Thực trạng triển khai Luật Ngân sách nhà nước

Dự thảo sửa đổi, bổ sung Luật Ngân sách nhà nước (NSNN) đã được Bộ Tài chính xây dựng, lấy ý kiến rộng rãi, tiếp thu hoàn thiện với tinh thần cầu thị để trình Chính phủ, trình Quốc hội. Hiện Dự thảo Luật đã và đang được Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội bàn thảo để đi đến những thống nhất trước khi trình Quốc hội thông qua. Trong đó, hầu hết các ý kiến đều đánh giá cao vai trò của Luật NSNN năm 2002, góp phần điều tiết vĩ mô; đặc biệt, trong những năm gần đây, chi NSNN đã giảm so với những năm trước. Trước đây, tốc độ tăng chi ngân sách lên đến 20% nhưng những năm gần đây chỉ khoảng 8-10%. Thực hiện Luật NSNN, cân đối NSNN chuyển biến theo hướng tích cực; dư nợ chính phủ, dư nợ quốc gia, dư nợ công ở mức hợp lý; nghĩa vụ trả nợ cơ bản được thực hiện đầy đủ, đúng hạn theo cam kết. Tốc độ thu NSNN hàng năm tăng khá (giai đoạn 2004-2013 bình quân đạt trên 18%/năm và đến năm 2013, thu NSNN đã tăng gần 5,4 lần so với năm 2003). Thu NSNN nhìn chung không những bảo đảm được chi thường xuyên và chi trả nợ mà còn dành tích luỹ ngày càng cao cho đầu tư phát triển (năm 2003 dành được 29.700 tỷ đồng cho chi đầu tư phát triển, năm 2012 là 95.000 tỷ đồng).

Cơ cấu chi NSNN đã bảo đảm ưu tiên cho chi đầu tư phát triển với tốc độ tăng bình quân trên 13,5%/ năm, chiếm trên 20% tổng mức chi đầu tư toàn xã hội, đạt khoảng gần 8% GDP; chi cho lĩnh vực giáo dục - đào tạo, dạy nghề đạt 20%, chi lĩnh vực khoa học công nghệ đạt 2%, chi lĩnh vực văn hoá đạt trên 1,5% và chi sự nghiệp môi trường đạt trên 1% tổng chi NSNN. Từ năm 2003-2013, NSNN đã dành 723.000 tỷ đồng để thực hiện chính sách cải cách tiền lương cho các đối tượng hưởng lương từ ngân sách, thực hiện chính sách công chức nhà nước đối với cán bộ xã, phường, thị trấn, nhờ đó tăng mức thu nhập thực tế của những người hưởng lương, phụ cấp và trợ cấp từ ngân sách; Thực hiện nhiều chính sách an sinh xã hội, xoá đói giảm nghèo, nhất là đối với đồng bào các dân tộc thiểu số, đồng bào ở các xã đặc biệt khó khăn miền núi vùng sâu, vùng xa... NSNN bảo đảm chi quốc phòng, an ninh, đối ngoại và chi quản lý hành chính ở mức hợp lý; tăng dự phòng, dự trữ chủ động phòng chống, khắc phục hậu quả thiên tai, dịch bệnh và xử lý các nhiệm vụ cấp bách phát sinh.

Ngoài ra, cân đối NSNN chuyển biến theo hướng tích cực; vay bù đắp bội chi NSNN cơ bản bảo đảm được nguyên tắc chỉ sử dụng cho đầu tư phát triển, không sử dụng cho tiêu dùng. Đến hết 31/12/2013, dư nợ công bằng 54,2% GDP, dư nợ chính phủ bằng 42,3% GDP và dư nợ quốc gia bằng 37,3% GDP. Nghĩa vụ trả nợ của Chính phủ cơ bản được thực hiện đầy đủ, đúng hạn theo cam kết. Với mức dư nợ như trên, vay nợ của Việt Nam nằm trong giới hạn an toàn an ninh tài chính quốc gia (mức trần theo Chiến lược nợ: Nợ công đến năm 2015 không quá 65% GDP, dư nợ của chính phủ không quá 55% GDP, dư nợ quốc gia không quá 50% GDP), không tác động xấu đến kinh tế vĩ mô cũng như phát triển kinh tế - xã hội...

Bên cạnh những kết quả hết sức to lớn từ việc triển khai thực hiện Luật NSNN năm 2002, cùng với quá trình vận hành của nền kinh tế theo cơ chế thị trường và trước yêu cầu đổi mới để hội nhập và phát triển, bộ Luật này cũng bộc lộ một số bất cập so với yêu cầu thực tiễn. Qua thực hiện Luật NSNN cho thấy, hệ thống NSNN mang tính lồng ghép, dẫn đến thẩm quyền giữa các cấp chồng chéo; quy trình ngân sách phức tạp; phạm vi thu, chi NSNN chưa rõ ràng; việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách chưa phù hợp, căn cứ xây dựng dự toán NSNN chưa đầy đủ, chưa gắn với kết quả thực hiện nhiệm vụ đầu ra; quy định về trách nhiệm giải trình trước các cơ quan dân cử chưa cụ thể; công khai, minh bạch trong quản lý NSNN chưa phù hợp với thông lệ quốc tế… Cụ thể:

Một là, quyết định dự toán và phân bổ ngân sách còn trùng lắp, chồng chéo và mang tính hình thức. Tính trùng lắp và chồng chéo thể hiện rất rõ khi Quốc hội quyết định dự toán NSNN là đã bao gồm cả ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. Trong khi đó, theo Luật tổ chức HĐND và UBND hiện hành thì HĐND quyết định dự toán ngân sách địa phương. Tuy nhiên, HĐND chỉ bỏ phiếu thông qua các nguồn thu và nhiệm vụ đã được cấp trên quyết định. HĐND không tự quyết định thu - chi ngân sách cấp mình mà phải tuân theo sự phân bổ, giao dự toán của cấp trên, phải quyết định dự toán ngân sách địa phương vào thời gian theo quy định của Chính phủ, điều chỉnh lại theo yêu cầu của Thủ tướng Chính phủ hoặc Chủ tịch UBND cấp trên…

Hai là, việc xây dựng dự toán được bắt đầu từ cơ sở, trình tự lập và trách nhiệm của mỗi cấp chưa rõ ràng. Hơn nữa, quỹ thời gian lập ngân sách, xem xét quyết định ngân sách là rất ngắn nên không đủ đảm bảo quyền dân chủ và chất lượng của dự toán ngân sách, lại mang tính áp đặt nên gây khó khăn cho việc lập dự toán ngân sách chủ động tích cực. Cơ sở tính toán các khoản thu, chi ngân sách chưa có căn cứ khoa học vững chắc. Hệ thống định mức tiêu chuẩn chi tiêu lạc hậu, thiếu và chưa đồng bộ.

Ba là, quy trình ngân sách địa phương phức tạp, dàn trải qua nhiều khâu với nhiều thủ tục hành chính nên không chỉ mất thời gian của các cơ quan, đơn vị thụ hưởng ngân sách mà còn ảnh hưởng tới hiệu quả hoạt động chấp hành của các cơ quan nhà nước. Mặc dù HĐND các cấp được Luật giao thẩm quyền quyết định ngân sách địa phương nhưng trên thực tế chưa thực hiện tốt việc giám sát để thúc đẩy chấp hành ngân sách có hiệu quả. UBND các cấp chấp hành ngân sách địa phương thường rất bị động, vì ngân sách hầu hết các tỉnh là thu không đủ chi, phải nhờ trung ương trợ cấp. Bên cạnh đó, còn thiếu những tiêu chuẩn định mức chi ngân sách thống nhất nên dẫn đến tình trạng địa phương thu nhiều, chi nhiều; ngược lại thu ít, chi ít. Hoạt động của chính quyền cùng cấp là như nhau nhưng nguồn trang trải là khác nhau, gây mất công bằng: Nơi chi tiêu cao, nơi không có chi cho cùng một mục tiêu, một công việc. Chi ngân sách cho dịch vụ công và phúc lợi công cho dân cư chênh lệch nhau lớn.

Bốn là, quy trình xem xét và phê duyệt quyết toán ngân sách hiện cũng còn khá phức tạp, phiền phức, vì quá nhiều hệ thống cơ quan khác nhau trên cùng một việc, quá nhiều mối quan hệ, dẫn đến rất chậm về thời gian. Cơ quan Kho bạc kiểm soát chi; cơ quan tài chính duyệt quyết toán lại chồng lên cơ quan Kho bạc; trong khi hệ thống kiểm tra, thanh tra còn yếu. Cơ quan kiểm toán còn hạn chế về nhân lực và trình độ, chủ yếu kiểm toán tính tuân thủ, chưa kiểm toán tính hiệu quả của việc chi tiêu ngân sách; hơn nữa, số lượng các khoản chi ngân sách chưa được kiểm toán còn rất lớn nên chưa đủ cơ sở tin cậy để Quốc hội và HĐND phê duyệt quyết toán một cách chính xác. Chế độ trách nhiệm về sai, đúng trong chi tiêu của ngân sách chưa rõ ràng, ít có trường hợp phải xuất toán trả lại ngân sách khi chi tiêu sai luật, sai chế độ, sai chính sách... Cùng với đó là tổ chức bộ máy quản lý ngân sách hiện nay còn phân tán, năng lực phối hợp hoạt động thấp. Tổ chức bộ máy quản lý ngân sách địa phương hiện nay có 3 đầu mối: Sở Tài chính, Thuế, Kho bạc, nhưng chỉ có Sở Tài chính trực thuộc UBND tỉnh, còn lại cơ quan Thuế và Kho bạc trực thuộc Trung ương (ngành dọc)...

Giải pháp hoàn thiện Luật Ngân sách nhà nước

Dự thảo Luật NSNN sửa đổi đã được lấy ý kiến rộng rãi trong xã hội, đã được Quốc hội và Ủy ban Thường vụ Quốc hội nhiều lần thảo luận để đi đến sự thống nhất cao về các quy định sửa đổi, bổ sung. Tuy nhiên, với những tồn tại trên, bài viết xin đưa ra một số hàm ý nghiên cứu để sửa đổi là:

Thứ nhất, hoàn thiện quy định về vị trí, vai trò của HĐND cấp tỉnh trong quy trình ngân sách, bảo đảm cho HĐND chủ động trong việc quyết định các vấn đề kinh tế - xã hội tại địa phương, quyết định và xây dựng ngân sách địa phương trên cơ sở tuân thủ các nguyên tắc thống nhất của nền tài chính quốc gia. Theo đó, nên cho phép HĐND cấp tỉnh ban hành một số loại định mức tiêu chuẩn phù hợp với khả năng ngân sách địa phương và điều kiện kinh tế - xã hội của từng vùng; quy định cụ thể và công khai tỷ lệ điều tiết từ các nguồn thu phân chia, số bổ sung giữa các cấp ngân sách địa phương; ban hành các văn bản điều chỉnh cơ chế vay giữa các cấp ngân sách địa phương. Cần giao cho HĐND quyền yêu cầu kiểm toán quyết toán ngân sách địa phương trước khi phê chuẩn quyết toán. Cơ quan kiểm toán nhà nước thực hiện kiểm toán ở địa phương nào phải có trách nhiệm báo cáo kết quả kiểm toán cho HĐND cấp đó. HĐND có thể được thuê doanh nghiệp kiểm toán độc lập để thực hiện kiểm toán các công trình có sử dụng vốn ngân sách và kiểm toán số thu ngân sách trên địa bàn.

Thứ hai, đổi mới quy trình NSNN nói chung và quy trình ngân sách địa phương nói riêng theo hướng tách bạch, rõ ràng. Hiện nay, quy trình ngân sách ở nước ta còn lồng ghép. Muốn bảo đảm tính độc lập tương đối của chính quyền địa phương trong việc lập, quyết định dự toán, phân bổ và phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương thì ngoài việc quy định Quốc hội chỉ quyết định dự toán NSNN, quyết định phân bổ dự toán ngân sách Trung ương, HĐND quyết định phân bổ ngân sách địa phương, Chính phủ cần bỏ cơ chế giao chỉ tiêu nhiệm vụ thu, chi cho các địa phương, thay vào đó là cơ chế thu - chi theo luật - địa phương phải chấp hành. Bỏ cơ chế thưởng vượt dự toán thu cho các địa phương, coi việc chấp hành pháp luật thu - chi ngân sách là trách nhiệm của chính quyền các cấp.

Thứ ba, cần quy định ngân sách cấp trên chỉ bao gồm ngân sách cấp dưới về tổng số thu, tổng số chi và một số khoản thu, một số lĩnh vực chi quan trọng; không bao gồm cơ cấu loại thu, từng lĩnh vực chi và theo cơ cấu giữa chi thường xuyên, chi đầu tư phát triển và chi trả nợ như hiện hành. Từng địa phương căn cứ vào tình hình đặc thù của mình mà được quyền tự quyết về cơ cấu loại thu, từng lĩnh vực chi còn lại.

Thứ tư, bảo đảm thẩm quyền quyết định ngân sách cấp mình của HĐND các cấp, nên có quy định phân định rõ và bảo đảm thẩm quyền quyết định của HĐND các cấp đối với ngân sách cấp mình và khi Trung ương ban hành chế độ chính sách mới cần xác định nguồn để không phá vỡ dự toán năm đã được HĐND quyết định.

Thứ năm, quy định cụ thể và tăng thời gian lập dự toán, phân bổ NSNN, bổ sung các căn cứ của việc lập dự toán để bảo đảm chất lượng dự toán ngân sách các cấp. Trước khi trình Quốc hội hoặc HĐND, dự toán NSNN cần có sự tham gia ý kiến của kiểm toán nhằm bảo đảm tính chính xác, khách quan, khả thi của dự toán NSNN.

Thứ sáu, trong chấp hành dự toán ngân sách, cần công khai hóa NSNN; đề cao vai trò, quy định cụ thể trách nhiệm, quyền hạn trong chấp hành NSNN của UBND các cấp. Khắc phục tình trạng sử dụng những khoản hỗ trợ của ngân sách trung ương cho địa phương không theo đúng mục tiêu và chương trình chung của cả nước, điều phối chưa đúng thẩm quyền các nguồn kinh phí ấy cho nhu cầu khác của địa phương.

Thứ bảy, trong quyết toán ngân sách địa phương, cần quy định rõ trách nhiệm của các chủ thể trong quyết toán ngân sách địa phương theo hướng Thủ trưởng đơn vị dự toán là người duyệt quyết toán của đơn vị; cơ quan tài chính chỉ thực hiện kiểm tra quyết toán trước khi được duyệt và Kho bạc Nhà nước là cơ quan kiểm soát chi. Đưa công tác kiểm toán vào việc kiểm tra các báo cáo quyết toán ngân sách, từ đó nâng cao chất lượng quyết toán ngân sách và chống lãng phí, thất thoát.

Thứ tám, cần nâng mức dư nợ huy động đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng. Huy động đầu tư ở các địa phương đang được đánh giá là một kênh huy động vốn hiệu quả để đẩy mạnh phát triển kết cấu hạ tầng, đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội. Quy định hiện hành cho phép ngân sách địa phương huy động đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng với mức dư nợ không vượt quá 30% vốn đầu tư xây dựng cơ bản trong nước hằng năm. Từ thực tế cho thấy, cần nâng mức dư nợ huy động đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng đối với các dự án thuộc nhiệm vụ chi của ngân sách cấp tỉnh và hoàn trả từ ngân sách cấp tỉnh lên 100% đối với các tỉnh, thành phố có tỷ lệ điều tiết về ngân sách trung ương; bổ sung quy định cho phép huy động đối với các dự án có khả năng thu hút đầu tư và hoàn trả từ các nguồn phát sinh do chính dự án đó đem lại; quy định thời gian hoàn trả khoản tạm ứng tồn ngân sách từ Kho bạc Nhà nước để thực hiện các dự án có khả năng thu hút đầu tư trong thời gian 3-5 năm để bảo đảm khả năng hoàn trả vốn của dự án.