Những điểm sáng trong xây dựng hệ thống Kho bạc phát triển hiện đại, hoạt động hiệu lực, hiệu quả

Tiền thân là Nha Ngân Khố được thành lập từ những năm đầu khi Chính phủ nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa mới được khai sinh và sau đó, được tái thành lập trực thuộc Bộ Tài chính từ ngày 01/4/1990, đến nay, sau 30 năm xây dựng và phát triển, hệ thống Kho bạc Nhà nước (KBNN) đã từng bước đổi mới và phát triển theo hướng ngày càng hiện đại; đóng góp tích cực vào sự nghiệp xây dựng nền tài chính quốc gia an toàn, bền vững, công khai, minh bạch.

Từ năm 2007, với việc triển khai thực hiện Chiến lược phát triển KBNN đến năm 2020 theo Quyết định số 138/2007/QĐ-TTg ngày 21/8/2007 của Thủ tướng Chính phủ, các hoạt động cải cách, hiện đại hóa đã được đẩy mạnh toàn diện trong hệ thống KBNN, đồng bộ trên các mặt (cơ chế chính sách, quy trình nghiệp vụ, tổ chức bộ máy, nguồn nhân lực và công nghệ quản lý). Từ đó, KBNN đã hoàn thiện và triển khai thực hiện tốt các chức năng được giao như: Quản lý quỹ ngân sách nhà nước (NSNN), quản lý ngân quỹ, huy động vốn, tổng kế toán nhà nước và hình thành Kho bạc điện tử.

Về quản lý quỹ ngân sách nhà nước và các quỹ tài chính nhà nước

Đặc biệt, việc triển khai thành công Hệ thống thông tin quản lý ngân sách và kho bạc (TABMIS) trong toàn hệ thống Kho bạc đã giúp gắn kết các khâu của quy trình quản lý NSNN, đặc biệt là giữa khâu thực hiện với các khâu khác của quy trình quản lý; cải cách công tác kế toán NSNN, chuyển từ kế toán tiền mặt sang kế toán tiền mặt điều chỉnh; đồng thời, hỗ trợ các bộ, ngành trong việc phân bổ NSNN.

Trong công tác thu NSNN, KBNN đã phối hợp với cơ quan thuế, hải quan triển khai thành công Dự án “Hiện đại hóa quy trình thu nộp thuế giữa Thuế - Hải quan – KBNN”; Dự án tổ chức phối hợp thu NSNN giữa các cơ quan trong ngành Tài chính với các ngân hàng thương mại…; Trên cơ sở đó, kết nối, trao đổi dữ liệu thu NSNN điện tử với các cơ quan liên quan, mở rộng mạng lưới tài khoản chuyên thu của KBNN tại ngân hàng thương mại và đa dạng hóa phương thức thanh toán trong thu nộp NSNN (Internet banking, ATM, thiết bị chấp nhận thẻ POS/EDC…).

Đến nay, các giao dịch thu nộp NSNN đã có thể được thực hiện tại bất kỳ địa điểm, thời gian nào, tạo thuận lợi cho người nộp thuế, tập trung nhanh các nguồn thu và giảm thiểu đáng kể chi phí tổ chức thu NSNN. Từ 30 phút/giao dịch, thời gian thực hiện giao dịch thu nộp NSNN giảm còn 5 phút/giao dịch, trong khi quy mô thu ngân sách tăng gần 4 lần so với giai đoạn 2001 - 2010; trong đó, gần 100% số thu được thực hiện qua ngân hàng, góp phần tích cực vào phát triển thanh toán không dùng tiền mặt theo chủ trương của Chính phủ.

Trong công tác kiểm soát chi NSNN, KBNN đã xây dựng và triển khai quy trình kiểm soát cam kết chi qua KBNN, đảm bảo các khoản chi NSNN được thực hiện đúng thẩm quyền và trong phạm vi nguồn lực được phân bổ, góp phần nâng cao kỷ cương, kỷ luật tài chính và ngăn chặn nợ đọng. Cơ chế, quy trình kiểm soát chi NSNN được hoàn thiện theo hướng ngày càng đơn giản, rõ ràng, minh bạch; phân định rõ trách nhiệm, quyền hạn của các cơ quan, đơn vị; từng bước chuyển từ kiểm soát trước, thanh toán sau sang thanh toán trước, kiểm soát sau.

Kết quả là đã rút ngắn thời gian kiểm soát chi đầu tư (từ 7 ngày xuống còn từ 1 đến 3 ngày làm việc); bước đầu thực hiện kiểm soát chi theo rủi ro căn cứ vào giá trị của khoản chi; kiểm soát chi theo cơ chế khoán chi; thực hiện quy trình kiểm soát chi một cửa... Bên cạnh đó, KBNN đã xây dựng và trình cấp có thẩm quyền ban hành cơ chế xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực KBNN, góp phần nâng cao kỷ luật, kỷ cương tài chính. Từ năm 2007 đến nay, KBNN đã phát hiện hàng chục nghìn khoản chi chưa chấp hành đúng thủ tục, chế độ quy định; số tiền KBNN từ chối thanh toán trong giai đoạn 2007 - 2019 là trên 3.500 tỷ đồng (tương ứng với gần 509.000 món).

Về quản lý ngân quỹ và huy động vốn cho NSNN

Căn cứ Luật NSNN, KBNN đã xây dựng và trình cấp có thẩm quyền ban hành Nghị định số 24/2016/NĐ-CP ngày 5/4/2016 quy định chế độ quản lý ngân quỹ nhà nước, tạo cơ sở pháp lý cho hoạt động cải cách quản lý ngân quỹ theo hướng an toàn và hiệu quả. Trên cơ sở đó, tài khoản thanh toán tập trung của KBNN được hình thành, tập trung toàn bộ số dư ngân quỹ từ địa phương về trung ương và gửi tại Ngân hàng Nhà nước, một mặt giúp cho việc điều hành thanh khoản ngân quỹ nhà nước; mặt khác, hỗ trợ Ngân hàng Nhà nước trong việc điều hành chính sách tiền tệ, ổn định thị trường ngoại hối.

Các công cụ dự báo luồng tiền, phương án điều hành ngân quỹ nhà nước, các công cụ đầu tư ngân quỹ nhà nước (tạm ứng ngân quỹ, tiền gửi có kỳ hạn) được xây dựng và triển khai. Trong đó, nguồn ngân quỹ nhà nước tạm thời nhàn rỗi được sử dụng để tạm ứng cho ngân sách trung ương khi nguồn thu có khó khăn, hỗ trợ các địa phương đẩy nhanh tiến độ của các công trình, dự án trọng điểm trên địa bàn, đóng góp tích cực vào tiến trình phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Công tác quản lý ngân quỹ theo đó từng bước gắn kết chặt chẽ với công tác quản lý NSNN và quản lý nợ, góp phần nâng cao hiệu quả quản lý các nguồn lực tài chính và giảm thiểu chi phí vay nợ cho NSNN.

Công tác huy động vốn cho NSNN và cho đầu tư phát triển thông qua phát hành trái phiếu chính phủ cũng được hiện đại hóa theo thông lệ quốc tế, công khai, minh bạch; đồng thời, được gắn kết chặt chẽ với tái cơ cấu danh mục nợ Chính phủ theo hướng bền vững, an toàn và giảm thiểu rủi ro đảo nợ của NSNN. Kết quả, khối lượng phát hành trái phiếu chính phủ đáp ứng nhu cầu cân đối NSNN; kỳ hạn bình quân danh mục nợ trái phiếu chính phủ được kéo dài từ mức 1,84 năm (năm 2011) lên mức 7,83 năm vào cuối tháng 7/2020; lãi suất phát hành trái phiếu chính phủ bám sát diễn biến thị trường và giảm dần (mặt bằng lãi suất đã giảm từ mức bình quân khoảng 10%/năm trong giai đoạn 2007 - 2011 xuống còn 2,96%/năm vào cuối tháng 7/2020), giảm chi phí trả lãi cho NSNN; cơ cấu nhà đầu tư được cải thiện, giảm dần sự phụ thuộc vào các ngân hàng thương mại.

Bên cạnh đó, thị trường bước đầu đã có sự tham gia của các nhà đầu tư nước ngoài (năm 2019, tỷ lệ nhà đầu tư nước ngoài nắm giữ trái phiếu chính phủ chiếm 6,1% dư nợ). Sự phát triển của thị trường trái phiếu chính phủ đã có những ảnh hưởng tích cực, thúc đẩy sự phát triển của thị trường vốn trong nước theo mục tiêu Chiến lược tài chính đến năm 2020.

Về kế toán nhà nước và báo cáo

Về cơ bản, hệ thống kế toán nhà nước thống nhất đã được xây dựng; theo đó, thống nhất về việc hạch toán theo mục lục NSNN, nguyên tắc ghi chép kế toán đối với các nghiệp vụ phát sinh tại các chế độ kế toán khác nhau, cách thức trình bày các báo cáo tài chính, báo cáo quyết toán. Cùng với việc triển khai hệ thống TABMIS, chế độ kế toán NSNN và hoạt động nghiệp vụ KBNN cũng như hệ thống chứng từ, tài khoản, sổ kế toán, báo cáo tài chính, báo cáo quản trị và phương pháp hạch toán kế toán áp dụng thống nhất cho cơ quan, đơn vị tham gia vào TABMIS cũng đã được xây dựng và hoàn thiện; từ đó, đảm bảo khả năng cung ứng thông tin đầy đủ, kịp thời, phục vụ yêu cầu quản lý, điều hành NSNN của cơ quan tài chính và chính quyền các cấp.

Chuẩn mực kế toán công cũng đang được ban hành theo lộ trình từng đợt. Trong đó, trên cơ sở các yêu cầu của chuẩn mực kế toán công quốc tế, Bộ Tài chính đã đưa một số nội dung có thể áp dụng ngay vào quy định nguyên tắc hạch toán trong các chế độ kế toán có liên quan đối với các đơn vị thuộc khu vực nhà nước.

Thực hiện Quyết định số 26/2015/QĐ-TTg ngày 08/7/2015 của Thủ tướng Chính phủ, KBNN đã tổng hợp và lập báo cáo quyết toán NSNN hàng năm để trình Bộ Tài chính, trình Chính phủ, trình Quốc hội thông qua, đảm bảo yêu cầu và thời hạn theo quy định. Căn cứ Luật Kế toán, KBNN đã trình cấp có thẩm quyền hoàn thiện khuôn khổ pháp lý về báo cáo tài chính nhà nước và triển khai lập báo cáo tài chính nhà nước bắt đầu từ năm tài chính 2018. Từ đó, bước đầu giúp chính quyền các cấp và các cơ quan quản lý có thêm thông tin đánh giá về hiệu quả điều hành NSNN và kết quả hoạt động thu chi NSNN hàng năm. Thông tin về tổng tài sản, tổng nghĩa vụ phải trả của Nhà nước... phục vụ hiệu quả cho công tác quản lý, điều hành của Quốc hội và các cấp chính quyền.

Hướng tới KBNN không giao dịch bằng tiền mặt

Thông qua việc triển khai thanh toán điện tử tập trung với hệ thống ngân hàng, công tác thanh toán được hiện đại hóa, đảm bảo mọi giao dịch thanh toán được xử lý tự động, nhanh chóng, chính xác và an toàn. Cùng với việc kiểm soát chặt chẽ các khoản chi NSNN bằng tiền mặt, các phương thức thanh toán không dùng tiền mặt cũng đã được ứng dụng mạnh mẽ trong thu, chi NSNN giảm đáng kể tỷ trọng thanh toán bằng tiền mặt trong khu vực công. Đến nay, thu NSNN bằng tiền mặt tại KBNN chiếm tỷ trọng khoảng 0,47%; chi NSNN bằng tiền mặt trực tiếp tại KBNN chiếm tỷ trọng khoảng 2,96%). Đây là cơ sở để KBNN tiến tới giao dịch không dùng tiền mặt.

Xây dựng hạ tầng công nghệ thông tin phát triển hiện đại, đồng bộ

KBNN đã xây dựng và triển khai kiến trúc tổng thể về hệ thống công nghệ thông tin của KBNN, trong đó, Hệ thống TABMIS đóng vai trò là trung tâm, có khả năng kết nối, trao đổi thông tin dữ liệu với một số hệ thống liên quan để cung cấp thông tin báo cáo đầy đủ, kịp thời cho các cấp chính quyền và cơ quan tài chính trong quá trình quản lý điều hành. Cùng với đó, KBNN đã từng bước hoàn thiện các ứng dụng công nghệ thông tin khác theo mô hình tập trung có kết nối với Hệ thống TABMIS nhằm đáp ứng tốt yêu cầu cải cách tài chính - ngân sách và hình thành Kho bạc điện tử.

Song song với đó, cơ sở hạ tầng công nghệ thông tin (hệ thống máy chủ, máy trạm, trung tâm dữ liệu...) đã được đầu tư và phát triển đầy đủ, đồng bộ, đáp ứng mục tiêu hiện đại hoá công nghệ thông tin của KBNN. Bên cạnh đó, hệ thống an toàn công nghệ thông tin KBNN theo chuẩn thông lệ quốc tế và chính sách an toàn bảo mật thông tin cũng đã được xây dựng, triển khai. Qua đó, hạn chế tối đa các nguy cơ gây mất an toàn thông tin, giúp cho các hệ thống ứng dụng công nghệ thông tin trong ngành Tài chính nói chung và của KBNN nói riêng hoạt động ổn định, an toàn, hiệu quả.

Kho dữ liệu về thu, chi NSNN và các hoạt động nghiệp vụ khác của KBNN đã được xây dựng và triển khai, cung cấp nguồn dữ liệu quan trọng cho cơ sở dữ liệu quốc gia về tài chính – ngân sách, phục vụ công tác quản lý, điều hành.

Từ năm 2018, KBNN đã triển khai dịch vụ công trực tuyến của KBNN và từng bước mở rộng phạm vi trên toàn quốc (trong năm 2019, KBNN đã triển khai tới 100% các đơn vị sử dụng NSNN giao dịch tại KBNN cấp tỉnh, KBNN quận, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh); từ đó, bước đầu hình thành Kho bạc điện tử.

Về tổ chức bộ máy và phát triển nguồn nhân lực

Thực hiện Chiến lược phát triển KBNN đến năm 2020, KBNN đã kiện toàn, tinh gọn tổ chức bộ máy theo hướng tập trung quản lý điều hành và nâng cao tính chuyên môn hóa của một số đơn vị tại trung ương; cơ cấu lại các KBNN địa phương theo hướng tinh gọn bộ máy cấp phòng tại KBNN tỉnh, cấp tổ tại KBNN huyện, giải thể các Phòng Giao dịch thuộc KBNN cấp tỉnh… Nhờ đó, KBNN đã giảm được 1.524 đầu mối.

Công tác tuyển dụng, đào tạo, bồi dưỡng công chức, viên chức của KBNN được thường xuyên chú trọng và đổi mới (năm 2019, tỷ lệ công chức, viên chức KBNN có trình độ từ đại học trở lên là 73%). Đội ngũ cán bộ nghiên cứu, hoạch định chính sách được quan tâm phát triển, tạo điều kiện cho việc nghiên cứu, xây dựng và triển khai các đề án cải cách, hiện đại hóa hệ thống. Nguồn nhân lực được sắp xếp hợp lý, phù hợp với chức năng, nhiệm vụ và mô hình tổ chức mới; khung biên chế cho các đơn vị KBNN cũng được xây dựng nhằm từng bước thực hiện quản lý cán bộ theo khối lượng và chất lượng công việc được giao. Nhằm sử dụng hiệu quả các nguồn lực và tinh giản bộ máy, KBNN cũng đã sử dụng các dịch vụ bên ngoài (như ủy nhiệm thu, chi tiền mặt qua ngân hàng...).

Thông qua cải cách, hiện đại hoá, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý quỹ NSNN và các quỹ tài chính nhà nước, quản lý ngân quỹ, huy động vốn và tổng kế toán nhà nước, hệ thống KBNN đã góp phần hoàn thiện thể chế tài chính, nâng cao hiệu quả phân bổ và sử dụng các nguồn lực, phát triển thị trường trái phiếu chính phủ và thúc đẩy sự phát triển của thị trường vốn; từ đó, cùng ngành Tài chính phấn đấu hoàn thành thắng lợi các mục tiêu của Chiến lược tài chính đến năm 2020.

Định hướng cải cách, hiện đại hóa hệ thống Kho bạc Nhà nước trong giai đoạn tới

Trong thời gian tới, dự báo tình hình thế giới và trong nước sẽ còn nhiều khó khăn do ảnh hưởng của dịch bệnh, biến đổi khí hậu và các rủi ro tiềm ẩn khác. Tuy nhiên, dưới sự lãnh đạo của Đảng và Nhà nước, Việt Nam sẽ tiếp tục vượt qua khó khăn, đẩy mạnh công cuộc đổi mới, công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Do vậy, nhu cầu đối với nguồn lực tài chính càng trở nên cấp thiết để vừa phục vụ cho nhu cầu phát triển kinh tế, vừa giữ vững an ninh quốc phòng và đảm bảo an sinh xã hội theo các mục tiêu phát triển bền vững.

Trong bối cảnh trên, nhiệm vụ đặt ra đối với toàn ngành Tài chính nói chung và KBNN nói riêng là khá nặng nề. Lường trước những khó khăn, thách thức KBNN đã xác định 4 quan điểm phát triển chủ đạo của hệ thống cho giai đoạn tiếp theo, đó là: (i) Phát triển hệ thống KBNN hiện đại, tiếp tục giữ vai trò là một bộ phận quan trọng trong hệ thống quản lý tài chính công, góp phần khơi thông, huy động, phân bổ và sử dụng có hiệu quả các nguồn lực tài chính nhà nước; (ii) Bám sát các chủ trương, đường lối của Đảng, Quốc hội và Chính phủ; phù hợp với Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội giai đoạn 2021–2030, là một bộ phận của Chiến lược Tài chính và đồng bộ với chiến lược phát triển của các ngành, lĩnh vực liên quan; (iii) Kết hợp hài hòa giữa kế thừa, ổn định với đổi mới và tiếp thu, tiếp cận trình độ phát triển tiên tiến của khu vực và thế giới, dựa trên phương thức quản trị hiện đại, đáp ứng yêu cầu quản lý tài chính quốc gia, nâng cao chất lượng phục vụ người dân, doanh nghiệp và các cơ quan nhà nước; (iv) Lấy công nghệ thông tin là khâu đột phá, cải cách cơ chế chính sách, quy trình nghiệp vụ là nền tảng, gắn hiện đại hóa các chức năng với đổi mới mô hình tổ chức của KBNN để tạo động lực phát triển KBNN đồng bộ, toàn diện.

Từ các quan điểm đó, KBNN đã xác định tầm nhìn cho giai đoạn tiếp theo như sau: “Xây dựng KBNN tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả theo mô hình quản lý, quản trị hiện đại, phục vụ người dân, doanh nghiệp, các cơ quan nhà nước, góp phần xây dựng nền tài chính quốc gia an toàn, bền vững dựa trên 3 trụ cột phát triển chính: (i) Cải cách và hiện đại hóa cơ chế, chính sách, quy trình nghiệp vụ để nâng cao hiệu quả quản lý quỹ NSNN, quản lý ngân quỹ nhà nước, huy động vốn cho NSNN và tổng kế toán nhà nước; (ii) Tổ chức bộ máy theo mô hình kho bạc khu vực (liên huyện), hướng tới mô hình kho bạc 2 cấp; (iii) Toàn bộ các hoạt động quản lý, quản trị, cung cấp dịch vụ của KBNN được thực hiện trên nền tảng công nghệ thông tin hiện đại, có sự kết nối, chia sẻ dữ liệu với các hệ thống dữ liệu quốc gia, các bộ, ngành, địa phương và các cơ quan, đơn vị liên quan. Đến năm 2030 hình thành Kho bạc số”.

Cùng với xác định tầm nhìn, KBNN còn định hướng một số giải pháp cải cách chính như sau:

Một là, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý quỹ NSNN thông qua việc gắn kết chặt chẽ các khâu của quá trình phân bổ, thực hiện, quyết toán NSNN trên cơ sở liên thông dữ liệu điện tử và hoàn thiện khung kiểm soát chi NSNN. Điện tử hóa các giao dịch thu, chi NSNN nhằm giảm thiểu chi phí và nâng cao tốc độ xử lý giao dịch, đảm bảo cung cấp thông tin, dữ liệu thu, chi NSNN theo thời gian thực.

Hai là, huy động vốn cho NSNN phù hợp với mục tiêu của các chiến lược, kế hoạch, chương trình quản lý nợ công và kế hoạch vay nợ của Chính phủ, đảm bảo việc huy động hiệu quả và với chi phí tối ưu, hỗ trợ phát triển thị trường trái phiếu chính phủ. Quản lý ngân quỹ nhà nước chủ động theo nguyên tắc thị trường, đáp ứng đầy đủ, kịp thời nhu cầu thanh toán, chi trả của NSNN và các đơn vị giao dịch tại KBNN; sử dụng hiệu quả nguồn ngân quỹ nhà nước tạm thời nhàn rỗi.

Ba là, cung cấp đầy đủ, chính xác, kịp thời các thông tin tài chính – NSNN, phục vụ công tác quản lý, điều hành, giải trình của Chính phủ, các bộ, ngành, địa phương và công tác kiểm tra, giám sát của Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp và người dân. Từng bước rút ngắn thời gian lập, đệ trình báo cáo tài chính nhà nước, báo cáo quyết toán NSNN còn không quá 9 tháng kể từ ngày kết thúc năm tài chính, ngân sách.

Bốn là, xây dựng và hoàn thiện nền tảng kho bạc số, đáp ứng yêu cầu nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động và chất lượng dịch vụ của KBNN; phát triển Kho bạc số dựa trên công nghệ kỹ thuật số; đảm bảo an toàn và bảo mật thông tin.

Năm là, hoàn thiện chức năng, nhiệm vụ và hiện đại hóa tổ chức bộ máy KBNN theo mô hình kho bạc khu vực, từng bước hướng tới mô hình kho bạc 02 cấp. Xây dựng đội ngũ cán bộ KBNN các cấp chuyên nghiệp, có chất lượng cao, có số lượng, cơ cấu hợp lý, đảm bảo hệ thống KBNN hoạt động tinh gọn, hiệu lực, hiệu quả.