Thực trạng thoái vốn nhà nước tại doanh nghiệp

Đề án Tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước (DNNN), trọng tâm là tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước giai đoạn 2011 - 2015 yêu cầu các ngành, các cấp hoàn thành phê duyệt phương án sắp xếp, đổi mới DN, trong đó xác định rõ những DN cần thoái một phần hoặc toàn bộ vốn nhà nước. Hội nghị Triển khai nhiệm vụ tái cơ cấu DNNN năm 2014 đã đề ra mục tiêu thoái trên 23 nghìn tỷ đồng vốn đầu tư ngoài ngành của các tập đoàn, tổng công ty nhà nước; thực hiện cổ phần hóa (CPH) 432 DN trong hai năm 2014-2015 (sau đó bổ sung 143 DN CPH năm 2015 và 122 DN CPH giai đoạn 2016-2020). Ước tính giá trị cổ phần cần bán khi CPH theo tiêu chí phân loại tại Quyết định số 37/2014/QĐ-TTg (về ban hành tiêu chí, danh mục phân loại DNNN) là trên 150.000 tỷ đồng.

Theo số liệu của Ban Chỉ đạo đổi mới và phát triển DN, từ năm 2011 đến tháng 10/2015, cả nước đã CPH 408 DN, đạt gần 80% tổng số DN phải CPH theo kế hoạch 2011-2015. Tuy nhiên, giá trị vốn nhà nước đã thoái chỉ đạt 16.450 tỷ đồng (thu về 22.870 tỷ đồng), trong đó, các lĩnh vực bất động sản, bảo hiểm, chứng khoán, tài chính, ngân hàng là 8.704 tỷ đồng, bằng 37% kế hoạch (thu về 9.540 tỷ đồng), bán phần vốn nhà nước không cần nắm giữ tại các DN khác là 7.746 tỷ đồng (thu về 13.330 tỷ đồng).

Kết quả thoái vốn nhà nước nêu trên rõ ràng có khoảng cách khá xa so với yêu cầu kế hoạch. Còn xét trên bình diện tổng thể nền kinh tế thì giá trị lũy kế vốn nhà nước đã thoái trong thời gian 2011-2015 chỉ tương đương 2% so với gần 1,2 triệu tỷ đồng giá trị vốn chủ sở hữu nhà nước đầu tư tại các DN. Với kết quả này, thoái vốn nhà nước chưa thể đạt mục tiêu góp phần phân bổ lại nguồn lực giữa khu vực nhà nước với các thành phần kinh tế; tác động đến tái cơ cấu DNNN và tái cơ cấu kinh tế nhìn chung còn mờ nhạt.

Nguyên nhân của những khó khăn

Khó khăn trong thoái vốn nhà nước thời gian qua do nhiều yếu tố tác động, trong đó có ba nhóm nguyên nhân chủ yếu:

Một là, sức mua cổ phần và phần vốn nhà nước sụt giảm do yếu tố thị trường.

Chương trình tái cơ cấu DNNN 2011-2015 khởi động và thực hiện trong bối cảnh nền kinh tế nước ta vẫn còn chịu ảnh hưởng nặng nề của khủng hoảng tài chính và suy giảm kinh tế thế giới; tăng trưởng GDP, thu nhập thực tế và vốn đầu tư toàn xã hội giảm; nhiều DN phải tạm dừng hoạt động hoặc giải thể, một số mặt sản xuất kinh doanh bị đình trệ, hàng tồn kho lớn, năng suất lao động thấp; các thị trường tài chính, chứng khoán, bất động sản đều gặp khó khăn, chậm phục hồi.

Những yếu tố này làm giảm khả năng hấp thụ của thị trường trong khi nguồn cung từ cổ phần hóa, thoái vốn nhà nước ngày càng tăng. Vì vậy, mặc dù có nhiều nỗ lực triển khai thực hiện thoái vốn nhà nước, số lượng DN CPH là tương đối nhiều, nhưng giá trị phần vốn nhà nước được các nhà đầu tư bên ngoài mua lại trên thực tế chỉ đạt ở mức thấp. Báo cáo Kinh tế vĩ mô quý III/2015 của Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế Trung ương cho thấy, số lượng cổ phần trúng giá bằng 32% tổng số cổ phần chào bán của DNNN qua Sở giao dịch chứng khoán Hà Nội từ đầu năm 2014 đến tháng 8/2015; mệnh giá cổ phần chào bán chỉ tương đương 21% vốn điều lệ. Còn theo số liệu của Ban Chỉ đạo đổi mới và phát triển DN ngày 27/8/2015 thì số cổ phiếu bán được chỉ chiếm 31,6% tổng số lượng cổ phần chào bán của các DN CPH bán cổ phần lần đầu ra công chúng tại Sở giao dịch chứng khoán và các công ty chứng khoán.

Một khía cạnh khác của yếu tố thị trường là nguồn cung. Thực tế cho thấy, cổ phần và phần vốn nhà nước đã chào bán trong thời gian qua không tạo được sức hút cao với các nhà đầu tư bên ngoài: Đối với phần vốn đầu tư ngoài ngành, việc thoái vốn đặc biệt khó khăn bởi phần lớn các dự án không hiệu quả, thua lỗ, thậm chí có dự án đã đổ vỡ hoặc mất vốn, vì vậy, người mua hoặc nhận chuyển giao phần vốn này chủ yếu là ngân hàng thương mại và các tổ chức kinh tế khu vực kinh tế nhà nước. Đối với các DN CPH theo kế hoạch, độ hấp dẫn của cổ phần nhà nước còn hạn chế bởi hiệu quả và khả năng sinh lời không rõ nét; hiệu quả kinh doanh của phần lớn DN đưa ra CPH giai đoạn 2011-2015 không cao (tỷ suất lợi nhuận trước thuế dưới 10%/năm). Nhiều DN ở các ngành cạnh tranh như chế tạo, giao thông, xây dựng… phải tiến hành CPH trong tình trạng sản xuất kinh doanh cầm chừng, thậm chí thua lỗ. Trong khi đó, các tập đoàn, tổng công ty nhà nước có hiệu quả kinh doanh cao, khả năng sinh lời lớn lại chưa thuộc đối tượng CPH trong giai đoạn này.

Ngoài ra, quá trình chuẩn bị cũng có ảnh hưởng không tốt đến kết quả thoái vốn. Theo kinh nghiệm quốc tế, trước khi chuyển đổi sở hữu hoặc tư nhân hóa cần phải tiến hành các biện pháp cơ cấu lại nhằm nâng cao giá trị DN và thu hút các nhà đầu tư bên ngoài, đặc biệt là việc cải thiện quản trị DNNN. Tuy nhiên, ở nước ta, dường như vấn đề này chưa được quan tâm thỏa đáng ở cả tầm chiến lược cũng như trên bình diện DN. Do thiếu một tầm nhìn dài hạn, đầy đủ về CPH và thoái vốn nhà nước, nên thời gian từ khi xác định DN thuộc diện CPH đến khi tiến hành CPH không đủ để có những bước cải thiện cần thiết. Hệ quả là, những yếu kém trong cơ chế hoạt động của DNNN trước khi CPH chậm được khắc phục, gây lo ngại cho nhiều nhà đầu tư, đặc biệt các nhà đầu tư chiến lược nước ngoài. Nhiều nghiên cứu đã chỉ ra, những bất cập của quản trị DN, hệ thống giám sát, cơ chế bảo vệ lợi ích chủ sở hữu, minh bạch hóa hoạt động và trách nhiệm giải trình của bộ máy quản lý điều hành… là những yếu tố làm cho nhiều nhà đầu tư không muốn mua cổ phần hoặc phần vốn nhà nước tại DN.

Hai là, cơ chế chính sách và pháp luật còn có bất cập sau:

Chính sách và pháp luật đã được sửa đổi, bổ sung trong quá trình tái cơ cấu DNNN. Từ năm 2011-2013, Chính phủ đã ban hành 2 Nghị định về CPH nhằm đẩy nhanh quá trình xác định giá trị DN, tìm kiếm nhà đầu tư chiến lược, xử lý công nợ… Tiếp đó, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành các Nghị quyết số 15/NQ-CP (2014), Nghị quyết số 40/NQ-CP (2015), Quyết định số 51/2014/QĐ-TTg, Quyết định số 51/2014/QĐ-TTg đề ra các giải pháp tháo gỡ khó khăn, vướng mắc trong CPH, thoái vốn nhà nước... Tuy vậy, chính sách và pháp luật CPH, thoái vốn nhà nước vẫn còn những bất cập như sau:

- Về nội dung, những khó khăn, vướng mắc trong định giá DN theo nguyên tắc thị trường chưa được giải quyết triệt để. Cơ chế định giá khởi điểm bán phần vốn nhà nước chưa hợp lý, thường cao hơn so với giá thị trường kỳ vọng, dẫn tới tỷ lệ cổ phần trúng giá đạt thấp, có DN không bán được cổ phần, phải tổ chức lại hoặc tạm dừng bán cổ phần lần đầu ra bên ngoài. Nhiều nhà đầu tư chiến lược mong muốn có thêm những vai trò khác nhau trong DN sau CPH, nhưng việc chỉ phát hành một loại cổ phần phổ thông chưa thể đáp ứng được nhu cầu đa dạng này. Cơ chế xác lập tỷ lệ vốn nhà nước bán ra bên ngoài chưa linh hoạt, dẫn tới các nhà đầu tư bên ngoài e ngại việc mua cổ phần, vốn góp của nhà nước tại các DN có tỷ lệ sở hữu nhà nước vẫn ở mức cao. Quy định về thoái vốn thông qua hình thức chuyển nhượng một phần hoặc toàn bộ dự án đầu tư ngoài ngành chưa rõ ràng. Quy định về bán đấu giá cổ phần theo lô chưa cụ thể...

- Về tiến độ, một số văn bản pháp luật quan trọng về tái cơ cấu, CPH chậm được ban hành nên chưa kịp thời tháo gỡ những khó khăn từ thực tiễn. Nhiều vướng mắc đã phát sinh từ khá lâu (như các vấn đề liên quan đến trách nhiệm và quyền tự chủ của đại diện chủ sở hữu, thực thi nguyên tắc thị trường trong định giá cổ phần, vốn góp, việc lựa chọn căn cứ giá trị thực tế hay giá trị sổ sách của các khoản đầu tư ra ngoài….) nhưng mới được quan tâm giải quyết tại Nghị định số 116/2015/ NĐ-CP sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 59/2011/NĐ-CP ngày 18/7/2011 của Chính phủ về chuyển DN 100% vốn nhà nước thành công ty cổ phần ban hành ngày 11/11/2015 vừa qua.

Ba là, những hạn chế trong tổ chức thực hiện làm chậm tiến trình CPH, thoái vốn nhà nước:

Trong hoạt động điều hành, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đã chỉ đạo quyết liệt, nhiều lần yêu cầu đẩy nhanh tiến độ CPH, thoái vốn nhà nước. Các bộ, ngành, địa phương và DN cơ bản đã nghiêm túc tổ chức thực hiện theo kế hoạch. Một số nơi tích cực và chủ động triển khai nhiều biện pháp sáng tạo, linh hoạt, đạt kết quả tốt như Bộ Giao thông vận tải - đơn vị luôn dẫn đầu về số lượng tổng công ty nhà nước CPH, giá trị phần vốn nhà nước đã thoái và về nỗ lực tiến hành CPH, xã hội hóa các đơn vị sự nghiệp.

Tuy vậy, vẫn còn những bộ, ngành, địa phương, tập đoàn, tổng công ty và DN chưa thật sự quan tâm chỉ đạo và thực hiện quyết liệt công tác tái cơ cấu, làm chậm tiến trình CPH, thoái vốn nhà nước. Trong công tác chuẩn bị, thường diễn ra tình trạng không đảm bảo tiến độ xây dựng, thẩm định và phê duyệt phương án CPH, thoái vốn nhà nước. Khi vướng phải những khó khăn như định giá, xử lý công nợ, lựa chọn tư vấn hay các vấn đề đất đai… thì tâm lý chung là chần chừ, ngại trách nhiệm, không chủ động nghiên cứu xây dựng và đề xuất hoặc phối hợp với cơ quan có liên quan các giải pháp cơ chế tháo gỡ phù hợp. Bên cạnh đó, nhiều ngành, nhiều cấp còn nhận thức chưa đầy đủ về ý nghĩa của chủ trương tái cơ cấu, CPH, thoái vốn nhà nước đối với phát triển kinh tế xã hội. Một bộ phận không nhỏ cán bộ quản lý DN có tư tưởng e ngại, lo lắng về vị trí và vai trò lãnh đạo sau CPH, thoái vốn nhà nước.

Trong chỉ đạo xây dựng phương án CPH và thoái vốn nhà nước, ở một số đơn vị vẫn diễn ra hiện tượng xác lập tỷ lệ cổ phần nhà nước ở mức cao, thậm chí duy trì cổ phần nhà nước chi phối hoặc có cổ phần nhà nước trong khi không thuộc diện Nhà nước phải nắm cổ phần chi phối hoặc có cổ phần. Điều này càng làm cho nhà đầu tư bên ngoài không mặn mà với CPH, khó tìm được nhà đầu tư chiến lược.

Ở nhiều nơi, việc thực thi và xử lý trách nhiệm trong quá trình tái cơ cấu, CPH, thoái vốn nhà nước còn chưa tốt. Trên thực tế, hệ thống văn bản pháp luật, các nghị quyết, quyết định của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đã nhiều lần yêu cầu trong trường hợp không thực hiện được tiến độ sắp xếp, đổi mới, tái cơ cấu, CPH, thoái vốn nhà nước theo kế hoạch, thì lãnh đạo bộ quản lý ngành, ủy ban nhân dân cấp tỉnh, hội đồng thành viên, chủ tịch công ty các tập đoàn, tổng công ty và DNNN phải làm rõ nguyên nhân khách quan, chủ quan, xác định trách nhiệm của tập thể, cá nhân có liên quan để có hình thức xử lý thích hợp. Tuy nhiên, việc thực thi các yêu cầu này chưa nghiêm; số lượng các trường hợp xử lý trách nhiệm người đứng đầu không đáng kể so với mức độ phổ biến của tình trạng chậm trễ và không hoàn thành kế hoạch CPH, thoái vốn nhà nước như vừa qua.

Giải pháp đẩy mạnh thoái vốn nhà nước

Từ những nguyên nhân nêu trên, cần thực hiện một số nhóm giải pháp chủ yếu sau đây nhằm tháo gỡ khó khăn và tiếp tục thúc đẩy thoái vốn nhà nước trong giai đoạn tới:

Một là, quán triệt nguyên tắc thị trường trong thoái vốn nhà nước.

Trước mắt cần thực hiện đầy đủ các quy định của Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất kinh doanh tại DN và Nghị định số 91/2015/NĐ-CP ngày 13/10/2015 của Chính phủ về nguyên tắc “thị trường, công khai, minh bạch” trong chuyển nhượng vốn nhà nước.

Chủ sở hữu Nhà nước cần chỉ đạo rà soát, đánh giá lại và định giá thị trường đối với vốn, tài sản nhà nước đầu tư trong các lĩnh vực sản xuất kinh doanh một cách thường xuyên hơn để nắm bắt được chính xác, kịp thời thực trạng các khoản đầu tư, trong đó có các khoản đầu tư cần thoái vốn khi cần thiết. Khi tiến hành thoái vốn, đại diện chủ sở hữu Nhà nước cần được trao quyền chủ động hơn trong việc lựa chọn tổ chức định giá độc lập, có uy tín để xác định giá khởi điểm phù hợp với tình hình thị trường của từng loại vốn cần thoái. Trong trường hợp cần thiết và tùy theo quy mô vốn, nên có cơ chế đặc thù cho phép áp dụng ngay các hình thức thỏa thuận trực tiếp với các nhà đầu tư nhằm đẩy nhanh quá trình thoái vốn. Đại diện chủ sở hữu và DN sẽ chịu trách nhiệm về quyết định của mình theo cách thức công khai, minh bạch.

Về lâu dài, cần có các giải pháp bền vững hơn để kích cả cung lẫn cầu của thị trường chuyển nhượng vốn nhà nước, thúc đẩy thoái vốn, CPH DNNN. Theo hướng này, cần tiếp tục đẩy mạnh cải cách kinh tế thị trường, cải thiện môi trường kinh doanh, nâng cao năng suất lao động, khuyến khích đầu tư tư nhân, hỗ trợ phát triển các loại thị trường tài chính, chứng khoán, quyền sử dụng đất, bất động sản… Đối với DNNN, giải pháp nâng cao giá trị DN và thu hút các nhà đầu tư bên ngoài cơ bản vẫn là áp đặt quản trị hiện đại theo chuẩn mực chung, thực thi nghiêm túc kỷ luật thị trường và kỷ luật tài chính, đổi mới cơ chế quản lý và mô hình thực hiện chức năng chủ sở hữu nhà nước, nâng cao hiệu quả sản xuất kinh doanh…

Hai là, hoàn thiện cơ chế, thể chế về CPH, thoái vốn nhà nước.

Cần khẩn trương ban hành tiêu chí mới về phân loại danh mục DNNN làm cơ sở cho CPH, thoái vốn nhà nước cho những năm tới theo hướng tiếp tục thu hẹp diện Nhà nước nắm giữ 100% vốn và cổ phần chi phối.

Cùng với việc thực hiện các quy định mới ban hành hoặc mới có hiệu lực từ nửa cuối năm 2015 vừa qua, cần tiếp tục rà soát, sửa đổi, bổ sung các quy định về tái cơ cấu, CPH, thoái vốn nhà nước cho phù hợp với yêu cầu của thị trường trong từng giai đoạn; tổng kết thực tiễn và ban hành khung hướng dẫn giải quyết những khó khăn, vướng mắc trong CPH, thoái vốn nhà nước, tránh tình trạng nhiều địa phương hiện nay vẫn lúng túng hoặc không có hướng giải quyết trong khi vấn đề đã được xử lý ở tầm trung ương hoặc ở một số địa phương khác (chẳng hạn vấn đề đất đai, xử lý các khoản nợ đang nằm trong các công trình dở dang, thoái vốn thông qua hình thức chuyển nhượng một phần hoặc toàn bộ dự án...)

Ba là, nâng cao hiệu quả và trách nhiệm trong tổ chức thực hiện.

Yếu kém trong tổ chức thực hiện là một trong những nguyên nhân chính dẫn tới CPH, thoái vốn nhà nước 2011-2015 chưa đạt yêu cầu cả về tiến độ và chất lượng. Từ những kinh nghiệm này, trong giai đoạn 2016-2020 phải quan tâm hơn đến việc xác định rõ trách nhiệm cá nhân người đứng đầu các cơ quan có liên quan (trước hết là cơ quan đại diện chủ sở hữu) và lãnh đạo DN trong việc chỉ đạo và thực hiện tái cơ cấu, chuyển đổi sở hữu. Cơ chế xử lý trách nhiệm của người đứng đầu khi xảy ra sai phạm cũng như việc xử lý các hành vi vi phạm về giám sát, đánh giá hiệu quả hoạt động đối với DNNN cần rõ ràng, đầy đủ và có tính minh bạch cao. Trên cơ sở hệ thống tiêu chí đánh giá mức độ thực thi trách nhiệm (thời gian, tiến độ, các bước tái cơ cấu, CPH, thoái vốn đã thực hiện…), phải kiên quyết xử lý các trường hợp không hoàn thành nhiệm vụ bằng các hình thức kỷ luật phù hợp, thích đáng.

Công tác chỉ đạo tái cơ cấu, CPH, thoái vốn nhà nước phải quyết liệt, sát sao và toàn diện, từ việc tuyên truyền, quán triệt chủ trương cho đến các khâu, các bước tổ chức thực hiện, ở cả cơ quan đại diện chủ sở hữu lẫn các DN. Trong đó, cần quan tâm hơn nữa đến công tác truyền thông, bao gồm cả truyền thông quốc tế nhằm công khai, minh bạch hóa tình hình DN và phương án CPH, thoái vốn nhà nước để các nhà đầu tư có cơ sở thông tin xác thực, đầy đủ và cập nhật cho các quyết định đầu tư của mình.

Cơ quan đại diện chủ sở hữu phải luôn bám sát thực tiễn, nắm bắt và chủ động đề xuất kịp thời các cơ chế, chính sách để tháo gỡ các khó khăn, vướng mắc phát sinh trong ngành, lĩnh vực hay phạm vi quản lý của mình.