Kiểm toán đầu tư xây dựng cơ bản tại Đức, Trung Quốc và hàm ý đối với Việt Nam

14:14 08/11/2021

Đầu tư xây dựng cơ bản giữ vai trò trọng yếu trong phát triển cơ sở vật chất hạ tầng của mỗi quốc gia. Nghiệp vụ kiểm toán đầu tư xây dựng cơ bản ra đời, trở thành công cụ quan trọng để thực hiện chức năng kiểm tra tài chính nhà nước, góp phần tăng cường tính minh bạch, chống thất thoát, lãng phí và nâng cao trách nhiệm trong triển khai các dự án đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước. Bài viết nghiên cứu kinh nghiệm về kiểm toán đầu tư xây dựng cơ bản tại Liên bang Đức và Trung Quốc, từ đó đưa ra hàm ý đối với Việt Nam.

Kinh nghiệm về kiểm toán đầu tư xây dựng cơ bản ở Liên bang Đức và Trung Quốc

Tại Liên bang Đức

Theo quan điểm của Kiểm toán Liên bang Đức, việc xác định thời điểm kiểm toán là rất quan trọng. Để tiến hành kiểm toán sớm nhất̉, đa số các cuộc kiểm toán dự án đầu tư xây dựng cơ bản được thực hiện ngay từ giai đoạn chuẩn bị đầu tư. Kiểm toán Liên bang Đức tiến hành kiểm toán với 3 loại hình kiểm toán gồm: Kiểm toán tuân thủ, kiểm toán tính kinh tế và kiểm toán báo cáo quyết toán vốn đầu tư công trình.

Kiểm toán chuyên đề là một loại hình kiểm toán được thực hiện khá phổ biển ở Kiểm toán Liên bang Đức. Đối với loại hình kiểm toán này, cuộc kiểm toán được tiến hành với các nội dung cụ thể theo từng bước công việc, từng giai đoạn của quá trình đầu tư và được thực hiện ở nhiều đơn vị khác nhau.

Đồng thời, kiểm toán Liên bang Đức tập trung kế hoạch kiểm toán vào những lĩnh vực có rủi ro cao. Những chương trình và đối tượng kiểm toán được đưa vào chương trình xếp theo mức độ rủi ro thấp, trung bình hay rủi ro cao nhằm ưu tiên kế hoạch kiểm toán toàn diện hoặc tập trung nhiều hơn vào từng khu vực của chương trình hơn là vào các bộ, ngành hay cơ quan của Chính phủ. Điều này giúp phân phối nguồn lực theo từng đặc điểm của một chương trình và xây dựng trình tự kiểm toán bổ sung thích hợp. Qua thực tế, việc các cơ quan Kiểm toán Liên bang Đức tập trung kiểm toán những lĩnh vực có rủi ro cao và đã chỉ ra nhiều sai phạm của các dự án đầu tư xây dựng cơ bản.

Qua khảo sát thực tiễn cho thấy, khi kiểm toán kế hoạch xây dựng, kiểm toán viên của Kiểm toán Liên bang Đức luôn làm rõ những vấn đề về nhu cầu đầu tư. Đối với kiểm toán thiết kế, kiểm toán viên xem xét về năng lực của đơn vị thiết kế, thời gian lập thiết kế, việc phê duyệt thiết kế…

Đối với việc lập dự toán chi phí, kiểm toán viên kiểm tra chi phí xây dựng dự kiến tránh trường hợp dự toán chi phí thấp để dự án được phê duyệt, sau đó trong quá trình triển khai lại xin bổ sung. Trong việc tổ chức công tác giao thầu, kiểm toán viên tiến hành kiểm tra xem xét các hạng mục được đấu thầu thế nào, quá trình đầu thầu có được thực hiện đúng không, các điều kiện hợp đồng, việc mở thầu có đúng quy định không?...

Đối với tổ chức kiểm toán việc thi công xây dựng, kiểm toán viên tiến hành kiểm toán việc tổ chức thi công xây dựng, kiểm toán các hạng mục xây dựng và kiểm toán việc thực hiện hợp đồng. Một nội dung quan trọng trong kiểm toán quyết toán của kiểm toán Liên bang Đức là đối chiếu chi tiết mời thầu với bằng chứng thực hiện và với hạng mục xây dựng đã thi công thực tế, chú ý đến các yếu tố làm tăng, giảm thanh toán. Cuối cùng, với kiểm toán kết thúc xây dựng, kiểm toán viên cần phải xem xét các hồ sơ hiện trạng công trình đã đầy đủ chưa...

Tại Trung Quốc

Mục tiêu của kiểm toán là kiểm tra các thủ tục và quản lý việc thực hiện các công trình, dự án nhằm nâng cao chất lượng, tiến độ xây dựng và thỏa mãn lợi ích xã hội; Giám sát việc sử dụng tài chính của các công trình, dự án nhằm giảm thiểu tình trạng thất thoát và lãng phí; Giám sát và ngăn chặn các hành vi vi phạm pháp luật và quy định vì lợi ích của Nhà nước và nhân dân. Do vậy, kiểm toán đầu tư xây dựng cơ bản nói chung và các dự án sử dụng ngân sách nhà nước nói riêng được Trung Quốc hết sức quan tâm. Nước này đã ban hành Luật Quy hoạch xây dựng làm cơ sở cho các hoạt động xây dựng trong phạm vi cả nước. Quy hoạch xây dựng được triển khai nghiêm túc và là căn cứ quan trọng để hình thành ý đồ về dự án đầu tư xây dựng, lập dự án đầu tư xây dựng và triển khai thực hiện dự án đầu tư xây dựng từ nguồn ngân sách nhà nước.

Công tác kiểm soát chi phí được các cơ quan chức năng của Trung Quốc xác định theo nguyên tắc “Lượng thống nhất - giá chỉ đạo - phí cạnh tranh”. Theo nguyên tắc này, chi phí đầu tư xây dựng được phân tích, tính toán theo trạng thái động phù hợp với cơ chế khuyến khích đầu tư và diễn biến giá cả trên thị trường xây dựng theo quy luật cung - cầu. Công tác quản lý chi phí đầu tư xây dựng tại các dự án cũng được xác định một cách cụ thể về chi phí đầu tư xây dựng hợp lý; khống chế chi phí đầu tư xây dựng có hiệu lực và đem lại lợi ích cao nhất.

Ngay từ giai đoạn nảy sinh ý tưởng dự án, các nhà tư vấn đầu tư xây dựng sử dụng đồng thời phương pháp đánh giá kinh tế-xã hội và đánh giá kinh tế tài chính; chủ động đầu tư lựa chọn dự án với phương án chi phí hợp lý nhất để đạt được mục tiêu kinh tế-xã hội cao nhất. Đến giai đoạn thiết kế, các nhà tư vấn sử dụng phương pháp phân tích giá trị lựa chọn giải pháp thiết kế phù hợp để hình thành chi phí hợp lý nhất.

Quản lý chi phí đầu tư xây dựng tại các dự án ở Trung Quốc hiện nay vẫn áp dụng cơ chế lập, xét duyệt và khống chế chi phí đầu tư xây dựng ở cuối các giai đoạn theo nguyên tắc giá quyết toán cuối cùng không vượt quá giá đầu tư đã xác định ban đầu.

Các chênh lệch phát sinh trong quá trình thực hiện đầu tư thường xuyên được xem xét, điều chỉnh để đảm bảo việc khống chế chi phí có hiệu lực. Để khống chế chất lượng thời gian và giá thành công trình xây dựng xuyên suốt từ giai đoạn hình thành ý tưởng đầu tư, chủ trương đầu tư đến chuẩn bị đầu tư, thực hiện đầu tư, kết thúc xây dựng bàn giao công trình đi vào sử dụng, Trung Quốc thông qua quan hệ hợp đồng kinh tế đã hình thành cơ chế giám sát Nhà nước và giám sát xã hội trong đầu tư xây dựng, với mô hình quản lý giám sát phối hợp 4 bên: Bên A (chủ đầu tư)-bên B (người thiết kế)-bên C (đơn vị thi công)-bên D (người giám sát). Chính phủ Trung Quốc chỉ quản lý việc thẩm định, phê duyệt tổng mức đầu tư đối với dự án đầu tư xây dựng từ ngân sách nhà nước; giá xây dựng được hình thành theo cơ chế thị trường, Nhà nước công bố định mức xây dựng chỉ để tham khảo; Nhà nước khuyến khích sử dụng hợp đồng trong đầu tư xây dựng theo thông lệ quốc tế.

Hiện nay Trung Quốc đang xây dựng và đào tạo một đội ngũ kỹ sư định giá trong việc kiểm soát và khống chế chi phí xây dựng. Trong trường hợp các đơn vị được kiểm toán vi phạm pháp luật và các quy định của Nhà nước, các kiểm toán viên phải yêu cầu các đơn vị được kiểm toán điều chỉnh doanh thu và chi phí, nộp lại các khoản thu nhập bất hợp pháp, thu hồi các tài sản nhà nước mà các đơn vị đang nắm giữ; Thông báo với các ngân hàng và các tổ chức tài chính ngừng cung cấp hoặc cho vay; Ấn định mức phạt hoặc đề xuất các hình thức xử lý kỷ luật trong các trường hợp đơn vị được kiểm toán vi phạm nghiêm trọng các luật và quy định của Nhà nước.

Trung Quốc chú trọng tới việc xây dựng hệ thống thông tin dữ liệu về chi phí xây dựng, cung cấp các thông tin về giá xây dựng đảm bảo tính minh bạch, cạnh tranh trong nền kinh tế thị trường. Chính phủ Trung Quốc không can thiệp vào việc quản lý chi phí đầu tư xây dựng tại các dự án sử dụng ngân sách nhà nước, mà chỉ ban hành các quy định có tính chất định hướng thị trường, bảo đảm tính công bằng, bảo vệ quyền lợi hợp pháp của các chủ thể tham gia hoạt động xây dựng, xã hội hoá công tác định mức xây dựng, đơn giá xây dựng và sử dụng cơ chế thị trường để thoả thuận, xác định giá xây dựng công trình.

Theo quy định hiện hành của Trung Quốc, sau khi kết thúc kiểm toán, các kiểm toán viên phải trình kết quả kiểm toán của mình lên công ty kiểm toán. Trước khi trình các báo cáo kiểm toán cuối cùng, các ý kiến của kiểm toán viên cần nhận được sự nhất trí của đơn vị được kiểm toán. Sau khi rà soát lại nội dung của các báo cáo kiểm toán, cơ quan kiểm toán sẽ đưa ra các kết luận cuối cùng và yêu cầu các đơn vị kiểm toán thực hiện khuyến nghị của mình.

Hàm ý đối với Việt Nam

Ở Việt Nam, đầu tư xây dựng cơ bản luôn chiếm tỷ trọng lớn trong tổng đầu tư toàn xã hội. Hàng năm, ngân sách nhà nước bố trí một tỷ lệ lớn chi cho hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản tạo lập hệ thống cơ sở hạ tầng hiện đại, góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội và đảm bảo an ninh, quốc phòng. Kiểm toán Nhà nước Việt Nam chịu trách nhiệm “thực hiện kiểm toán việc quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công”, cụ thể là kiểm toán các dự án đầu tư bằng nguồn vốn tập trung từ ngân sách nhà nước và các nguồn vốn khác của ngân sách nhà nước, nhằm tăng cường tính minh bạch, chống thất thoát, lãng phí và nâng cao trách nhiệm trong việc thực hiện các dự án đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước.

Thực tiễn cho thấy, thời gian qua, Kiểm toán Nhà nước đã thực hiện nhiều cuộc kiểm toán dự án đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước, qua đó, đã phát hiện không ít sai phạm trong quá trình quản lý dự án và đã kiến nghị xử lý tài chính, kiểm điểm trách nhiệm đối với các tập thể, cá nhân có liên quan. Tuy nhiên, hầu hết kết quả kiểm toán mới chỉ dừng lại ở việc phát hiện sai phạm trong lập dự toán, quản lý chi phí và những sai phạm nhỏ lẻ. Thực tế cho thấy, công tác kiểm toán đối với các dự án đầu tư xây dựng cơ bản còn bộc lộ những hạn chế sau:

Thứ nhất, việc lập kế hoạch kiểm toán, xác định trọng tâm kiểm toán còn dàn trải, trọng tâm kiểm toán quá nhiều, dẫn đến quá trình thực hiện bị dàn trải, kém hiệu quả.

Thứ hai, đoàn kiểm toán chỉ thực hiện loại hình kiểm toán tuân thủ ở hầu hết các giai đoạn triển khai dự án. Cụ thể, trong giai đoạn lập, thẩm định và phê duyệt dự án, chỉ kiểm tra tuân thủ về sự đầy đủ của hồ sơ, tài liệu; tình hình chấp hành về trình tự, thủ tục và tính hợp lý, hợp pháp đối với hồ sơ, tài liệu của dự án. Nhiều nội dung chưa được kiểm toán đánh giá như: Sự hợp lý về quy mô, kết cấu và tính khoa học của các giải pháp thiết kế; về tổng mức đầu tư và khả năng huy động các nguồn lực để đầu tư; về thời gian cần thiết để đầu tư, phân kỳ đầu tư...

Về công tác thiết kế, dự toán, quá trình kiểm toán chỉ mới đánh giá tính tuân thủ về sự đầy đủ của hồ sơ, tài liệu; tình hình chấp hành về trình tự, thủ tục và tính hợp lý, hợp pháp đối với hồ sơ, tài liệu thiết kế, dự toán; kiểm toán về sự hợp lý, chính xác về số liệu dự toán.

Trong công tác đấu thầu, các kiểm toán viên thường tập trung kiểm toán sự tuân thủ về trình tự, thủ tục trên cơ sở hồ sơ, tài liệu đấu thầu. Một số vấn đề khác chưa được kiểm toán sâu như: Kiểm tra đánh giá về chất lượng hồ sơ mời thầu, tính khoa học, hợp lý của các nội dung được quy định chi tiết trong hồ sơ mời thầu và của thang điểm chấm thầu.

Trong công tác quản lý thi công, nghiệm thu thanh toán, nhiều nội dung quan trọng chưa đánh giá sâu như: Kiểm tra, đánh giá về tính khoa học, hợp lý của biện pháp tổ chức thi công; kiểm tra đến tận cùng về nguyên nhân dẫn tới chậm tiến độ thi công để kiến nghị xử lý phù hợp.

Nguyên nhân của những hạn chế trên là do đặc thù phức tạp của lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản: Các dự án, công trình thường thi công trong thời gian dài liên quan đến nhiều niên độ; năng lực quản lý dự án của các ban quản lý dự án, chủ đầu tư khác nhau... Trong khi đó, cơ chế tài chính, chế độ quản lý đầu tư xây dựng cơ bản có nhiều thay đổi, dẫn đến những khó khăn nhất định trong việc xác định nội dung, đối tượng, phạm vi kiểm toán.

Bên cạnh đó, các dự án xây dựng công trình mang tính đặc thù có tính chất kết cấu đa dạng và phức tạp, quy mô và khối lượng thi công lớn. Quá trình quản lý thực hiện dự án, mức độ đạt được của từng mục tiêu trong mỗi dự án chịu rất nhiều yếu tố ảnh hưởng, gây khó khăn cho quá trình thực hiện kiểm toán.

Từ kinh nghiệm kiểm toán đầu tư xây dựng cơ bản ở Liên bang Đức và Trung Quốc và thực tiễn công tác kiểm toán đầu tư xây dựng cơ bản ở Việt Nam, tác giả gợi ý một số giải pháp nhằm nâng cao chất lượng kiểm toán các dự án đầu tư xây dựng cơ bản, cụ thể gồm:

Một là, Kiểm toán Nhà nước cần kết hợp kiểm toán hoạt động với kiểm toán tuân thủ và kiểm toán báo cáo tài chính ở mỗi giai đoạn của quá trình đầu tư. Ứng với mỗi giai đoạn, đoàn kiểm toán cần phải lập kế hoạch kiểm toán cụ thể (từ tổng hợp đến chi tiết) về trọng yếu, rủi ro, phương pháp kiểm toán, nhân sự thực hiện… Trong đó, cần bố trí nhân sự và thời gian để kiểm tra hiện trường, so sánh với hồ sơ nghiệm thu hoàn công.

Hai là, để kiểm toán đầu tư xây dựng cơ bản trở thành công cụ trọng yếu và hữu hiệu của Đảng và Nhà nước trong kiểm tra, kiểm soát việc quản lý và sử dụng tài chính công, Kiểm toán Nhà nước cần xây dựng và hoàn thiện các văn bản quy phạm pháp luật hướng dẫn thực hiện Luật Kiểm toán Nhà nước trong việc thực hiện tiền kiểm đối với các dự án trọng điểm quốc gia nhằm thẩm định, đánh giá, xem xét tính khả thi, tính hiệu quả trước khi Quốc hội, Chính phủ xem xét phê duyệt; cơ chế kiểm toán song song (đồng thời) với hoạt động xây dựng dự án nhằm kịp thời phát hiện và chấn chỉnh những tồn tại, bất cập ngay trong quá trình thực hiện dự án.

Kiểm toán Nhà nước cần tăng cường thực hiện kiểm toán đối với các dự án đầu tư xây dựng cơ bản trong quá trình thực hiện, nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng vốn, cũng như hạn chế tiêu cực và chống thất thoát, lãng phí trong quá trình đầu tư. Tăng cường kiểm toán các chuyên đề về tình hình thực hiện các chủ trương, chính sách của Nhà nước trong lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản, nhất là đối với các hình thức đầu tư có huy động nguồn lực của xã hội trong quá trình thực hiện.

Bên cạnh đó, Kiểm toán Nhà nước cần thực hiện kiểm toán toàn diện để xác nhận số liệu tài chính của dự án, phục vụ công tác quyết toán dự án đầu tư. Đồng thời, đánh giá lại toàn bộ quá trình thực hiện dự án và chỉ ra những tồn tại, sai sót, bất cập, từ đó rút ra các kinh nghiệm trong thực hiện các dự án đầu tư khác. Báo cáo kiểm toán phải được lập trên cơ sở chuẩn mực kiểm toán và các quy định về hồ sơ mẫu biểu do Kiểm toán Nhà nước ban hành, phản ánh đầy đủ thông tin, tình hình, kết quả kiểm toán. Các nội dung đánh giá về sai sót, hạn chế của đơn vị cần dẫn chứng đầy đủ các quy định của pháp luật có liên quan và những đánh giá, phân tích phù hợp.

Ngoài ra, Kiểm toán Nhà nước cần tăng cường vai trò tham mưu trong quá trình xây dựng các chủ trương, chính sách, văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Chính phủ, các bộ, ngành về lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản.

Tài liệu tham khảo:

Luật Kiểm toán Vương quốc Anh, Cộng hoà Nhân dân Trung Hoa, Liên bang Nga, Thái Lan, Hàn Quốc, Cộng hoà Séc, Malaixia, Cộng hoà Pháp - Tài liệu dịch - kiểm toán Nhà nước (1996);
Dự án kế toán, kiểm toán, Euro - Tập Việt (2000), Cẩm nang kiểm toán, NXB Tài chính, Hà Nội;
Dự án GTZ (2004), So sánh quốc tế địa vị pháp lý và các chức năng của cơ quan Kiểm toán tối cao và một số tài liệu hội thảo giữa Kiểm toán Nhà nước Việt Nam với Kiểm toán Nhà nước Cộng hòa Liên bang Đức, Hà Nội;
Dự án kế toán, kiểm toán, Euro - Tập Việt (2000), Cẩm nang kiểm toán, NXB Tài chính, Hà Nội;
Đặng Thị Hoàng Liên (2009) “Kinh nghiệm của Trung Quốc trong hoạt động kiểm toán các công trình và dự án công cộng”, Tạp chí kiểm toán.

* Cao Hồng Loan, Trường Đại học Thương mại

** Bài đăng trên Tạp chí Tài chính số kỳ 2 tháng 10/2021.