Đảo đảm toàn diện, đồng bộ và chặt chẽ trong quản lý ngân sách nhà nước

Trên cơ sở tổng kết 13 năm thực hiện, để khắc phục các tồn tại, bất cập của Luật Ngân sách Nhà nước (NSNN) năm 2002, Luật NSNN mới đã sửa đổi, bổ sung nhiều nội dung quan trọng, như: phạm vi NSNN (Điều 5), bội chi NSNN (khoản 4 Điều 4), mức dư nợ vay của ngân sách cấp tỉnh (khoản 6 Điều 7), dự phòng NSNN (Điều 10), quỹ dự trữ tài chính (Điều 11)... Nội dung về phân cấp quản lý NSNN phù hợp với phân cấp kinh tế - xã hội giữa các cấp chính quyền cũng được rà soát để phù hợp với quy định hiện hành, đồng bộ với Luật Tổ chức chính phủ và Luật Tổ chức chính quyền địa phương cũng được Quốc hội thông qua tại Kỳ họp thứ 9.

Đặc biệt, Luật NSNN mới đã bám sát quy định tại Điều 55 của Hiến pháp năm 2013, đó là: “NSNN, dự trữ quốc gia, quỹ tài chính nhà nước và các nguồn tài chính công khác do Nhà nước thống nhất quản lý và phải được sử dụng hiệu quả, công bằng, công khai, minh bạch, đúng pháp luật. NSNN gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương, trong đó ngân sách trung ương giữ vai trò chủ đạo, bảo đảm nhiệm vụ chi của quốc gia. Các khoản thu, chi NSNN phải được dự toán và do luật định”. Nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội tại điều 70, đó là: Quyết định chính sách cơ bản về tài chính, tiền tệ quốc gia; quy định, sửa đổi hoặc bãi bỏ các thứ thuế; quyết định phân chia các khoản thu và nhiệm vụ chi giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương; quyết định mức giới hạn an toàn nợ quốc gia, nợ công, nợ chính phủ; quyết định dự toán NSNN và phân bổ ngân sách trung ương, phê chuẩn quyết toán NSNN.

Thực hiện quy định của Hiến pháp về việc bảo đảm tính thống nhất của hệ thống NSNN và của nền tài chính quốc gia, Luật NSNN mới đã thể hiện sự thống nhất xuyên suốt trong các quy định về chính sách thu, chi ngân sách, định mức phân bổ ngân sách, bổ sung cân đối ngân sách, bổ sung có mục tiêu và tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu giữa ngân sách các cấp… Các chính sách, chế độ, tiêu chuẩn về chi NSNN đều do trung ương ban hành và thực hiện thống nhất trong phạm vi cả nước. Mọi khoản thu ngân sách được tập trung vào KBNN và do cơ quan có nhiệm vụ thu NSNN thực hiện trên phạm vi toàn quốc. Mọi khoản chi NSNN chỉ được thực hiện khi có dự toán được cấp có thẩm quyền giao và đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định.

Luật NSNN mới cũng đã bảo đảm tính đồng bộ với các Luật có liên quan trong hệ thống các luật về tổ chức bộ máy nhà nước như Luật tổ chức Quốc hội, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Kiểm toán nhà nước, Luật Tổ chức chính quyền địa phương, Luật Đầu tư công, Luật Quản lý nợ công…

Các nguyên tắc về cân đối, quản lý ngân sách nhà nước

Khác với Luật NSNN năm 2002, các nguyên tắc quản lý NSNN nằm rải rác ở nhiều điều luật khác nhau. Lần này, Luật NSNN mới đã nhóm thành các nguyên tắc trong 4 điều luật cụ thể, đó là: Nguyên tắc cân đối NSNN (Điều 7); Nguyên tắc quản lý NSNN (Điều 8): Nguyên tắc phân cấp quản lý nguồn thu, nhiệm vụ chi và quan hệ giữa các cấp ngân sách (Điều 9); Nguyên tắc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa ngân sách các cấp ở địa phương (Điều 39). Đây là những nguyên tắc xuyên suốt, bất di bất dịch trong quản lý NSNN đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội hiện nay ở nước ta và phù hợp với thông lệ quốc tế.

Theo thông lệ quốc tế, các khoản vay để bù đắp bội chi NSNN phải được bố trí trả nợ lãi theo phân loại chi thường xuyên của NSNN (GFS 2001); còn các khoản trả nợ gốc được hạch toán riêng, nhưng vẫn theo dõi và phản ánh đầy đủ trong cân đối NSNN hàng năm để thực hiện nghĩa vụ trả nợ của Chính phủ với các tổ chức quốc tế và nhà đầu tư. Thực tế hiện nay, chi NSNN ở Việt Nam vẫn bao gồm chi trả nợ gốc và lãi các khoản tiền do Chính phủ vay, trong khi bội chi NSNN lại bao gồm toàn bộ các khoản vay để bù đắp chênh lệch thu, chi NSNN; Như vậy, trong phương pháp và cách thức xác định bội chi NSNN, phần vay sẽ phản ánh 2 lần trong chi ngân sách dẫn đến trùng lắp: lần thứ nhất sử dụng nguồn vay để chi, lần thứ 2 là chi trả nợ gốc khi đến hạn. Do đó, mức bội chi NSNN của Việt Nam thường cao hơn so với phương pháp tính bội chi ngân sách theo thông lệ quốc tế.

Để phản ánh đúng bản chất các khoản vay, phù hợp với thông lệ quốc tế, tăng cường tính minh bạch, Luật NSNN mới đã quy định tại một số điều, khoản như: khoản 12, Điều 4 quy định rõ: “Chi trả nợ là nhiệm vụ chi của NSNN để trả các khoản nợ đến hạn phải trả, bao gồm khoản gốc, lãi, phí và chi phí khác phát sinh từ việc vay”; Điều 5 về phạm vi NSNN đã quy định về thu, chi, bội chi NSNN và tổng mức vay của NSNN (bao gồm vay để bù đắp bội chi NSNN và vay để trả nợ gốc của NSNN); Điều 19 quy định thẩm quyền của Quốc hội quyết định tổng mức vay của NSNN và trả nợ gốc các khoản vay của NSNN. Trong quá trình điều hành NSNN nếu có số tăng thu, tiết kiệm chi ngân sách so với dự toán thì được sử dụng ưu tiên cho việc tăng chi trả nợ (bao gồm trả nợ gốc và lãi (khoản 2 Điều 59). Cuối năm ngân sách nếu có kết dư của ngân sách trung ương và ngân sách cấp tỉnh cũng phải bố trí chi trả nợ gốc và lãi các khoản vay của NSNN (Điều 72).

Như vậy, với quy định tại các điều, khoản nêu trên đã thể hiện các trường hợp chi trả nợ gốc và lãi của NSNN. Đối với chi trả nợ gốc khi đến hạn được bố trí từ các khoản vay mới theo quy định của pháp luật để thực hiện. Số bội chi được xác định bằng phần chênh lệch giữa số vay mới trừ đi chi trả nợ gốc. Trường hợp số vay mới lớn hơn số chi trả nợ gốc tại thời điểm vay, thì phát sinh bội chi NSNN. Việc vay nợ sẽ được quản lý và giám sát chặt chẽ, bội chi NSNN những năm tới (bao gồm cả trái phiếu chính phủ) sẽ không bị tính trùng khoản chi trả nợ gốc, phản ánh đúng mức dư nợ vay của Chính phủ, góp phần kiểm soát và giảm dần mức dư nợ công trong tương lai.

Quy định về bội chi ngân sách địa phương

Lần đầu tiên Luật NSNN mới quy định bội chi ngân sách địa phương (NSĐP) là một cấu phần trong bội chi NSNN. Nói cách khác, bội chi NSNN bao gồm bội chi ngân sách trung ương (NSTW) và bội chi NSĐP. Đây là điểm mới quan trọng để tăng cường kiểm soát bội chi NSNN. Nguồn bù đắp bội chi NSNN từ việc vay trong nước và vay nước ngoài, bao gồm cả việc vay từ phát hành trái phiếu chính phủ, công trái xây dựng Tổ quốc và các khoản vay trong nước khác theo quy định của pháp luật (Điều 7).

Luật NSNN mới quy định chỉ NSĐP cấp tỉnh mới được phép bội chi. Bội chi NSĐP chỉ được sử dụng để đầu tư các dự án thuộc kế hoạch đầu tư công 5 năm đã được Hội đồng Nhân dân (HĐND) cấp tỉnh quyết định... Chính phủ quy định cụ thể điều kiện được phép bội chi NSĐP để bảo đảm phù hợp với khả năng trả nợ của địa phương và tổng mức bội chi chung của NSNN. Bên cạnh đó, Luật NSNN mới cũng đã nêu rõ những quy định về mức dư nợ vay của NSĐP.

Nguyên tắc thu, chi

Tại Điều 55 Hiến pháp quy định: “Các khoản thu, chi phải được dự toán và do luật định”. Đây là một nguyên tắc trong quản lý NSNN, phù hợp với thông lệ quốc tế. Vì vậy, Luật NSNN mới đã quy định: “Các khoản thu ngân sách thực hiện theo quy định của các luật thuế và chế độ thu theo quy định của pháp luật” (khoản 3 Điều 8); “Các khoản chi ngân sách chỉ được thực hiện khi có dự toán được cấp có thẩm quyền giao và phải bảo đảm đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi do cơ quan có thẩm quyền quy định” (khoản 4 Điều 8)... Đồng thời, quy định hành vi bị cấm: xuất quỹ NSNN tại Kho bạc Nhà nước mà không có trong dự toán đã được cơ quan có thẩm quyền quyết định (khoản 11 điều 18).

Thực hiện phân cấp, phân quyền

Luật NSNN mới đã thực hiện phân cấp, phân quyền khá đầy đủ, toàn diện, rõ ràng, phù hợp với tình hình thực tế: Thẩm quyền của Quốc hội được quy định tại Điều 19, theo đó Quốc hội quyết định bội chi NSNN, bao gồm bội chi NSTW và bội chi NSĐP, chi tiết từng địa phương và quyết định nguồn bù đắp bội chi NSNN. Luật NSNN mới đã quy định một số thẩm quyền cho ý kiến và quyết định của Ủy ban Thường vụ Quốc hội về NSNN tại Điều 20. Bên cạnh đó, Luật NSNN mới đã phân cấp cụ thể nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa NSTW và NSĐP (Điều 35, 36, 37, 38), đồng thời giao HĐND cấp tỉnh căn cứ nguồn thu, nhiệm vụ chi của NSĐP đã được phân cấp để quyết định phân cấp cụ thể nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa ngân sách các cấp ở địa phương theo các nguyên tắc cụ thể quy định tại Điều 39.

Đặc biệt, HĐND có quyền giao tăng chỉ tiêu thu NSNN trên địa bàn. Điều này phù hợp với thực tế hiện nay khi Thủ tướng Chính phủ thực hiện giao dự toán thu NSNN trên địa bàn cho từng tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương...

Quy trình ngân sách, lịch biểu tài chính

Luật NSNN mới đã quy định thời gian lập dự toán NSNN bắt đầu từ 15/5 để phù hợp với Luật Đầu tư công; đồng thời, tăng cường sự phối hợp giữa các cơ quan của Quốc hội với các cơ quan của Chính phủ trong thảo luận dự toán NSNN thuộc ngành, lĩnh vực phụ trách (giáo dục, y tế, quốc phòng, an ninh, khoa học công nghệ...). Theo đó, nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội trong lĩnh vực phụ trách có trách nhiệm phối hợp với các cơ quan hữu quan của Chính phủ để lập dự toán NSNN ngành, lĩnh vực. Tại điều 44 đã quy định rõ về quy trình lập dự toán NSNN.

Các khoản thu ngân sách nhà nước

Không chỉ số thu từ thuế là nguồn thu chủ yếu của NSNN, Luật NSNN mới đã khẳng định số thu từ lệ phí và phí thực hiện nộp NSNN theo quy định của pháp luật. Lệ phí là khoản tiền mà tổ chức, cá nhân phải nộp khi được cơ quan nhà nước hoặc tổ chức được ủy quyền phục vụ công việc quản lý nhà nước. Phí là khoản tiền mà tổ chức, cá nhân phải trả (trao đổi ngang giá) khi được cung cấp dịch vụ công. Vì vậy, cần thiết quy định thuế và lệ phí là khoản thu bắt buộc thuộc NSNN. Còn đối với phí, chỉ thu vào NSNN đối với phần chênh lệch giữa thu và chi của một số loại phí; riêng học phí, viện phí và khoảng hơn 10 loại phí khác dự kiến chuyển sang giá dịch vụ, là doanh thu của các đơn vị cung cấp dịch vụ công, sẽ được quy định cụ thể và rõ ràng hơn trong Luật phí, lệ phí.

Luật NSNN mới quy định thu từ hoạt động xổ số kiến thiết và thu tiền sử dụng đất đều đưa vào cân đối NSNN (như Luật NSNN năm 2002) nhưng không sử dụng để xác định tỷ lệ phần trăm (%) phân chia nguồn thu giữa NSTW và NSĐP hoặc xác định số bổ sung cân đối từ NSTW cho NSĐP. Ngoài ra, Luật NSNN mới còn quy định rõ các khoản thu NSNN bao gồm thu từ đầu tư ra nước ngoài, thu từ cổ tức thuộc vốn cổ phần của Nhà nước và thu tiền bán vốn, tài sản Nhà nước sau khi giảm trừ chi phí cổ phần hoá, thu lợi nhuận còn lại sau khi trích lập các quỹ theo quy định của pháp luật tại các doanh nghiệp Nhà nước... để bảo đảm tính bao quát và toàn diện các khoản thu NSNN.

Phạm vi chi ngân sách nhà nước cho các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách nhà nước

Hiện nay, có nhiều quỹ ngoài ngân sách, cần thu hẹp các quỹ, quản lý chặt chẽ hơn, bảo đảm sự tập trung của NSNN, tránh sự chồng chéo trong quản lý. Các quỹ hiện nay chủ yếu được thành lập theo quy định tại nhiều Luật và Nghị định có tính chất chuyên ngành nên với phạm vi điều chỉnh đặc thù, Luật NSNN mới quy định nguồn thu nào thuộc phạm vi ngân sách thì phải nộp về NSNN và điều kiện để NSNN hỗ trợ vốn điều lệ cho các quỹ nhằm hạn chế việc thành lập mới các quỹ ngoài ngân sách.

Bổ sung cân đối và bổ sung có mục tiêu của ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới

Về bổ sung cân đối (khoản 8 Điều 9): Luật NSNN mới quy định: “Sau mỗi thời kỳ ổn định ngân sách, các địa phương phải tăng khả năng tự cân đối, phát triển ngân sách địa phương, thực hiện giảm dần số bổ sung từ ngân sách cấp trên hoặc tăng tỷ lệ phần trăm (%) nộp về ngân sách cấp trên đối với các khoản thu phân chia giữa các cấp ngân sách”. Quy định trên nhằm tăng cường trách nhiệm của các địa phương phát triển kinh tế, tăng quy mô ngân sách, góp phần bảo đảm cân đối NSNN vững chắc.

- Về bổ sung có mục tiêu của ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới (khoản 3 Điều 40): Luật NSNN mới quy định 4 trường hợp được ngân sách cấp trên bổ sung có mục tiêu. Số bổ sung có mục tiêu từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới được xác định theo định mức phân bổ ngân sách và các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách; khả năng ngân sách cấp trên và khả năng cân đối ngân sách của từng địa phương cấp dưới, để hỗ trợ ngân sách cấp dưới trong các trường hợp cụ thể.

Dự phòng ngân sách

Luật NSNN mới đã không quy định về dự phòng ngân sách tại một số bộ, ngành trung ương, vì cho rằng nếu quy định thì sẽ mâu thuẫn với nguyên tắc giao, phân bổ ngân sách phải bảo đảm đủ, đúng cho các cơ quan sử dụng NSNN theo nghị quyết của Quốc hội, quyết định của Thủ tướng Chính phủ. Dự phòng NSNN là một khoản mục trong dự toán chi ngân sách chưa phân bổ đã được cơ quan có thẩm quyền quyết định ở từng cấp ngân sách. Mức bố trí dự phòng từ 2% đến 4% tổng chi ngân sách mỗi cấp. Dự phòng NSNN sử dụng để: Chi phòng, chống, khắc phục hậu quả thiên tai, thảm hoạ, dịch bệnh, cứu đói; nhiệm vụ quan trọng về quốc phòng, an ninh và các nhiệm vụ cần thiết khác....

Luật cũng quy định: Chính phủ quy định thẩm quyền quyết định sử dụng dự phòng ngân sách trung ương, định kỳ báo cáo Uỷ ban thường vụ Quốc hội việc sử dụng dự phòng ngân sách trung ương và báo cáo Quốc hội tại kỳ họp gần nhất.

Khắc phục một số vấn đề tồn tại trong điều hành ngân sách nhà nước hiện nay

- Về ứng trước dự toán năm sau (Điều 57): Để bảo đảm kỷ cương tài chính, Luật NSNN mới đã quy định việc ứng trước dự toán năm sau: “Ngân sách trung ương, ngân sách cấp tỉnh và ngân sách cấp huyện được ứng trước dựtoán ngân sách năm sau để thực hiện các dự án quan trọng quốc gia, các dự án cấp bách của trung ương và địa phương thuộc kế hoạch đầu tư trung hạn nguồn NSNN đã được cấp có thẩm quyền quyết định. Mức ứng trước không quá 20% dự toán chi đầu tư xây dựng cơ bản năm thực hiện của các công trình xây dựng cơ bản thuộc kế hoạch đầu tư trung hạn nguồn NSNN đã được phê duyệt...”.

- Về thưởng vượt thu: Luật NSNN đã quy định về thưởng cho ngân sách địa phương tại khoản 4 điều 59 như sau: “Trường hợp ngân sách trung ương tăng thu so với dự toán từ các khoản thu phân chia giữa ngân sách trung ương với ngân sách địa phương, ngân sách trung ương trích một phần theo tỷ lệ không quá 30% của số tăng thu thưởng cho các địa phương có tăng thu nhưng không vượt quá số tăng thu so với mức thực hiện năm trước...”.

- Về chuyển nguồn ngân sách: Để hạn chế chi chuyển nguồn, Luật NSNN mới đã quy định tại khoản 3 Điều 64, chỉ cho phép chuyển nguồn sang năm sau đối với một số khoản chi như: mua sắm trang thiết bị, nguồn cải cách tiền lương, kinh phí tự chủ của các đơn vị sự nghiệp công lập và cơ quan nhà nước, các khoản dự toán bổ sung sau 30/9 năm hiện hành, kinh phí nghiên cứu khoa học, khoản tăng thu, tiết kiệm chi của các ngành, địa phương; đối với chi đầu tư phát triển thì thực hiện chuyển nguồn sang năm sau theo quy định của Luật Đầu tư công.

Phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi

Theo quy định của Luật NSNN mới thì thu NSTW được hưởng theo phân cấp chiếm bình quân khoảng 66-70% tổng thu NSNN, nếu tính cả bội chi NSNN chiếm khoảng 70-75% tổng nguồn thu NSNN, thu NSĐP theo phân cấp (chưa kể số bổ sung cân đối và bổ sung có mục tiêu từ NSTW cho NSĐP) chiếm bình quân khoảng 25-30% tổng nguồn NSNN, do vậy, NSTW đã chiếm vai trò chủ đạo, đúng như quy định của Hiến pháp năm 2013. Một số nguồn thu lớn tiếp tục là nguồn thu của NSTW nhưng đồng thời chuyển khoản thu thuế TNDN của các đơn vị hạch toán tập trung thành khoản thu phân chia giữa NSTW và NSĐP. Nội dung này được thể hiện tại Điều 35, Điều 37 của Luật NSNN mới.

Quy định về quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra

Để quản lý hiệu quả việc sử dụng ngân sách, Luật NSNN mới đã giao Chính phủ quy định việc thực hiện quản lý ngân sách theo kết quả thực hiện nhiệm vụ (khoản 15 Điều 25); đồng thời, tại khoản 1 điều 61 quy định: “Thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách chịu trách nhiệm về việc quản lý, sử dụng ngân sách theo dự toán được giao, đánh giá kết quả thực hiện nhiệm vụ, bảo đảm hiệu quả, tiết kiệm, đúng chính sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách”.

Ngoài những nội dung nêu trên, Luật NSNN mới đã sử dụng thuật ngữ “Kế hoạch tài chính 5 năm” cho phù hợp với Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm. Đồng thời, bổ sung làm rõ về nội dung, ý nghĩa, thủ tục lập Kế hoạch tài chính 5 năm (Điều 17). Quy định phương pháp xây dựng kế hoạch tài chính - NSNN 3 năm theo phương thức cuốn chiếu, được lập cho năm dự toán và 2 năm dự báo (Điều 43). Luật NSNN mới đã dành 2 Điều (điều 15 và điều 16) để quy định về công khai ngân sách và giám sát ngân sách của cộng đồng. Luật NSNN mới cũng đã quy định việc kế toán, quyết toán thu, chi NSNN tại điều 13, quy định về quản lý ngân quỹ nhà nước tại điều 62... Bên cạnh đó, theo Luật NSNN mới, thời kỳ ổn định ngân sách được quy định với thời gian 5 năm, trùng với kỳ kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm. Luật NSNN mới có hiệu lực từ năm ngân sách 2017.