Những năm gần đây, cùng với sự thay đổi trong bối cảnh phát triển kinh tế - xã hội, Việt Nam đã thể hiện quyết tâm có sự thay đổi chiến lược về hệ thống pháp luật và chính sách để nâng cao hiệu quả thu hút vốn đầu tư FDI vào Việt Nam. Các quy định pháp luật về đầu tư nói chung và việc thu hút FDI ở Việt Nam hiện đang dần được bổ sung hoàn thiện, tuy nhiên nhiều quy định vẫn còn chồng chéo, chưa theo kịp yêu cầu phát triển... Bài viết phân tích và đánh giá những thành công và hạn chế, từ đó đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện hệ thống pháp luật về đầu tư nhằm thu hút nguồn vốn FDI của Việt Nam.

Thực trạng hệ thống pháp luật nhằm thu hút FDI ở Việt Nam

Ngay từ sau Đổi mới, những nền tảng pháp lý cho đầu tư nước ngoài (ĐTNN) ở Việt Nam đã được xây dựng và hoàn thiện. Cơ sở pháp lý quan trọng nhất cho hoạt động ĐTNN tại Việt Nam là Luật Đầu tư. Luật ĐTNN năm 1987 (một trong những đạo luật đầu tiên của thời kỳ đổi mới, tạo môi trường pháp lý cao hơn để thu hút vốn ĐTNN vào Việt Nam) ra đời, đánh dấu sự thay đổi có tính bước ngoặt về quan điểm và nhận thức của ĐTNN. Cùng với Luật Công ty và Luật Doanh nghiệp tư nhân được ban hành năm 1990, Luật Đầu tư đã liên tục được sửa đổi và bổ sung 7 lần vào các năm 1990, 1992, 1996, 2000, 2005, 2014 và 2020.

Quá trình hoàn thiện hệ thống pháp luật nhằm thu hút vốn FDI luôn bám sát và phục vụ các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội (KT-XH), CNH và HĐH đất nước trong từng thời kỳ và có quan hệ chặt chẽ với việc xây dựng và hoàn thiện khung pháp luật chung về kinh tế thị trường theo định hướng XHCN (Phan Hữu Thắng, 2022). Điều này cho thấy, Việt Nam rất cầu thị, năng động và chủ động trong điều chỉnh hệ thống pháp luật, chính sách nhằm có hệ thống văn bản pháp luật phù hợp hơn và đáp ứng được đòi hỏi của thực tế phát triển kinh tế trong nước, của khu vực và thế giới. Cụ thể:

Trước năm 2005, sự tồn tại của 2 hệ thống pháp luật riêng điều chỉnh hoạt động đầu tư trong nước và ĐTNN đã tạo ra môi trường pháp lý không thống nhất ở Việt Nam. Trong đó, doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế khác nhau phải hoạt động khác biệt về thành phần, tổ chức quản lý và hoạt động, về khả năng tiếp cận thị trường và các nguồn lực đầu tư, về chính sách thuế, tiền thuê đất… Luật Đầu tư 2005 thay thế Luật ĐTNN tại Việt Nam và Luật Khuyến khích đầu tư trong nước đã góp phần tạo ra sự chuyển biến về lượng và chất, đa dạng hóa dòng vốn FDI đổ vào Việt Nam từ sau năm 2005.

Những quy định của Luật Đầu tư năm 2005 đã mở rộng quyền tự chủ trong hoạt động đầu tư, kinh doanh của các nhà đầu tư bằng việc xóa bỏ một loạt rào cản đầu tư không phù hợp với thông lệ kinh tế thị trường và cam kết hội nhập của Việt Nam, tạo cơ sở pháp lý cho việc cải thiện môi trường đầu tư, kinh doanh theo hướng ngày càng thuận lợi, minh bạch và bình đẳng giữa các nhà đầu tư.

Sự tăng trưởng về quy mô, số lượng và loại hình đầu tư thực tế trong các năm 2006, 2007, 2008 tại Việt Nam khi nền kinh tế thế giới thời kỳ đó phải đối mặt với khó khăn do khủng hoảng tài chính là một minh chứng rõ nét cho những ảnh hưởng tích cực của Luật Đầu tư 2005 đem lại. Làn sóng FDI tăng mạnh giai đoạn từ năm 2006-2008. Vốn đăng ký đạt trên 6,8 tỷ USD năm 2005, năm 2006 tăng lên gấp đôi, tăng lên gấp ba đạt 21 tỷ USD vào năm 2007 và đỉnh cao mới được thiết lập năm 2008 với 71,7 tỷ USD.

Tuy nhiên, sau hơn 8 năm thi hành Luật Đầu tư 2005, những vướng mắc trong quá trình hoạt động đầu tư, kinh doanh của các nhà đầu tư (NĐT) phát sinh như: một số khái niệm chưa được quy định cụ thể trong Luật (khái niệm lĩnh vực đầu tư có điều kiện, điều kiện đầu tư, nhà ĐTNN, doanh nghiệp có vốn ĐTNN...); các lĩnh vực, ngành nghề cũng như đối tượng ưu đãi đầu tư chưa được quy định thống nhất giữa Luật Đầu tư với các luật thuế và một số luật chuyên ngành; quy định về một số lĩnh vực đầu tư có điều kiện còn thiếu minh bạch, dẫn đến cách hiểu không thống nhất giữa các cơ quan quản lý và NĐT.

Để khắc phục những hạn chế trên, Luật Đầu tư 2014, lần đầu tiên, các ngành, nghề cấm đầu tư kinh doanh và ngành, nghề đầu tư kinh doanh có điều kiện được hệ thống hóa, tập hợp và công bố công khai theo cách tiếp cận “chọn bỏ” nhằm bảo đảm thực hiện nguyên tắc Hiến định về quyền tự do đầu tư kinh doanh của người dân và doanh nghiệp trong các ngành, nghề mà pháp luật không cấm hoặc không quy định phải có điều kiện.

Đây là lần đầu tiên, cơ chế kiểm soát việc ban hành điều kiện đầu tư kinh doanh được luật hóa, bảo đảm cơ sở pháp lý để đánh giá sự cần thiết, tính hợp lý của các đề xuất ban hành điều kiện kinh doanh của các bộ, ngành, chấm dứt hiệu lực của các điều kiện kinh doanh do các bộ, cơ quan ngang bộ, Hội đồng nhân dân, UBND các cấp, cơ quan, tổ chức khác ban hành. Những thay đổi tích cực này đã thúc đẩy làn sóng NĐT thứ ba tăng mạnh từ năm 2014. Năm 2017, vốn FDI vào Việt Nam đã đạt gần 37,1 tỷ USD - mức cao nhất trong 10 năm trước đó. Xu hướng tăng trưởng này tiếp tục trong 2 năm tiếp theo (năm 2018 đạt 36,36 tỷ USD, năm 2019 đạt 38,95 tỷ USD).

Tuy nhiên, thực tiễn hơn 4 năm thi hành Luật Đầu tư 2014 đã đặt ra yêu cầu phải tiếp tục điều chỉnh một số quy định của Luật này. Luật Đầu tư 2014 vẫn chưa bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật liên quan đến đầu tư, kinh doanh để phân định rõ phạm vi điều chỉnh cũng như nguyên tắc áp dụng của Luật Đầu tư và các luật có liên quan (như Luật Xây dựng, Luật Đầu tư công, Luật Quản lý sử dụng vốn Nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp...); quy định về ngành, nghề cấm đầu tư kinh doanh cũng chưa sát với thực tiễn sản xuất, kinh doanh; các hình thức đầu tư chậm được đổi mới, chưa thích ứng với sự phát triển...

Luật Đầu tư số 61/2020/QH14 có hiệu lực từ ngày 01/01/2021 đã tạo ra “độ mở” lớn thu hút nhà đầu tư đến với Việt Nam. So với quy định trước đó, Luật Đầu tư 2020 bổ sung những ngành nghề ưu đãi đầu tư mới như: sản xuất sản phẩm hình thành từ kết quả khoa học và công nghệ thuộc danh mục sản phẩm công nghiệp hỗ trợ ưu tiên phát triển giáo dục đại học, sản xuất trang thiết bị y tế… Quy định mới của Luật Đầu tư 2020 về đối tượng hưởng ưu đãi đầu tư được điều chỉnh theo hướng tập trung hơn vào lĩnh vực công nghệ cao, dự án khởi nghiệp sáng tạo. Những thay đổi này mang ý nghĩa rất tích cực trong việc làm rõ và bổ sung các quan điểm, chính sách hợp lý của Việt Nam nhằm thu hút vốn FDI.

Tuy nhiên, quá trình thực thi Luật Đầu tư 2020 vẫn phát sinh những vướng mắc, bất cập, ảnh hưởng trực tiếp đến đầu tư, sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp và công tác quản lý nhà nước về đầu tư. Cụ thể như: Pháp luật đất đai và pháp luật đầu tư chưa có quy định thống nhất trong việc quyết định chủ trương thực hiện dự án (đối với dự án ngoài ngân sách) với kế hoạch sử dụng đất hàng năm cấp huyện; Vướng mắc về thủ tục đầu tư liên quan tại khoản 4 điều 29 Luật Đầu tư quy định và điều 62 (Thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng) và điều 63 (Căn cứ thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng) của Luật Đất đai 2013, Luật Đấu thầu; Vướng mắc giữa Luật Đầu tư 2020 và Luật Nhà ở liên quan đến chấp thuận chủ trương đầu tư dự án nhà ở; Quy định vướng mắc giữa Luật Đầu tư 2020 và Luật Lâm nghiệp liên quan đến chuyển đổi mục đích sử dụng đất rừng.

Để nhanh chóng khắc phục những vấn đề trên, tháng 7/2021, Thủ tướng đã cho thành lập Tổ công tác chuyên giải quyết các khúc mắc trong thực hiện Luật Đầu tư 2020 và Nghị định 31/2021/NĐ-CP quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Đầu tư. Điều này cho thấy, sự linh hoạt, nhanh nhạy khi xử lý các tình huống phát sinh và quyết tâm hoàn thiện hệ thống pháp lý để thu hút vốn FDI của Việt Nam.

Việc tạo dựng môi trường pháp lý cho thu hút dòng vốn FDI không phải chỉ là gói gọn trong khuôn khổ Luật Đầu tư, mà Việt Nam đã đồng thời mở rộng và hoàn thiện khung pháp lý song phương và đa phương liên quan đến ĐTNN với việc ký kết trên 50 Hiệp định khuyến khích và bảo hộ đầu tư với các khu vực, các nước và vùng lãnh thổ. Cùng với đó là một số luật quan trọng có liên quan đến hoạt động FDI cũng tiếp tục được bổ sung hoàn thiện như: Luật Đất đai, Luật Thương mại, Bộ luật lao động, Luật Xây dựng, Luật Kinh doanh bất động sản, Luật Nhà ở, Luật các tổ chức tín dụng… Tuy nhiên, việc kiểm tra, rà soát những văn bản pháp luật chưa đảm bảo chất lượng, xung đột, chồng chéo để điều chỉnh rất quan trọng trong việc hoàn thiện hệ thống pháp luật về đầu tư ở Việt Nam.

Gần đây, báo cáo của Liên đoàn Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI) đã đề cập đến 20 điểm xung đột, chồng chéo lớn trong các văn bản luật như: Luật Xây dựng, Luật Đầu tư, Luật Đất đai, Luật Kinh doanh bất động sản, Luật Quy hoạch đô thị, Luật Đấu thầu; Luật Nhà ở... Trong đó, mâu thuẫn nhiều nhất liên quan đến điều kiện, trình tự, thủ tục đầu tư, tập trung tại các Luật về đầu tư, đất đai, xây dựng, kinh doanh bất động sản, nhà ở, khoáng sản, bảo vệ môi trường, tài nguyên nước… Những mâu thuẫn chồng chéo không chỉ có trong quy định giữa các luật mà còn xuất hiện ở các văn bản dưới luật: mâu thuẫn giữa nghị định với luật, giữa các nghị định, giữa thông tư với nghị định, giữa các thông tư với nhau…

Những thành công, hạn chế của hệ thống pháp luật về FDI ở Việt Nam

Nhìn chung, hệ thống pháp luật về ĐTNN của Việt Nam ngày càng được bổ sung đầy đủ, được cộng đồng quốc tế đánh giá là khá thông thoáng, hấp dẫn, về cơ bản phù hợp với thông lệ quốc tế. Pháp luật về ĐTNN và các văn bản pháp luật liên quan đến hoạt động ĐTNN được ban hành đã tạo môi trường pháp lý đồng bộ cho các hoạt động FDI tại Việt Nam, từ đó thu hút sự quan tâm của các nhà ĐTNN. Bên cạnh những kết quả đạt được, chính sách thu hút vốn FDI của Việt Nam vẫn tồn tại một số hạn chế. Cụ thể như sau:

- Số lượng các văn bản pháp luật về đầu tư khá nhiều, nằm rải rác trong các luật và văn bản dưới luật. Tình trạng nợ đọng văn bản hướng dẫn các luật còn nặng nề. Thậm chí một số quy định được ban hành, nhưng không đồng bộ và còn chồng chéo, mâu thuẫn, triệt tiêu hiệu lực của nhau.

- Chất lượng một số văn bản quy phạm pháp luật chưa đảm bảo. Các quy định đưa ra thiếu thực tiễn, bất hợp lý mà không có hội đồng thẩm định, phản biện một cách nghiêm túc. Tình trạng này gây nhiều khó khăn, phức tạp cho người dân và doanh nghiệp trong hoạt động sản xuất, kinh doanh.

- Nhiều quy định pháp luật, nhất là các thông tư do các bộ, ngành ban hành có tính khả thi thấp, chưa dựa trên các cơ sở thực tiễn pháp lý vững chắc.

Việc thực thi chính sách còn chậm do vẫn còn tình trạng luật chờ nghị định, thông tư.

- Các văn bản pháp luật về đầu tư không ổn định với sự thay đổi liên tục của chính sách ưu đãi thuế, ưu đãi đất đai, các thủ tục hành chính… khiến doanh nghiệp không dự tính trước được hiệu quả kinh doanh trong trung và dài hạn (Các văn bản pháp luật liên tục được sửa đổi và bổ sung liên quan đến 300 loại giấy phép đầu tư ở Việt Nam; hay Luật ĐTNN năm 1987 được hình thành chỉ trong 9 tháng và sửa đổi 2 lần trong 5 năm, sau đó trung bình cứ 4 năm lại có sự thay đổi hoặc điều chỉnh).

- Năng lực phân tích, dự báo về các quan hệ kinh tế mới, các mô hình, phương thức kinh doanh mới... còn hạn chế.

- Hành lang pháp lý cho phát triển kinh tế số, mô hình kinh doanh mới gắn với công nghệ số còn chậm thay đổi. Các quy định và hệ thống vẫn sử dụng các giấy tờ lỗi thời, việc thay đổi bằng các giải pháp công nghệ số/trực tuyến còn chậm và hạn chế.

Giải pháp hoàn thiện pháp luật nhằm thu hút vốn FDI

Với thực tế nêu trên, để hoàn thiện hệ thống pháp luật nhằm thu hút vốn FDI, Việt Nam cần tập trung thực hiện các nội dung sau:

Một là, hoàn thiện thể chế, luật pháp để khắc phục các khiếm khuyết đã được phát hiện như thiếu tính hệ thống, sự chồng chéo và không nhất quán giữa các bộ luật, một số điều luật xung khắc với nhau, luật chờ nghị định, thông tư nên chậm được thi hành. Rà soát lại các văn bản pháp luật về đầu tư nhằm nâng cao chất lượng văn bản, giảm bớt những nội dung không tương thích với luật pháp quốc tế, cập nhật những cam kết quốc tế về mở cửa thị trường, bảo hộ quyền sở hữu trí tuệ, lao động không cưỡng bức, tổ chức công đoàn độc lập…

Hai là, hoàn thiện các văn bản hướng dẫn thi hành dễ hiểu và dễ thực hiện, xây dựng các khái niệm rõ ràng để tránh việc diễn giải khác nhau gây cản trở đến các hoạt động đầu tư. Quy định rõ ràng và chi tiết, dễ dàng áp dụng các thủ tục và điều kiện đầu tư đối với nhà đầu tư nước ngoài để tạo điều kiện thuận lợi hơn cho nhà đầu tư đồng thời đảm bảo hiệu quả QLNN về hoạt động đầu tư.

Ba là, xây dựng quan hệ đối tác thực sự (PPD) và sự tin tưởng giữa Nhà nước và các lãnh đạo doanh nghiệp thực sự (cả doanh nghiệp sở hữu trong nước và nước ngoài) để cải thiện chất lượng, tăng cường sự ổn định và đồng bộ trong quy định luật pháp và ưu tiên việc thực hiện các cải cách quan trọng nhất, bao gồm những cải cách khó khăn (chính sách cho ngành công nghiệp ô tô, mở cửa thị trường thu hút FDI).

Bốn là, ổn định chính sách FDI là đòi hỏi chính đáng của nhà đầu tư vì vậy trong trường hợp Chính phủ thay đổi chính sách thì cần tạo thuận lợi cho họ, hết sức tránh gây tâm lý phản kháng vì làm thiệt hại lợi ích của nhà đầu tư như đã xảy ra trong lần sửa đổi Luật ĐTNN năm 1996. Trong trường hợp bất khả kháng, khi Chính phủ áp dụng chính sách không có lợi cho nhà đầu tư thì cần thực hiện chính sách “không hồi tố” hoặc bồi thường thiệt hại do chính sách mới gây ra cho họ.

- Nâng cao năng lực phân tích, dự báo của các cơ quan xây dựng, ban hành thể chế chính sách; kịp thời ban hành các quy định điều chỉnh các quan hệ kinh tế mới, các mô hình, phương thức kinh doanh mới... tạo thuận lợi cho hoạt động đầu tư kinh doanh của nhà đầu tư và hoạt động quản lý của cơ quan Nhà nước.

- Đẩy nhanh tiến độ hoàn thiện hành lang pháp lý cho phát triển kinh tế số, mô hình kinh doanh mới gắn với công nghệ số; Tiếp tục thực hiện “chuyển đổi số” trong các dịch vụ hành chính công; Đẩy nhanh xây dựng, hoàn thiện thể chế tạo cơ sở pháp lý đầy đủ, toàn diện cho việc triển khai, xây dựng phát triển Chính phủ điện tử, hướng đến Chính phủ số và nền kinh tế số ở Việt Nam; Xây dựng cơ chế quản lý linh hoạt, phù hợp với môi trường kinh doanh số, tạo không gian thuận lợi cho đổi mới sáng tạo và khởi nghiệp sáng tạo; Thay thế các quy định và hệ thống dùng giấy tờ lỗi thời bằng các giải pháp công nghệ số/trực tuyến, nhờ đó mà giảm tham nhũng vấn đề vốn vẫn bị nhà ĐTNN coi là rào cản hàng đầu đối với tăng trưởng.

Tài liệu tham khảo:

1. Chính phủ (2021), Quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Đầu tư 2020, Nghị định số 31/2021/NĐ-CP ngày 26/03/2021;
2. Phùng Xuân Nhạ (2010), Điều chỉnh chính sách đầu tư trực tiếp nước ngoài ở Việt Nam trong tiến trình hội nhập kinh tế quốc tế, NXB Đại học Quốc gia Hà Nội;
3. Nguyễn Thị Ái Liên (2011), Môi trường đầu tư với hoạt động thu hút vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài vào Việt Nam, Luận án tiến sĩ Kinh tế, Đại học Kinh tế Quốc dân, Hà Nội;
4. Phan Hữu Thắng (2021), FDI nhiệm vụ kép trong bối cảnh mới, NXB Khoa học và Kỹ thuật;
5. Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (2019), Báo cáo chồng chéo pháp luật về đầu tư kinh doanh, tháng 12/2019, Hà Nội;
6. Nguyễn Đức Tuấn (2020), “Quá trình đổi mới chính sách đầu tư trực tiếp nước ngoài đến sự phát triển kinh tế của Việt Nam hiện nay”, Kỷ yếu Hội thảo khoa học Quốc gia Định hướng, quan điểm và giải pháp phát triển khu vực FDI trong thực hiện chiến lược phát triển bền vững, đổi mới mô hình tăng trưởng và tái cấu trúc nền kinh tế Việt Nam đến năm 2035, tr.32-40, NXB Đại học Kinh tế Quốc dân, Hà Nội.