Hoàn thiện các quy định pháp luật về quyết định đầu tư chương trình dự, án đầu tư công ở Việt Nam

Nguyễn Hương Ly - Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh
14:41 09/09/2023

Bài viết tập trung phân tích, đánh giá quy định của pháp luật đầu tư công (chủ yếu là Luật Đầu tư công năm 2019) về lập, thẩm định, quyết định chủ trương đầu tư và quyết định đầu tư chương trình, dự án đầu tư công. Qua so sánh, đối chiếu với quy định pháp luật nước ngoài về vấn đề này, bài viết đề cập và luận giải một số kiến nghị hoàn thiện quy định pháp luật Việt Nam.

Việt Nam có thể cải thiện công tác thẩm định bằng cách xây dựng các tiêu chí thẩm định có hệ thống hơn để đánh giá các báo cáo nghiên cứu khả thi.

Đánh giá quy định pháp luật hiện nay

Luật Đầu tư công 2019 ra đời trong bối cảnh Luật Đầu tư công 2014 bộc lộ rất nhiều hạn chế mâu thuẫn, chồng chéo, chưa đáp ứng được nhu cầu thực tiễn. Cùng với những nội dung về kế hoạch đầu tư công (ĐTC), quản lý dự án ĐTC, các quy định về quyết định chủ trương ĐTC, quyết định (QĐ) ĐTC, đã có những đổi mới căn bản và hợp lý.

Tuy nhiên, xem xét vấn đề một cách kỹ lưỡng, các quy định này vẫn còn những bất cập, thiếu sót, đặc biệt là còn bỏ ngỏ những quy định về lập, thẩm định và ra quyết định chủ trương đầu tư, quyết định đầu tư chương trình, dự án ĐTC (được ghi nhận tại 18 điều, từ Điều 17 đến Điều 34 Luật Đầu tư công 2019 - chiếm 18% tổng số điều của Luật). Điều này ít nhiều tạo ra những tác động tiêu cực đến quá trình triển khai hoạt động ĐTC trên thực tế.

Đánh giá các quy định của pháp luật về lập, thẩm định, quyết định chủ trương đầu tư và quyết định đầu tư chương trình, dự án đầu tư công ở Việt Nam hiện nay cho thấy:

- Về lập, thẩm định, quyết định chủ trương đầu tư:

Thứ nhất, chủ trương đầu tư được quyết định dựa trên những nghiên cứu sơ bộ về một số nội dung của chương trình, dự án ĐTC, tuy nhiên, các điều kiện, tiêu chí làm căn cứ quyết định chủ trương đầu tư (Điều 18, Luật ĐTC năm 2019) là không rõ ràng và có thể quá nhiều để áp dụng thống nhất cho tất các các loại dự án đầu tư. Về bản chất và ý nghĩa quản lý, chủ trương đầu tư là công cụ “sàng lọc ban đầu” để có được dự án đầu tư có chất lượng, có hiệu quả kinh tế xã hội cao nhất có thể. Tuy vậy, khác với bản chất và ý nghĩa nói trên, chủ trương đầu tư theo quy định của Luật ĐTC về thực chất đã là quyết định lựa chọn chương trình, dự án đầu tư.

Thứ hai, như đã phân tích chủ trương đầu tư về bản bản chất đã là quyết định đầu tư. Tất cả các chương trình, dự án đầu tư được đề xuất và trình Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các bộ và các cơ quan trung ương, hội đồng nhân dân các cấp đều sẽ được thông qua (chỉ khác là đúng hay không đúng thời hạn quy định), và có được chủ trương đầu tư. Nói cách khác, quá trình thẩm định sau khi có chủ trương đầu tư về cơ bản chỉ là thủ tục hành chính hình thức và tất cả dự án được đề xuất đều sẽ đủ điều kiện theo quy định để thực hiện đầu tư.

- Về lập, thẩm định, quyết định đầu tư:

Thứ nhất, xét về quyền lực nhà nước, cơ quan có thẩm quyền quyết định đầu tư chương trình, dự án là cấp dưới của cơ quan có thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư; và rõ ràng không thể phủ quyết, hoặc trì hoãn thực hiện quyết định của cơ quan cấp trên. Cách quy định như vậy của Luật, một lần nữa khẳng định chủ trương đầu tư đã là quyết định chọn chương trình, dự án; và tất cả các chương trình, dự án có chủ trương đầu tư đều được và phải được thực hiện. Quyết định đầu tư chỉ là quyết định tổ chức thực hiện nhưng người quyết định thực hiện lại chịu trách nhiệm về hiệu quả đầu tư. Điều 36 Luật ĐTC năm 2019 cũng không xác định mức độ hiệu quả của dự án là một trong các căn cứ quyết định đầu tư.

Thứ hai, hồ sơ, trình tự và thủ tục quyết định đầu tư chương trình, dự án đầu tư về cơ bản giống như đối với chủ trương đầu tư; nội dung báo cáo nghiên cứu khả thi không khác nhiều so với báo cáo nghiên cứu tiền khả thi. Do đó, nội dung thẩm định báo cáo nghiên cứu khả thi sẽ tương tự như báo cáo tiền khả thi. Hồ sơ và nội dung thẩm định báo cáo nghiên cứu khả thi dự án quan trọng quốc gia có xây dựng có khác biệt lớn với báo cáo nghiên cứu tiền khả thi. Tuy vậy, thủ tục thẩm định này (thẩm định bởi Hội đồng thẩm định nhà nước do Thủ tướng Chính phủ thành lập) lại trùng với pháp luật về xây dựng; và điều này không phù hợp với quy định của pháp luật có liên quan về xây dựng (đã được loại trừ theo khoản 3 Điều 52). Ngoài ra, về thủ tục đầu tư xây dựng theo pháp luật về xây dựng không có chủ trương đầu tư và do đó, không có thủ tục hành chính quyết định chủ trương đầu tư. Như vậy, có sự khác biệt hay chồng lấn trong các quy định về quyết định đầu tư dự án quan trong quốc gia giữa pháp luật về đầu tư và pháp luật về xây dựng.

Thứ ba, hội đồng thẩm định là cơ quan tham mưu cho Thủ tướng Chính phủ trong thẩm định dự án, tự giải thể khi hoàn thành thẩm định dự án. Vì vậy, quy định Hội đồng thẩm định nhà nước trình Thủ tướng Chính phủ quyết định đầu tư chương trình, dự án do Quốc hội thông qua chủ trương đầu tư là không hợp lý. Tương tự, Bộ Kế hoạch và Đầu tư có chức năng tham mưu, thẩm định chương trình đầu tư do Chính phủ thông qua chủ trương đầu tư là không hợp lý. Rõ ràng, ở Việt Nam hiện nay, không có hội đồng thẩm định ĐTC thường trực và không có hội đồng thẩm định hay đánh giá ĐTC độc lập. Về mặt pháp lý, trong các văn bản pháp quy về ĐTC hiện nay, không có quy định về đánh giá độc lập đối với thẩm định dự án ĐTC, trong khi đây là một trong những bước quan trọng góp phần đảm bảo tính khả thi của dự án

Thứ tư, trong chương trình đầu tư có thể có nhiều dự án đầu tư thành phần và các dự án thành phần có thể thuộc các nhóm A, B và C. Nếu phải làm thủ tục đầu tư như những dự án khác thì thẩm định, quyết định chủ trương đầu tư và quyết định đầu tư chương trình đầu tư là chưa kỹ lưỡng, chưa bao quát, và chưa cụ thể...; dẫn tới chồng chéo, trùng lặp trong quyết định chủ trương đầu tư, quyết định đầu tư dự án; kéo dài thời gian thực hiện đầu tư.

Thứ năm, tất cả các chương trình, dự án đầu tư đã có chủ trương đầu tư đều sẽ được thực hiện đầu tư. Tất cả các quyết định sau đó đều là quyết định thực thi, phải bám sát và tuân thủ đúng nội dung của chủ trương đầu tư. Xem xét hồ sơ, trình tự, thủ tục quyết định đầu tư chương trình, dự án quan trọng quốc gia, có thể thấy thủ tục này là trung gian không cần thiết. Nói cách khác, chủ trương đầu tư dự án về bản chất đã là quyết định đầu tư nên không cần có thêm “quyết định đầu tư” theo Luật ĐTC.

Kiến nghị hoàn thiện quy định pháp luật

Ở các nước trên thế giới, định hướng, rà soát, sàng lọc; thẩm định dự án đầu tư; thẩm định độc lập chương trình, dự án ĐTC được thực hiện rất tốt với sự phân cấp, phân quyền mạnh mẽ và rõ ràng. Điển hình như Trung Quốc, có Luật về Quy hoạch.

Ủy ban kế hoạch nhà nước là cơ quan lập ra các quy hoạch phát triển (5 năm một lần và được xem xét lại vào các kỳ họp Quốc hội hàng năm vào tháng 3), trình Chính phủ phê duyệt; kiểm tra, đồng thời chịu trách nhiệm phân bổ ngân sách đầu tư công. Các bộ, ngành, địa phương căn cứ vào các quy hoạch phát triển đã được duyệt để đề xuất, xây dựng kế hoạch đầu tư và danh mục các dự án đầu tư.

Chi Lê được coi là một ví dụ rất thành công trong việc thẩm định một cách có hệ thống các dự án ĐTC. Về mô hình cơ cấu tổ chức, hệ thống đánh giá đầu tư quốc gia (SNI), dưới sự quản lý của Bộ Tài chính và Bộ Kế hoạch có trách nhiệm thẩm định các dự án ĐTC dựa trên phương pháp lợi ích – chi phí, theo một bộ chỉ tiêu chặt chẽ được ban hành bởi Bộ Kế hoạch.

Tại Hàn Quốc có cơ quan độc lập là Trung tâm Quản lý đầu tư hạ tầng công - tư thuộc Viện Phát triển Hàn Quốc chịu trách nhiệm lập Báo cáo Nghiên cứu tiền khả thi đối với các dự án đầu tư công có quy mô lớn. Bộ Chiến lược và Tài chính chịu trách nhiệm thẩm định, thông qua và quyết định việc loại bỏ hoặc chuyển sang giai đoạn nghiên cứu khả thi.

Ở Anh, các dự án đường bộ trị giá trên 500 triệu Bảng Anh (16.500 tỷ đồng) cần được Bộ Tài chính phê duyệt, mức độ tham gia của Bộ Tài chính vào quá trình rà soát thẩm định các dự án khác phụ thuộc vào quy mô và sự phức tạp của dự án .

Trên cơ sở kinh nghiệm đó, quy định pháp luật về quyết định chủ trương đầu tư và quyết định đầu tư chương trình, dự án ĐTC cần có những sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện như sau:

Thứ nhất, pháp luật ĐTC nên quy định rõ các nội dung sau: (i) chủ thể có quyền đề xuất chủ trương đầu tư ; (ii) tiêu chí chương trình, dự án được thông qua chủ trương đầu tư; (iii) trình tự, thủ tục ra quyết định chủ trương đầu tư (trên cơ sở phân cấp, phân quyền và đề cao trách nhiệm giải trình của các chủ thể có liên quan).

Thứ hai, điều kiện và nội dung thẩm tra để quyết định chủ trương đầu tư cần được quy định thống nhất, cụ thể, đúng mục tiêu để lựa chọn được các chương trình, dự án tốt nhất. Cần thu hẹp và lượng hoá nội hàm của các điều kiện và nội dung thẩm tra thông qua chủ trương đầu tư. Điều kiện hay yếu tố quan trọng nhất, quyết định nhất để thông qua chủ trương đầu tư là mức độ hiệu quả kinh tế - xã hội cần được quy định cụ thể hơn trên định hướng về đo lường hiệu quả kinh tế xã hội và mức độ hiệu quả tối thiểu được chấp nhận để thông qua.

Thứ ba, quy trình quyết định đầu tư chương trình, dự án quan trọng quốc gia nên được quy định như sau: sau khi có chủ trương đầu tư của Quốc hội, của Chính phủ, chủ chương trình, chủ dự án bắt tay ngay vào việc triển khai chương trình, dự án mà không cần thêm bất kỳ một quyết định nào khác của cơ quan quản lý nhà nước về đầu tư; và tự chịu trách nhiệm về kết quả và hiệu quả của chương trình. Còn đối với dự án đầu tư có xây dựng, thì sau khi có chủ trương đầu tư, chủ dự án thực hiện các thủ tục xây dựng và triển khai hoạt động xây dựng theo pháp luật về xây dựng mà không cần thiết thực hiện thủ tục xin quyết định đầu tư theo Luật ĐTC.

Thứ tư, hình thành và quy định chặt chẽ về thẩm quyền của cơ quan thẩm định thường trực các chương trình, dự án ĐTC (hay còn gọi là thẩm định độc lập). Dựa trên cơ cấu tổ chức cơ quan nhà nước cũng như nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan nhà nước ở Việt Nam hiện nay, thẩm quyền này có thể giao cho Bộ Kế hoạch và Đầu tư. Ngoài ra, Việt Nam có thể cải thiện công tác thẩm định bằng cách xây dựng các tiêu chí thẩm định có hệ thống hơn để đánh giá các báo cáo nghiên cứu khả thi. Các văn bản quy định và hướng dẫn cần đưa ra các tiêu chí được hệ thống hóa để hướng dẫn lập báo cáo nghiên cứu khả thi và đảm bảo những người có trách nhiệm có thể thẩm định một cách minh bạch, nhất quán và có hệ thống hơn.

Tóm lại, có thể đánh giá, việc lập, thẩm định, quyết định chủ trương đầu tư đã được quy định tại rất chi tiết tại Luật Đầu tư công năm 2019. Các bước thuộc trình tự, thủ tục quyết định chủ trương đầu tư chương trình, dự án gắn liền với phân loại dự án cũng như những thay đổi về thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư chương trình dự án đầu tư công đã được điều chỉnh tương đối hoàn thiện. Tuy nhiên, từ góc độ thực tiễn, các quy định này vẫn còn mâu thuẫn, chồng chéo, chưa thể hiện rõ nét tính công khai, minh bạch, mang nặng tính thủ tục hành chính. Do đó, trên cơ sở tiếp thu kinh nghiệm lập pháp nước ngoài, pháp luật Việt Nam cần có những sửa đổi, bổ sung để đáp ứng nhu cầu của thực tiễn đầu tư công.

Tài liệu tham khảo:

Chính phủ, 2013, Báo cáo tổng kết kinh nghiệm quốc tế về ĐTC, Hà Nội;
The World Bank, 7/2018, Quản lý ĐTC tại Việt Nam: Đánh giá và các ưu tiên cải cách để tháo gỡ các nút thắt, Chương trình đối tác chiến lược Australian Goverment và nhóm Ngân hàng Thế giới tại Việt Nam, Hà Nội;
Lê Nhật Bảo, Ngô Thị Kim Hoàng. 2020. “Luật ĐTC năm 2019: Gỡ nút thắt trong hoạt động ĐTC”, Tạp chí Tài chính, số 736, tháng 9/2020, tr 15-18;
Nguyễn Thị Mỹ Linh, 2016, “Thấy gì từ kinh nghiệm huy động vốn đầu tư phát triển tại một số nước?”, Tạp chí Tài chính, số 629, tháng 3/2016, tr 57-60;
Võ Hải Thanh, 2016,“Chính sách quản lý đầu tư công ở Hàn Quốc: Bài học kinh nghiệm và gợi ý cho Việt Nam”, Báo cáo tổng hợp đề tài nghiên cứu cấp Bộ, Viện Nghiên cứu Đông Bắc Á, Hà Nội.

Bài đăng trên Tạp chí Tài chính kỳ 1 tháng 6/2023