ODA - Nguồn vốn đầu tư phát triển quan trọng

Với mục đích sử dụng chủ yếu cho các dự án đầu tư cơ sở hạ tầng, các dự án kinh tế trọng điểm nhằm thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu và tăng trưởng kinh tế, nguồn vốn ODA cho vay lại được xác định là một trong các nguồn vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước.

Trong bối cảnh Việt Nam là nước có thu nhập trung bình, nguồn vốn ODA hiện nay được thực hiện chủ yếu theo hình thức vay ưu đãi (yếu tố hỗ trợ đạt ít nhất 25% trở lên đối với khoản vay không ràng buộc và 35% trở lên đối với khoản vay có ràng buộc) chiếm khoảng hơn 80%.

Kể từ năm 1993 đến nay, Việt Nam đã có những thành công đáng kể trong việc thu hút, quản lý và sử dụng vốn ODA, với tổng vốn cam kết lên đến hơn 100 tỷ USD. Đầu tư bằng vốn ODA chiếm khoảng 10% tổng vốn đầu tư xã hội, hơn 40% vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước (NSNN), 50% vốn tín dụng đầu tư phát triển (ĐTPT) của Nhà nước, tạo đà cho chuyển dịch cơ cấu và tăng trưởng kinh tế.

Trên giác độ nghiên cứu, cho vay lại vốn ODA được hiểu là việc tổ chức tín dụng (TCTD) được sự ủy quyền của Bộ Tài chính cho các đơn vị sự nghiệp công lập (SNCL) và doanh nghiệp (DN) vay lại toàn bộ hoặc một phần vốn ODA để đầu tư chương trình, dự án đảm bảo thực hiện mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội.

Trong điều kiện Việt Nam đang trên lộ trình tốt nghiệp vốn ODA, các điều kiện về lãi suất, thời hạn nợ và thời gian ân hạn ngày càng kém ưu đãi, tăng cường cho vay lại vốn ODA là cơ sở để nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn vốn ODA.

Cho vay lại vốn ODA tại TCTD được thực hiện theo một trong 2 phương thức là không chịu rủi ro tín dụng và chịu rủi ro tín dụng. Phương thức cho vay lại vốn ODA không chịu rủi ro tín dụng được áp dụng đối với cho vay lại đơn vị SNCL, DN thực hiện dự án đầu tư trong danh mục ưu tiên đầu tư của Nhà nước.

TCTD được ủy quyền cho vay lại theo phương thức gồm: (i) Ngân hàng Phát triển Việt Nam đối với các dự án đầu tư; (ii) Ngân hàng Chính sách xã hội đối với các chương trình, dự án chính sách xã hội.

Phương thức cho vay lại vốn ODA chịu rủi ro tín dụng được áp dụng đối với cho vay lại các đơn vị SNCL, DN đủ điều kiện quy định trong Luật Quản lý nợ công thực hiện các dự án đầu tư được cấp thẩm quyền cho phép sử dụng vốn vay. TCTD được ủy quyền cho vay lại phải đảm bảo các điều kiện quy định trong Luật Quản lý nợ công.

Tỷ lệ cho vay lại vốn ODA cũng được xác định trong Nghị định số 97/2018/NĐ-CP, đối với đơn vị SNCL tự đảm bảo toàn bộ kinh phí thường xuyên và kinh phí đầu tư, tỷ lệ vay lại vốn ODA là 100%, trường hợp đơn vị này tự đảm bảo toàn bộ kinh phí thường xuyên và một phần kinh phí đầu tư, tỷ lệ cho vay lại là 50%. DN đủ điều kiện được vay lại toàn bộ vốn vay ODA sử dụng cho dự án đầu tư nhưng không vượt quá 70% tổng mức đầu tư được duyệt.

Từ đặc thù và tầm quan trọng của kênh cung ứng vốn ODA cho vay lại thông qua TCTD, cần thiết phải nâng cao hiệu quả cho vay lại vốn ODA tại tổ chức này. Tác giả cho rằng, hiệu quả cho vay lại vốn ODA tại TCTD là kết quả đạt được của việc thực hiện mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội và tăng cường quản trị vốn ODA cho vay lại tại TCTD thông qua việc cho vay lại đơn vị SNCL, DN một phần hoặc toàn bộ vốn ODA để thực hiện dự án đầu tư.

Kết quả thực hiện mục tiêu xã hội đó là góp phần thực hiện thành công sự nghiệp đổi mới đất nước; Tăng cường năng lực, nâng cao chất lượng cung cấp dịch vụ công; Tăng cường thể chế quản lý nhà nước, phát triển sản xuất nông nghiệp, xóa đói giảm nghèo, bảo vệ môi trường... Hiệu quả từ việc thực hiện mục tiêu của TCTD là tăng cường quản lý cho vay lại, quản lý nợ, thu hồi nợ cho vay lại, quản lý và xử lý rủi ro tín dụng…

Với phân tích trên, hệ thống chỉ tiêu đánh giá hiệu quả cho vay lại vốn ODA tại các TCTD gồm: (1) Nhóm chỉ tiêu đánh giá hiệu quả thực hiện mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của dự án đầu tư bằng nguồn vốn ODA cho vay lại; (2) Nhóm chỉ tiêu đánh giá hiệu quả quản trị hoạt động cho vay lại tại TCTD.

Nhóm chỉ tiêu đánh giá hiệu quả cho vay lại vốn ODA

Nhờ có nguồn vốn ODA, Việt Nam có điều kiện thực hiện nhiều chương trình, dự án cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội trong các lĩnh vực như giao thông, năng lượng, thủy lợi, nông nghiệp nông thôn, đô thị, bảo vệ môi trường, y tế, giáo dục, xóa đói giảm nghèo, cũng như phát triển thể chế và tăng cường năng lực con người.

Thứ nhất, hiệu quả vốn ODA cho vay lại và tăng trưởng GDP.

Nguồn vốn ODA được đánh giá đã góp phần tác động tích cực vào sự nghiệp đổi mới của đất nước. Tỷ trọng ODA trong GDP cho thấy, tác động của vốn ODA trong việc kích cầu đầu tư, góp phần vào việc duy trì đà tăng trưởng kinh tế. Chỉ tiêu này được xác định theo công thức:

Trong giai đoạn 2011-2017, GDP Việt Nam tăng từ 133 tỷ USD lên 220 tỷ USD, tăng trưởng kinh tế năm 2017 đạt 6,81% cao nhất trong 10 năm qua. Tỷ trọng ODA trong GDP bình quân giai đoạn này bình quân đạt 2,95%, (mặc dù không lớn nhưng cũng cho thấy tác động của ODA đến tăng tưởng kinh tế).

Thứ hai, hiệu quả cho vay lại ODA với đầu tư phát triển.

Đầu tư vào cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội đòi hỏi vốn lớn và thời gian thu hồi vốn chậm, vì vậy các nhà đầu tư tư nhân ít khi đầu tư vào các lĩnh vực này. Nguồn vốn ODA vào Việt Nam chủ yếu được đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội. Các nghiên cứu cho thấy, mối tương quan thuận giữa vốn ODA và tổng đầu tư phát triển toàn xã hội cũng như đầu tư phát triển từ NSNN. Chỉ tiêu ODA với đầu tư phát triển được xác định theo công thức:

Dù trong giai đoạn 2011-2017, ODA chỉ chiếm khoảng 2,5 đến 4% GDP, trung bình 10% tổng đầu tư phát triển toàn xã hội song lại chiếm tỷ trọng đáng kể trong nguồn đầu tư phát triển từ NSNN chiếm trung bình 42,8%. Có thể thấy, vốn ODA cho vay lại giúp giải quyết phần nào vốn đầu tư phát triển, mang lại nhiều lợi ích thiết thực và từ đó tác động vào quá trình chuyển dịch cơ cấu, góp phần làm tăng hiệu quả của nền kinh tế.

Thứ ba, hiệu quả vốn ODA cho vay lại với thu hút đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI).

ODA và FDI là 2 nguồn ngoại lực quan trọng góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội của quốc gia. ODA và FDI có mối quan hệ nhân quả, bổ trợ lẫn nhau, ODA đóng vai trò thu hút FDI, góp phần củng cố niềm tin của khu vực tư nhân vào sự nghiệp đổi mới. Để nâng cao hiệu quả của vốn ODA và FDI cần có chiến lược ODA và FDI trong từng giai đoạn một cách đồng bộ, hợp lý, lồng ghép với kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội.

Thực tế cho thấy, thu hút nguồn vốn FDI trong những năm gần đây tăng lên mạnh mẽ bên cạnh vốn ODA cho vay lại được giải ngân. Có thể dẫn chứng năm 2011 vốn ODA giải ngân đạt 3.650 triệu USD, thu hút FDI thực hiện gần 11.000 triệu USD. Đến năm 2015, vốn ODA giải ngân đạt 4.682 triệu USD đã thu hút FDI thực hiện đạt hơn 14.500 triệu USD.

Thứ tư, hiệu quả vốn ODA cho vay lại với phát triển nhân lực và công nghệ.

Nguồn vốn ODA cung ứng các khoản hỗ trợ kỹ thuật và đào tạo nguồn nhân lực quan trọng. Những lợi ích quan trọng mà ODA mang lại cho các nước nhận tài trợ là công nghệ, kỹ thuật hiện đại, kỹ xảo chuyên môn và trình độ quản lý tiên tiến.

Thông qua các dự án ODA, các nhà tài trợ có những hoạt động nhằm giúp Việt Nam nâng cao trình độ khoa học công nghệ và phát triển nguồn nhân lực, nhờ đó đội ngũ cán bộ ở các ngành, các lĩnh vực đã được đào tạo và đào tạo lại để thích ứng với những yêu cầu đổi mới. Một lượng lớn vốn ODA được các nhà tài trợ ưu tiên dành cho đầu tư phát triển giáo dục và đào tạo, nhằm nâng cao chất lượng và hiệu quả của lĩnh vực này.

Thứ năm, hiệu quả vốn ODA cho vay lại với xóa đói giảm nghèo.

Xoá đói nghèo là một trong những tôn chỉ đầu tiên được các nhà tài trợ quốc tế đưa ra khi hình thành ODA. Dựa trên những kết quả phân tích mối quan hệ tăng vốn ODA và tăng GDP và giảm đói nghèo ở một số nước đang phát triển cho thấy: Trong bối cảnh sử dụng có hiệu quả, tăng ODA một lượng bằng 1% GDP sẽ giúp giảm 1% đói nghèo, và giảm 0,9% tỷ lệ tử vong ở trẻ sơ sinh. 

Tại Việt Nam, nguồn vốn ODA đã có những đóng góp quan trọng cho sự thành công của một số chương trình quốc gia Chương trình dân số và phát triển, tiêm chủng mở rộng, dinh dưỡng trẻ em... nhờ đó mà chỉ số phát triển con người (HDI) cũng như chỉ số phát triển quốc gia của Việt Nam dần được cải thiện. Theo đó, chỉ số HDI đã tăng từ 0,574 (năm 2010) lên 0,666 (năm 2015). Điều này phản ánh những thành tựu đạt được trong các lĩnh vực phát triển con người chủ chốt như mức sống, y tế, lưới điện, nước sạch và giáo dục...

Thứ sáu, hiệu quả vốn ODA cho vay lại với cải thiện thể chế quản lý nhà nước.

Nguồn vốn ODA giúp Việt Nam tăng cường năng lực thể chế quản lý nhà nước thông qua các chương trình, dự án hỗ trợ công cuộc cải cách pháp luật, cải cách hành chính và xây dựng chính sách quản lý kinh tế phù hợp với thông lệ quốc tế. Nguồn vốn ODA đã hỗ trợ nguồn lực trong việc nghiên cứu và xây dựng nhiều luật và các văn bản dưới luật của nhiều cơ quan.

Điển hình như Chương trình hỗ trợ phát triển khu vực kinh tế tư nhân của Nhật Bản (1998), Chương trình hỗ trợ cải cách DN nhà nước và hỗ trợ quản trị công ty (Ngân hàng Phát triển châu Á, 2010-2015), Chương trình cải cách đầu tư công của Ngân hàng thế giới (PIR, 2012)…

Nhóm chỉ tiêu đánh giá hiệu quả quản trị cho vay lại vốn ODA

Hiệu quả hoạt động cho vay lại vốn ODA của TCTD phải được đánh giá dựa trên các chỉ tiêu phản ánh tăng trưởng: (i) Mức độ tăng trưởng quy mô cho vay lại vốn ODA; (ii) Chỉ tiêu đánh giá công tác quản lý nợ cho vay lại; (iii) Chỉ tiêu đánh giá rủi ro cho vay lại vốn ODA.

Một là, mức độ tăng trưởng quy mô cho vay lại vốn ODA.

Quy mô cho vay lại vốn ODA phản ánh năng lực và sự mở rộng hoạt động của TCTD trong việc thực hiện nghiệp vụ cho vay lại vốn ODA. Tăng trưởng quy mô cho vay lại cũng nhằm khẳng định uy tín của TCTD với Nhà nước, góp phần nâng cao uy tín của Việt Nam với các nhà tài trợ quốc tế. Tăng trưởng quy mô cho vay lại cũng giúp các TCTD có được khoản lợi nhuận từ việc thu phí quản lý cho vay lại và quản lý quỹ dự phòng rủi ro cho vay lại.

Tăng trưởng quy mô còn được xem xét trên cả số lượng nhà tài trợ quốc tế tài trợ vốn ODA cho TCTD.

Hai là, nhóm chỉ tiêu đánh giá công tác quản lý nợ cho vay lại vốn ODA.

Quản lý nợ có vai trò quan trọng quyết định đến chất lượng hoạt động cho vay lại và sự phát triển của TCTD. Hiệu quả công tác quản lý nợ cho vay lại vốn ODA được đánh giá dựa trên các chỉ tiêu như tỷ lệ thu hồi nợ; tỷ trọng các loại nợ cho vay lại; tỷ lệ vốn ODA cho vay lại được khoanh nợ và xóa nợ.

- Tỷ lệ thu hồi nợ cho biết, mức độ thu hồi các khoản cho vay lại vốn ODA từ bên đi vay. Đây cũng là chỉ tiêu để đánh giá hiệu quả sử dụng vốn vay của các chương trình, dự án được đầu tư bằng nguồn vốn ODA. Mức độ thu hồi nợ cho vay lại cũng là cơ sở để Chính phủ hoàn trả nợ vay nước ngoài và khẳng định uy tín của quốc gia đối với nhà tài trợ. Chỉ tiêu này được xác định:

- Tỷ trọng các loại nợ cho vay lại vốn ODA giúp các TCTD định kỳ phân loại nợ các khoản cho vay lại vốn ODA để thực hiện công tác quản lý và theo dõi tình hình thực hiện nghĩa vụ trả nợ của bên vay lại:

Các khoản cho vay lại vốn ODA được phân loại thành 5 nhóm để quản lý và theo dõi tình hình thu nợ, gồm: Nhóm 1: Khoản vay đang được trả nợ đầy đủ, đúng hạn; Nhóm 2: Khoản vay có nợ quá hạn 01 kỳ trả nợ; Nhóm 3: Khoản vay có nợ quá hạn từ 02 đến 03 kỳ trả nợ; Nhóm 4: Khoản vay có nợ quá hạn từ 04 kỳ trả nợ trở lên; Nhóm 5: Khoản vay không có khả năng trả nợ.

- Tỷ trọng vốn ODA cho vay lại được gia hạn nợ, khoanh nợ và xóa nợ.

Ba là, nhóm chỉ tiêu đánh giá rủi ro cho vay lại

Để đánh giá mức độ rủi ro tín dụng trong cho vay lại vốn ODA của TCTD, có thể sử dụng nhiều chỉ tiêu dựa trên nhiều phương diện khác nhau như tình trạng nợ, tài sản đảm bảo tiền vay, dự phòng rủi ro tín dụng cho vay lại ODA.

Để phản ánh tình trạng khoản nợ cho vay lại vốn ODA của TCTD, có thể sử dụng chỉ tiêu tỷ lệ nợ quá hạn và tỷ lệ nợ xấu. Nợ quá hạn và nợ xấu thường xuất phát từ nguyên nhân bên vay lại gặp khó khăn về tài chính hoặc không nỗ lực trả nợ cho TCTD.

Nợ quá hạn và nợ xấu là những nhân tố gây nguy hiểm cho TCTD, nó làm chậm quá trình luân chuyển vốn và tăng chí phí hoạt động, đe dọa khả năng bảo toàn vốn đối với TCTD. Tỷ lệ nợ quá hạn và nợ xấu là những chỉ tiêu cơ bản dùng để đánh giá rủi ro tín dụng, được xác định bằng công thức:

- Trong quản trị rủi ro tín dụng, các TCTD cũng đánh giá rủi ro cho vay lại vốn ODA thông qua các chỉ tiêu như tỷ lệ dư nợ có đảm bảo tiền vay (ĐBTV) và tỷ lệ giá trị tài sản ĐBTV. Các chỉ tiêu này cho biết mức bình quân dư nợ cho vay lại vốn ODA được đảm bảo bằng tài sản đảm bảo tiền vay và mức vốn ODA có thể thu hồi được từ tài sản đảm bảo tiền vay.

- Bên cạnh các chỉ tiêu được phân tích trên, các TCTD còn sử dụng các chỉ tiêu đánh giá dựa vào dự phòng rủi ro tín dụng (RRTD), như tỷ lệ dự phòng RRTD so với dư nợ và tỷ lệ dư phòng RRTD so với nợ xấu cho vay lại vốn ODA. Các chỉ tiêu này phản ánh sự chuẩn bị của TCTD trước những tổn thất rủi ro cho vay lại ODA. Tuy nhiên, tỷ lệ dự phòng rủi ro cao cũng đồng nghĩa với việc chi phí hoạt động của TCTD cao và chứng tỏ nợ xấu cho vay lại vốn ODA của TCTD càng lớn.

Bên cạnh các chỉ tiêu nêu trên, hiệu quả cho vay lại vốn ODA tại TCTD còn được xem xét dựa trên quy trình và năng lực thẩm định cho vay lại dự án đầu tư; hoạt động kiểm tra, giám sát và quản lý sử dụng vốn vay đối với cơ quan chủ quản dự án hoặc chủ dự án đầu tư…

Tóm lại, trong bối cảnh Việt Nam đã trở thành nước có thu nhập trung bình, chuẩn bị cho quá trình tốt nghiệp vốn ODA, các nhà tài trợ quốc tế ngày một thắt chặt các điều kiện cho khoản vay ODA, để dần tiếp cận với các khoản vay kém ưu đãi và vay thương mại.

Quản lý, thu hút và sử dụng vốn ODA của Việt Nam cũng đã thay đổi theo hướng tăng cường hiệu quả nguồn vốn ODA thông qua cơ chế cho vay lại. Ngân hàng chính sách của Nhà nước, các TCTD được Bộ Tài chính ủy quyền cho vay lại vốn ODA cần thiết phải nâng cao hiệu quả quản trị hoạt động này.          

Tài liệu tham khảo:

1. Chính phủ (2018), Nghị định số 97/2018/NĐ-CP ngày 30/6/2018 về cho vay lại vốn vay ODA, vay ưu đãi nước ngoài;
2. Nguyễn Cảnh Hiệp (2013), Quản lý rủi ro tín dụng đầu tư phát triển của Ngân hàng Phát triển Việt Nam, Luận án tiến sỹ Học viện Tài chính;
3. Nguyễn Quang Thái, Trần Thị Hồng Thủy (2014), Vốn ODA trong điều kiện mới, Tạp chí Khoa học Đại học Quốc gia Hà Nội tập 30, số 1/2014;
4. Minoiu, C., & Reddy, S. G. (2010), “Development aid and economic growth: A positive long-run relation”, The Quarterly Review of Economics and Finance, 50(1), pp.27-39.