Cơ sở lý luận về phí bảo vệ môi trường

Khái niệm phí bảo vệ môi trường

Có hai quan niệm cơ bản tương đối khác biệt về phí bảo vệ môi trường (BVMT). Một số nước trên thế giới không phân biệt thuế BVMT với phí BVMT. Một số khác thì phân biệt phí BVMT với thuế BVMT.

Theo đó, khoản thu tính trên chất thải gây ô nhiễm môi trường được gọi là phí BVMT. Khoản thu vào các sản phẩm mà quá trình sản xuất và sử dụng gây ô nhiễm môi trường gọi là thuế BVMT.

Theo quan niệm của nhóm thứ hai, phí BVMT là một khoản phí thuộc danh mục phí và lệ phí của nhà nước thu đối với các tổ chức, cá nhân gây ô nhiễm môi trường do chất thải từ các hoạt động sản xuất, kinh doanh và các hoạt động khác phục vụ đời sống con người.

Các nguyên tắc thiết lập chính sách phí bảo vệ môi trường

Chính sách phí BVMT được thiết lập dựa trên các nguyên tắc:

Thứ nhất, nguyên tắc “người gây ô nhiễm trả tiền”.

Theo nguyên tắc ngày, người gây ô nhiễm được hưởng lợi ích (lợi nhuận đối với nhà sản xuất, kinh doanh và lợi ích đối với người tiêu dùng) thì phải chi trả chi phí cho việc khắc phục hậu quả do hành vi gây ô nhiễm đó. Để thực hiện được nguyên tắc này cần xác định được tác nhân ô nhiễm hoặc tác động xấu đến môi trường, ước tính chi phí của các hoạt động khắc phục hậu quả của hành vi gây ô nhiễm.

Mặc dù có thể xác định khá rõ tác nhân gây ô nhiễm như trên để thực hiện thu phí BVMT theo nguyên tắc “Người gây ô nhiễm trả tiền”, song điều quan trọng hơn để thực hiện nguyên tắc này là phải đo lường được khối lượng và nồng độ chất gây ô nhiễm môi trường có trong chất thải từ các tác nhân trên.

Đối với những trường hợp không thể đo lường khối lượng và nồng độ chất gây ô nhiễm trong khí thải thì không thể thu phí BVMT mà phải thu thuế BVMT. Thuế BVMT đánh vào sản phẩm mà quá trình sản xuất và tiêu dùng gây ô nhiễm môi trường, chẳng hạn như xăng dầu, than đá…

Đối với những trường hợp, về mặt kỹ thuật - công nghệ, có thể đo lường được khối lượng và nồng độ chất gây ô nhiễm môi trường thì có thể và nên thu phí BVMT. Như vậy, trong trường hợp này mấu chốt là phải có máy móc, phương tiện kỹ thuật để đo lường nồng độ và khối lượng chất gây ô nhiễm trong chất thải và phải đảm bảo khả năng giám sát tốt nhất để ngăn ngừa khả năng can thiệp, gian lận làm thay đổi khối lượng hoặc nồng độ chất gây ô nhiễm trong chất thải.

Thứ hai, giải quyết hài hòa mối quan hệ lợi ích – chi phí.

Mục tiêu thu phí BVMT của Nhà nước là để bù đắp các chi phí khắc phục hậu quả do hành vi gây ô nhiễm môi trường, để xử lý sự cố môi trường, để phục hồi môi trường do tác động bởi hành vi gây ô nhiễm môi trường. Xét ở phương diện này, mức thu phí BVMT phải đủ bù đắp chi phí phục hồi môi trường, xử lý sự cố môi trường và khắc phục ô nhiễm môi trường do hậu quả của hành vi gây ô nhiễm.

Ở một phương diện khác, việc xác định mức phí cần đảm bảo để người sản xuất phải cân nhắc lợi ích và chi phí của việc lựa chọn công nghệ sản xuất sạch hơn. Theo đó, mức phí không chỉ đủ bù đắp chi phí khắc phục hậu quả do hành vi gây ô nhiễm mà nên lớn hơn chi phí chi ra để lựa chọn công nghệ sản xuất sạch hơn.

Khái quát quá trình xây dựng và hoàn thiện chính sách phí bảo vệ môi trường của Việt Nam

Theo Pháp lệnh Phí và Lệ phí của Việt Nam số 38/2001/PL-UBTVQH10 ngày 28/8/2001, Danh mục Phí, Lệ phí gồm 73 khoản phí và 42 khoản lệ phí. Trong đó, thuộc lĩnh vực khoa học, công nghệ và môi trường có 11 khoản phí, liên quan đến BVMT có 2 khoản là Phí BVMT và Phí thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường.

- Phí BVMT đối với chất thải rắn:

Trước ngày 15/6/2015, khoản phí này được thực hiện theo quy định tại Nghị định số 174/2007/NĐ-CP ngày 29/11/2007 của Chính phủ về phí BVMT đối với chất thải rắn. Ngày 25/11/2015, Quốc hội thông qua Luật Phí và Lệ phí, có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2017. Theo Danh mục các sản phẩm, dịch vụ chuyển sang giá dịch vụ do nhà nước định giá kèm theo Luật Phí và Lệ phí thì Phí BVMT đối với chất thải rắn chuyển sang giá dịch vụ do Nhà nước quy định.

Như vậy, theo Luật Phí và Lệ phí số 97/2015/QH13, các khoản phí BVMT ở Việt Nam hiện hành gồm 5 khoản sau đây: (1) Phí BVMT đối với khai thác khoáng sản; (2) Phí BVMT đối với nước thải; (3) Phí BVMT đối với khí thải; (4) Phí thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường, đề án BVMT chi tiết; (5) Phí thẩm định phương án cải tạo, phục hồi môi trường và phương án cải tạo, phục hồi môi trường bổ sung. Trong 5 khoản phí này, thì Phí thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường, đề án BVMT chi tiết và Phí thẩm định phương án phục hồi, cải tạo môi trường là hai khoản phí thực chất được thu nhằm bù đắp cho chi phí phát sinh trong quá trình thực hiện thẩm định các báo cáo đánh giá tác động môi trường, thẩm định phương án phục hồi, cải tạo môi trường của cơ quan nhà nước có thẩm quyền nên tác động trực tiếp đến hành vi gây ô nhiễm môi trường là không đáng kể. Do vậy, bài viết này sẽ tập trung đánh giá thực trạng 3 khoản phí còn lại.

- Phí bảo vệ môi trường đối với khai thác khoáng sản:

Khoản phí này đã được Chính phủ quy định từ năm 2005 tại Nghị định số 137/2005/NĐ-CP ngày 09/11/2005 quy định về phí BVMT đối với khai thác khoáng sản (KTKS). Kể từ đó đến nay, Nghị định này đã 6 lần được sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với điều kiện thực tiễn. Văn bản pháp luật hiện hành quy định về khoản phí này là Nghị định 27/2023/NĐ-CP của Chính phủ, có hiệu lực thi hành từ ngày 15/7/2023, thay thế Nghị định số 164/2016/NĐ-CP.

Các quy định chủ yếu của phí BVMT đối với KTKS hiện hành như sau:

+ Đối tượng chịu phí BVMT đối với KTKS là dầu thô, khí thiên nhiên, khí than, khoáng sản kim loại, khoáng sản không kim loại.

+ Mức phí BVMT đối với dầu thô: 100.000 đồng/tấn; đối với khí thiên nhiên, khí than: 50 đồng/m3. Riêng khí thiên nhiên thu được trong quá trình khai thác dầu thô (khí đồng hành): 35 đồng/m3. Khung mức phí BVMT đối với KTKS khác theo Biểu khung mức phí ban hành kèm theo Nghị định số 27/2023/NĐ-CP. Mức phí BVMT đối với KTKS tận thu bằng 60% mức phí của loại khoáng sản tương ứng quy định tại Biểu mức thu ban hành kèm theo Nghị định số 27/2023/NĐ-CP.

- Phí bảo vệ môi trường đối với nước thải:

Khoản phí này đã được Chính phủ quy định từ năm 2003 tại Nghị định số 67/2003/NĐ-CP ngày 13/6/2003, sau đó được sửa đổi, bổ sung hai lần vào các năm 2007 và 2010, rồi được thay thế hoàn toàn vào năm 2013 bởi Nghị định số 25/2013/NĐ-CP ngày 29/3/2013.

Để quy định chi tiết thi hành Luật Phí và Lệ phí 20215 ngày 16/11/2016, Chính phủ ban hành Nghị định số 154/2016/NĐ-CP. Theo Nghị định này, đối tượng chịu phí BVMT bao gồm: Nước thải công nghiệp của các cơ sở sản xuất, kinh doanh, chế biến và nước thải sinh hoạt của các hộ gia đình, cơ quan, đơn vị, trụ sở của các tổ chức, cá nhân không gắn liền với địa điểm sản xuất, chế biến...

Những đổi mới căn bản của Nghị định số 154/2016/NĐ-CP so với quy định cũ là mức phí thu đối với nước thải sinh hoạt và mức phí với nước thải công nghiệp và đặc biệt, số tiền thu được hằng năm được công khai cho người dân, doanh nghiệp được biết.

Tổng số tiền thu phí BVMT đối với nước thải sinh hoạt được để lại 10% cho đơn vị cung cấp nước sạch, 25% cho UBND xã, phường, thị trấn trang trải cho hoạt động thu phí, phần còn lại được nộp vào NSĐP cho công tác BVMT; bổ sung vốn cho hoạt động của quỹ BVMT địa phương; tổ chức các giải pháp, phương án công nghệ, kỹ thuật xử lý nước thải.

Số tiền thu được từ phí BVMT đối với nước thải công nghiệp được trích lại 25% cho đơn vị thu để trang trải các hoạt động thu phí; 75% còn lại nộp vào NSĐP cho công tác BVMT.

Cũng theo Nghị định số 154/2016/NĐ-CP, các địa phương triển khai thực hiện thu giá dịch vụ thoát nước theo quy định tại Nghị định số 80/2014/NĐ-CP ngày 06/8/2014 của Chính phủ về thoát nước và xử lý nước thải thì không thu phí BVMT đối với nước thải theo quy định tại Nghị định này. Quy định này cũng đã làm cho số thu phí BVMT đối với nước thải ở nước ta giảm đi từ năm 2018.

Ngày 05/5/2020, Chính phủ ban hành Nghị định số 53/2020/NĐ-CP quy định phí BVMT đối với nước thải thay thế Nghị định số 154/2016/NĐ-CP. Nghị định này quy định về đối tượng chịu phí theo kiểu tham chiếu văn bản pháp luật khác mà không nêu cụ thể như Nghị định số 154/2016. Theo đó, đối tượng chịu phí bao gồm nước thải công nghiệp thải vào nguồn tiếp nhận nước thải theo quy định pháp luật và nước thải sinh hoạt, trừ trường hợp miễn thu phí theo quy định.

Nghị định số 53/2020/NĐ-CP quy định 8 trường hợp miễn phí BVMT đối với nước thải, liên quan đến một số lĩnh vực đặc biệt như: sản xuất thủy điện, sản xuất muối, nước sạch cho sinh hoạt trong những trường hợp đặc biệt...

Mức phí BVMT đối với nước thải sinh hoạt vẫn giữ như quy định tại Nghị định số 154/2016/NĐ-CP, tức là 10% trên giá bán của 1 m3 nước sạch chưa bao gồm thuế GTGT. Đối với nước thải công nghiệp, mức phí tuyệt đối được quy định căn cứ vào khối lượng xả thải. Đối với cơ sở sản xuất xả thải có tổng lượng nước thải trung bình trong năm dưới 20 m3/ngày thì mức phí tính lũy tiến thành 3 mức tương ứng với lượng xả thải. Đối với cơ sở sản xuất xả thải có tổng lượng nước thải trung bình trong năm từ 20 m3/ngày trở lên thì thì tính theo thông số của từng chất trong nước thải, trong đó thấp nhất áp dụng đối với “Nhu cầu ô xy hóa học” ở mức 2.000 đồng/kg, cao nhất áp dụng đối với “Thủy ngân” ở mức 20.000.000 đồng/kg. Mức phí trong trường hợp này được xác định theo công thức sau:

Số phí phải nộp (đồng) = Tổng lượng nước thải thải vào nguồn tiếp nhận (m3) x Hàm lượng thông số ô nhiễm có trong nước thải (mg/l) x 0,001 x Mức thu phí của thông số ô nhiễm (đồng/kg)

Để tính phí, cần xác định được hàm lượng thông số ô nhiễm có trong nước. Nghị định số 53/2020/NĐ-CP quy định rõ cách thức cụ thể xác định hàm lượng thông số ô nhiễm trong 2 trường hợp: (1) Đối tượng thực hiện quan trắc nước thải định kỳ; (2) Đối tượng thực hiện quan trắc nước thải tự động, liên tục.

- Phí bảo vệ môi trường đối với khí thải:

Đến nay, Chính phủ chưa ban hành quy định thu phí BVMT đối với khí thải, nên khoản phí này mặc dù Luật Phí và Lệ phí đã đưa vào Danh mục phí và lệ phí và đã có đề cập đến trách nhiệm ban hành của Chính phủ nhưng vẫn chưa có quy định nên Việt Nam chưa có chính sách và chưa thực hiện khoản phí này.

Hiện nay, Chính phủ mới công bố Dự thảo Nghị định quy định về phí BVMT đối với khí thải và đang trong quá trình tổng hợp ý kiến góp ý để chuẩn bị ban hành chính thức. Các nội dung cơ bản của Dự thảo Nghị định này như sau:

Đối tượng chịu phí BVMT đối với khí thải là bụi, khí thải xả ra môi trường của các dự án, cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ quy định tại cột (2) Phụ lục XXIX ban hành kèm theo Nghị định số 08/2022/NĐ-CP ngày 10/01/2022 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều của Luật BVMT và được cấp giấy phép môi trường hoặc giấy phép môi trường thành phần.

Người nộp phí BVMT đối với khí thải theo quy định tại Nghị định này là các cơ sở xả khí thải.

Mức phí BVMT được xác định bằng mức phí cố định cộng với mức phí biến đổi. Mức phí cố định (f) đối với các cơ sở xả khí thải: 3.000.000 đồng/năm.

Phí biến đổi (C) tại mỗi điểm xả khí thải bằng tổng số phí biến đổi của các chất gây ô nhiễm môi trường có trong khí thải và được xác định theo công thức sau:

C = Cbụi tổng + CSOx + CNOx + CCO.

Số phí biến đổi của từng chất gây ô nhiễm môi trường có trong khí thải được xác định như sau:

C (Từng chất gây ô nhiễm môi trường có trong khí thải) = Tổng khối lượng khí thải phát sinh (m3)x Hàm lượng từng chất gây ô nhiễm môi trường có trong khí thải (mg/Nm3) x 10-9 x Mức phí của chất gây ô nhiễm (đồng/tấn)

Tổng khối lượng khí thải phát sinh và hàm lượng từng chất gây ô nhiễm môi trường có trong khí thải phát sinh trong kỳ nộp phí xác định căn cứ vào số liệu quan trắc theo quy định pháp luật về BVMT theo 2 trường hợp: Quan trắc định kỳ và quan trắc thường xuyên, liên tục.

- Đánh giá chung về chính sách phí bảo vệ môi trường

Các quy định pháp luật về phí BVMT của Việt Nam ngày càng hoàn thiện, bao quát khá đầy đủ các hoạt động gây ảnh hưởng đến môi trường sinh thái, dần có tính đồng bộ và khả thi, phù hợp với thực trạng đời sống kinh tế - xã hội đất nước. Chính sách phí BVMT về cơ bản đã quản lý, điều tiết được các hoạt động liên quan đến môi trường, thúc đẩy ý thức BVMT của doanh nghiệp và người dân. Các quy định cụ thể của các khoản phí BVMT đã được điều chỉnh phù hợp với điều kiện nền kinh tế thị trường, đảm bảo tính khả thi. Chính sách phí BVMT đã góp phần huy động nguồn thu ngân sách, hỗ trợ thực hiện nhiệm vụ chi cho BVMT ở Việt Nam, giải quyết được các vấn đề về ô nhiễm môi trường.

Tuy vậy, như đã nêu trên, chính sách phí BVMT ở Việt Nam còn một số hạn chế chủ yếu sau: (1) Việc ban hành quy định cụ thể để tổ chức thu phí BVMT đối với khí thải còn chậm; (2) Mức phí BVMT đối với nước thải vẫn còn thấp, khó bù đắp được kinh phí xử lý.

Thực trạng quản lý thu phí bảo vệ môi trường của Việt Nam

Với sự vào cuộc của các bộ, ngành, địa phương, công tác quản lý thu thuế, phí, lệ phí nói chung, thu phí BVMT nói riêng đã không ngừng được cải thiện. Nhìn chung, số phí BVMT có sự gia tăng nhất định, thể hiện hiệu quả quản lý và ý thức tuân thủ của người nộp thuế, phí, lệ phí. Số thu phí BVMT các năm từ 2016 đến 2022 được thể hiện qua Bảng 1.