đãi. Nâng cao công tác chuẩn bị đầu tư và tổ chức thực hiện dự án được phê duyệt, đảm bảo phù hợp thực tế, hạn chế phải điều chỉnh trong quá trình triển khai. Cân đối chặt chẽ vốn đối ứng trong kế hoạch hằng năm cho các chương trình dự án đang thực hiện để đảm bảo cung cấp đủ và đúng tiến độ. Cải thiện các thủ tục hành chính liên quan tới giải ngân và thanh quyết toán các chương trình, dự án.

Trong trường hợp các hiệp định, thỏa thuận vay đã được ký kết đảm bảo phù hợp với quy định của pháp luật, cơ quan chủ trì khi gửi hồ sơ đề nghị cấp ý kiến pháp lý cần đảm bảo tuân thủ đúng, đầy đủ quy định của Nghị định số 51/2015/NĐ-CP. Thực hiện các biện pháp đẩy mạnh thu từ nguồn sử dụng đất để bố trí vốn đối ứng cho các dự án, kịp thời triển khai thực hiện đảm bảo tiến độ. Rút gọn trình tự, thủ tục chuẩn bị dự án đầu tư; thủ tục giải ngân, tập trung để giải quyết dứt điểm về giải phóng mặt bằng. Phối hợp với các nhà tài trợ rà soát, giảm thủ tục không cần thiết nhằm rút ngắn thời gian đàm phán, ký kết các hiệp định giữa Chính phủ Việt Nam và phía nhà tài trợ để sớm triển khai các dự án; đẩy nhanh thời gian phê duyệt các vấn đề cần xin ý kiến “không phản đối” của nhà tài trợ.

Nghiên cứu, ban hành các quy định riêng và cụ thể đối với việc thực hiện kế hoạch và quản lý tài chính của hình thức viện trợ không hoàn lại; đẩy nhanh tiến độ cấp ý kiến pháp lý các hiệp định, thỏa thuận vay vốn ODA để dự án được giải ngân theo đúng tiến độ. Cần nghiên cứu phân cấp, phân quyền trong việc tiếp cận, cân đối nguồn vốn, phê duyệt đối với các dự án sử dụng vốn ODA, vốn vay ưu đãi; giảm các thủ tục hành chính, đơn giản hóa các quy định trong công tác giải ngân. Thực hiện thẩm định thiết kế sơ bộ, đánh giá tác động môi trường đối với các dự án nhóm A đúng thời hạn theo quy định, không để ảnh hưởng đến tiến độ phê duyệt và triển khai các dự án; hướng dẫn kịp thời, đầy đủ cơ quan chủ quản hoàn tất thủ tục liên quan đến xây dựng, môi trường, đất đai.

Nghiên cứu hài hòa thủ tục trong việc xây dựng kế hoạch vốn nước ngoài cho vay lại song song với kế hoạch vốn nước ngoài cấp phát từ ngân sách trung ương cho các địa phương để thúc đẩy tỷ lệ giải ngân đối với các chương trình, dự án vốn vay ODA, vay ưu đãi nước ngoài. Hướng dẫn thống nhất về thời gian thực hiện và giải ngân kế hoạch vốn hằng năm, việc bố trí vốn vay lại phù hợp với nguồn vốn nước ngoài được Thủ tướng Chính phủ cho phép kéo dài thời gian thực hiện và giải ngân. Tiếp tục đẩy mạnh cải cách thủ tục hành chính, ứng dụng công nghệ thông tin trong việc xử lý thủ tục giải ngân.

Hướng dẫn các địa phương hiểu đúng và triển khai thuận lợi công tác giải phóng mặt bằng; đẩy nhanh tiến độ triển khai các khu tái định cư, công tác di dời hạ tầng kỹ thuật và chuyển đổi mục đích sử dụng đất rừng, bảo đảm hoàn thành công tác giải phóng mặt bằng theo tiến độ yêu cầu của Chính phủ. Kiểm soát chặt chẽ giá vật liệu xây dựng trên địa bàn; chỉ đạo các cơ quan, đơn vị trực thuộc thường xuyên theo dõi, bám sát diễn biến của thị trường xây dựng để kịp thời cập nhật, điều chỉnh, công bố giá vật liệu xây dựng, chỉ số giá xây dựng cho phù hợp với mặt bằng giá thị trường.

Tăng cường quản lý rủi ro các khoản vay ODA, vay ưu đãi

Việc ban hành quy chế nhằm thiết lập cơ chế về quản lý rủi ro từ phát hiện rủi ro, đo lường mức độ rủi ro, xử lý rủi ro và trách nhiệm của các cơ quan có liên quan đến huy động, sử dụng vốn vay, trả nợ và quản lý đối với nguồn vốn vay ODA, vay ưu đãi để tối ưu hóa cơ cấu nợ chính phủ, đảm bảo nghĩa vụ trả nợ và nâng cao hiệu quả hoạt động công tác quản lý nợ công. Do do, cần nghiên cứu, bổ sung quy định về đo lường, đánh giá chi phí và mức độ rủi ro, đây là nội dung mới theo thông lệ quốc tế chưa được hướng dẫn cụ thể trong các văn bản quy phạm pháp luật quản lý vay ODA, vay ưu đãi nước ngoài của Việt Nam.

Việc đo lường để xác định mức độ rủi ro được thực hiện thông qua mô hình lượng hóa rủi ro trên cơ sở chỉ số chi phí rủi ro (CaR) để đánh giá xác suất của các nghĩa vụ nợ gia tăng do thay đổi bất lợi của thị trường; các chỉ tiêu đo lường rủi ro lãi suất, đảo nợ, tỷ giá, thanh khoản. Sửa đổi tiêu chí phân loại nợ đối với các khoản vay lại từ nguồn vốn vay ODA, vay ưu đãi hiện hành cho phù hợp với quy định của luật tổ chức tín dụng; cơ chế trích lập, sử dụng dự phòng trong NSNN để xử lý rủi ro tỷ giá, lãi suất, tín dụng trong danh mục nợ ODA, vay ưu đãi nước ngoài, không để xảy ra tình trạng nợ quá hạn, làm ảnh hưởng đến các cam kết quốc tế.

Đồng thời, bổ sung, quy định rõ thẩm quyền và trách nhiệm của các cơ quan có liên quan trong quản lý rủi ro về nợ ODA, vay ưu đãi, các cơ quan cho vay lại và trách nhiệm của người vay theo hướng tăng cường phân cấp, đảm bảo tính chủ động, kịp thời trong xử lý rủi ro phù hợp với diễn biến thị trường, đảm bảo thực hiện mục tiêu và có lợi.

Nâng cao hiệu quả sử dụng vốn ODA, vay ưu đãi

Nâng cao năng lực thẩm định các chương trình, dự án sử dụng vốn ODA, vay ưu đãi nước ngoài, bao gồm xây dựng các chỉ tiêu về mặt kỹ thuật, tài chính, kinh tế - xã hội, môi trường theo hướng phù hợp với thông lệ quốc tế, phù hợp với điều kiện kinh tế quốc gia để làm cơ sở thẩm định.

Tiếp tục quản lý chặt chẽ, nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tư công, nâng cao chất lượng công tác lập kế hoạch đầu tư hàng năm đảm bảo sát với tình hình và khả năng thực hiện; đẩy nhanh tiến độ giải ngân kế hoạch đầu tư công góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế.

Đảm bảo hiệu quả sử dụng vốn vay và khả năng trả nợ của NSNN; tập trung ưu tiên nguồn vốn ODA cho cân đối bù đắp bội chi NSNN để đầu tư cho các chương trình, dự án phát triển thuộc nhiệm vụ chi của NSNN.

Rà soát, tính toán, xây dựng danh mục các dự án quan trọng sử dụng vốn ODA, vay ưu đãi trong các kế hoạch trung hạn để phối hợp sử dụng các loại nguồn vốn vay một cách hợp lý nhất.

Chủ động và đa dạng hóa các hình thức vay nước ngoài của chính phủ với chi phí và các điều kiện, lãi suất vay phù hợp, lựa chọn nguồn vốn vay phù hợp với cơ chế tài chính của dự án chương trình sử dụng vốn vay (ODA, vay ưu đãi nước ngoài), tiến tới việc quản lý theo hạn mức vốn vay khi Việt Nam chỉ còn được vay ưu đãi và trong tương lai sẽ chuyển sang vay thương mại nước ngoài.

Các cơ quan quản lý nhà nước về ODA, vay ưu đãi phối hợp với các đối tác phát triển xây dựng mô hình ODA thế hệ mới, trong đó áp dụng nhiều phương thức, mô hình cung cấp và quản lý vốn tài trợ linh hoạt để đáp ứng các nhu cầu sử dụng vốn đa dạng của Việt Nam.

Thường xuyên tổ chức các cuộc hội thảo, tập huấn, học hỏi kinh nghiệm giữa các bộ ngành, các địa phương, các đơn vị chủ quản, chủ đầu tư trực tiếp thực hiện dự án nhằm học hỏi kinh nghiệm, nâng cao năng lực của các cán bộ trực tiếp quản lý dự án.

Nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ chuyên môn

Nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ chuyên môn, chú trọng kế hoạch đào tạo cán bộ, tăng cường bồi dưỡng, tập huấn nâng cao trình độ chuyên môn nghiệp vụ, ngoại ngữ, tin học cho đội ngũ cán bộ liên quan đến quản lý, sử dụng vốn ODA, vay ưu đãi nước ngoài.

Xây dựng năng lực chuẩn bị, quản lý thực hiện chương trình, dự án theo hướng chuyên nghiệp và bền vững; đảm bảo điều kiện vật chất và tinh thần để cho cán bộ yên tâm công tác để họ chuyên tâm vào công tác chuyên môn, hạn chế tiêu cực, đảm bảo việc triển khai được thực hiện hài hòa giữa quy định của Chính phủ Việt Nam và các nhà tài trợ.

Tài liệu tham khảo:

1. Allen, Mark, Christoph Rosenberg, Christian Keller, Brad Setser and Nouriel Rouhini, “A Balance Sheet Approach to Financial Crisis,” IMF Working Paper.
2. American Economic Review 89, No. 3 (June1999), 473 - 500.
3. Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Báo cáo về tình hình huy động, quản lý và sử dụng nguồn vay ODA, vay ưu đãi nước ngoài của Việt Nam trong giai đoạn 2016 - 2020 và định hướng giai đoạn 2021 - 2025.
4. Bộ Tài chính, Bản tin nợ công (Số 6 - 11).
5. Collyns, Charles and G. Russell Kincaid, “Managing Financial Crises: Recent Experience and Lessons for Latin America,” IMF Occasional Paper 03/217.
6. De Mooij, R. và S. Hebous ( 2017). “Hạn chế nợ của doanh nghiệp: Hạn chế đối với khấu trừ lãi suất có hiệu quả không?”.
7. Detragiache, Enrica and Antonio Spilimbergo, “Crises and Liquidity: Evidence and Interpretation,” IMF Working Paper.
8. IMF (2012). Chính sách tự do hóa và quản lý dòng vốn: Quan điểm về thể chế, Báo cáo chính sách, Washington D.C.
9. IMF (2013a), Tự do hóa và quản lý dòng vốn: Quan điểm của tổ chức. Báo cáo Chính sách của Bỉ, Washington D.C.
10. IMF (2013b), Hướng dẫn cán bộ về phân tích tính tính bền vững nợ công ở các nước đang tiếp cận thị trường. Báo cáo chính sách, Washington D.C.
11. OECD External Debt Statistics (Various Issues).