Kể từ năm 2000 đến nay, Việt Nam đã hai lần thay đổi mô hình quản lý vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp. Các mô hình được nghiên cứu tham gia, áp dụng tại Việt Nam là những mô hình đã thực hiện thành công trên thế giới. Tuy nhiên, các mô hình đó có thực sự hiệu quả và phù hợp với tình hình phát triển của Việt Nam trong từng thời kỳ hay không là vấn đề cần được đánh giá, phân tích.

Thực hiện Nghị quyết Hội nghị Trung ương 3 (khoá X) về “Tiếp tục sắp xếp, đổi mới, phát triển và nâng cao hiệu quả doanh nghiệp nhà nước (DNNN)”, Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 151/2005/QĐ-TTg ngày 20/6/2005 thành lập Tổng Công ty Đầu tư và Kinh doanh vốn nhà nước (SCIC). Theo đó, mô hình quản lý vốn nhà nước của Việt Nam được xác định là mô hình quản lý vốn hỗn hợp, trong đó, SCIC và bộ, ngành, UBND tỉnh, thành phố thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu vốn tại DNNN.

Sau hơn 10 năm hoạt động, mặc dù mô hình quản lý này đã đạt được những thành tựu nhất định, nhưng cũng bộc lộ những nhược điểm, hạn chế. Vì vậy, để đáp ứng yêu cầu phát triển trong giai đoạn mới, ngày 03/02/2018, Chính phủ đã ban hành Nghị quyết số 09/NQ-CP về thành lập Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại DN (CMSC), đánh dấu bước thay đổi lớn về mô hình quản lý vốn nhà nước đầu tư vào các DN tại Việt Nam (chuyển từ mô hình giao một DNNN quản lý sang mô hình giao cơ quan nhà nước chuyên trách quản lý).

Mô hình quản lý vốn theo hình thức doanh nghiệp giai đoạn 2005-2018

Mô hình quản lý vốn nhà nước giai đoạn 2005-2018 là mô hình quản lý hỗn hợp theo hình thức DN và cơ quan quản lý nhà nước làm đại diện chủ sở hữu vốn. Trong đó, SCIC thực hiện tiếp nhận và thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước đầu tư tại các DN; thực hiện các hoạt động sắp xếp, cổ phần hoá, bán vốn nhà nước đầu tư tại các DN được chuyển giao; đầu tư vốn vào các tập đoàn, tổng công ty, hoặc công ty mẹ hoạt động trong lĩnh vực, ngành nghề nhà nước nắm giữ quyền chi phối và các dự án theo chỉ định của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ; đầu tư và kinh doanh vốn vào ngành, lĩnh vực đem lại hiệu quả kinh tế...

Cùng với đó, các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và UBND tỉnh, thành phố thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước tại DN do bộ, ngành, địa phương thành lập hoặc các tập đoàn, tổng công ty do Thủ tướng Chính phủ thành lập nhưng giao bộ, ngành, địa phương quản lý.

SCIC được thành lập trên cơ sở vận dụng mô hình DN quản lý vốn nhà nước trên thế giới. Theo đó, Chính phủ thành lập/giao cho 01 DN trực thuộc trực tiếp đầu tư vào các DN mới hoặc mua lại cổ phần của các công ty hiện có để quản trị tốt hơn nguồn tài chính của DN. DN đầu tư vốn nhà nước này được hoạt động như một DN thông thường với mục tiêu đảm bảo tính hiệu quả, lợi nhuận trong đầu tư nguồn vốn nhà nước. Đồng thời, hỗ trợ quản trị, kinh doanh của các DN khác để đảm bảo sự ổn định của nền kinh tế. Đây là mô hình quản lý vốn nhà nước có tính kinh doanh thuần tuý nhất, có sự độc lập tương đối với các mục tiêu chính trị và hoạt động của Chính phủ.

Chính thức hoạt động từ tháng 8/2006, vốn điều lệ ban đầu là 5.000 tỷ đồng, SCIC quản lý danh mục đầu tư gồm các DN hoạt động trong nhiều lĩnh vực khác nhau của nền kinh tế. Kể từ khi thành lập đến nay, SCIC đã tiếp nhận quyền đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước tại 1.059 DN với tổng giá trị vốn nhà nước gần 21.500 tỷ đồng và thực hiện thoái vốn thành công tại gần 1.000 DN (theo báo cáo đến 30/6/2019) thu về 47.200 tỷ đồng, gấp 4,2 lần so với giá vốn. Theo số liệu báo cáo ngày 31/12/2017, SCIC đang quản lý 147 DN là tập đoàn, tổng công ty, công ty TNHH MTV, công ty TNHH 2TV, công ty cổ phần, công ty liên doanh với tổng số vốn điều lệ 95.860 tỷ đồng, trong đó vốn nhà nước là 19.466,6 tỷ đồng, chiếm tỷ lệ 20%.

Đối với các bộ, ngành, UBND tỉnh, thành phố, theo báo cáo của Bộ Tài chính, tính đến 31/12/2017, SCIC là đại diện chủ sở hữu của 526 DNNN do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ (gồm 7 tập đoàn kinh tế, 58 tổng công ty nhà nước, 18 công ty TNHH MTV hoạt động theo mô hình công ty mẹ - con và 443 công ty TNHH MTV độc lập thuộc bộ quản lý ngành, UBND cấp tỉnh) với tổng tài sản là 3.015.478 tỷ đồng, vốn chủ sở hữu là 1.371.561 tỷ đồng; 294 DN cổ phần, vốn góp của Nhà nước, trong đó có 25 tập đoàn và tổng công ty, công ty mẹ - con; 269 công ty cổ phần độc lập, với tổng tài sản là 342.718 tỷ đồng, tổng vốn chủ sở hữu theo báo cáo hợp nhất là 210.035 tỷ đồng, tổng giá trị vốn nhà nước là 86.198 tỷ đồng.

Qua hơn 10 năm thực hiện, mô hình quản lý vốn nhà nước tại DN của Việt Nam cũng đạt được nhiều thành tựu đáng kể. Việc chuyển giao cho SCIC quản lý vốn tại các DNNN đã thúc đẩy sự tập trung hóa nguồn vốn nhà nước về một đầu mối, là bước chuyển dần từ cơ chế quản lý hành chính sang phương thức đầu tư kinh doanh vốn theo nguyên tắc thị trường.

SCIC giữ lại và đầu tư vào những DN trọng yếu, cần thiết có sự quản lý của Nhà nước hoặc hiệu quả; đẩy mạnh thoái vốn đầu tư ở các DNNN không cần thiết quản lý. Đồng thời, bước đầu khắc phục được các hạn chế của cơ chế giao bộ, ngành quản lý trước đây như: sự chồng chéo, mâu thuẫn giữa chức năng đại diện chủ sở hữu với chức năng quản lý nhà nước; nâng cao hiệu quả quản lý vốn nhà nước hơn các bộ, ngành do tính chủ động, linh hoạt và nhạy cảm với thị trường của mô hình DN.

SCIC là một tổ chức kinh tế của Nhà nước cũng đã tạo ra lợi nhuận từ hoạt động kinh doanh. Tính đến ngày 31/12/2017, vốn chủ sở hữu của SCIC là 39.386 tỷ đồng; tổng tài sản là 60.905 tỷ đồng; vốn điều lệ là 21.906 tỷ đồng, gấp 4 lần so với khi mới thành lập; tổng doanh thu bình quân/năm giai đoạn 2010-2017 là 6.449,25 tỷ đồng; tỷ lệ lợi nhuận/tổng tài sản bình quân đạt 8,82%.

Bên cạnh những kết quả đạt được, mô hình này cũng phát sinh một số bất cập như:

Một là, tính hiệu quả của SCIC còn thấp, hoạt động còn yếu kém và không đạt được kỳ vọng ban đầu khi thành lập. SCIC chưa thực hiện đầy đủ chức năng đại diện chủ sở hữu, chủ yếu là thực hiện thoái vốn, bán vốn nhà nước; chưa thực hiện tốt nhiệm vụ đầu tư phát triển vào những ngành, lĩnh vực có tính chiến lược, dẫn dắt và lan toả cho nền kinh tế; hiệu quả kinh doanh vốn hàng năm thấp, tỷ lệ lợi nhuận sau thuế bình quân thấp so với tổng vốn chủ sở hữu và tổng tài sản được giao quản lý.

Hai là, tính tập trung trong quản lý vốn nhà nước còn hạn chế: Đến cuối năm 2016, SCIC nắm giữ cổ phiếu của 150 DN, chiếm khoảng 19% các DNNN tại Việt Nam. Trong khi đó, khoảng 54% số các DNNN tại Việt Nam đang thuộc quản lý của chính quyền địa phương và 27% thuộc quản lý của các bộ chủ quản (bao gồm các tập đoàn, tổng công ty lớn có ảnh hưởng đối với nền kinh tế và các ngành, lĩnh vực).

Ba là, chưa khắc phục được sự chồng chéo chức năng quản lý nhà nước, chức năng đại diện chủ sở hữu. Các bộ, ngành và cơ quan nhà nước ở địa phương nắm giữ số lượng lớn DNNN nên có sự chồng chéo, mâu thuẫn trong thực hiện chức năng quản lý nhà nước, chức năng đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước tại DN.

Các bất cập, tồn tại này phát sinh từ nhiều nguyên nhân chủ quan và khách quan. Bên cạnh các nguyên nhân nội tại trong tổ chức bộ máy, cơ chế và năng lực quản lý, điều hành của SCIC, các tồn tại cũng xuất phát từ một số nguyên nhân về thể chế:

(i) Với bản chất là DN nên SCIC có địa vị pháp lý và chính trị thấp hơn nhiều so với mô hình giao cho các bộ, ngành thực hiện. SCIC thực hiện quản lý vốn nhà nước tại các DN khác chỉ dựa trên thẩm quyền, trách nhiệm của chủ sở hữu vốn/cổ đông theo quy định của pháp luật; không áp dụng được các biện pháp quản lý hành chính nhà nước.

(ii) Sự phối kết hợp giữa chính sách quản lý nhà nước, chiến lược phát triển từng ngành, lĩnh vực của Chính phủ và quản lý, đầu tư vốn, tài chính của Nhà nước đối với mô hình SCIC có sự hạn chế hơn nhiều so với mô hình cơ quan nhà nước đại diện chủ sở hữu vốn; (iii) Các bộ, ngành vẫn còn nắm giữ nhiều tập đoàn kinh tế lớn, có vai trò quan trọng đối với nền kinh tế.

Mô hình quản lý theo hình thức cơ quan nhà nước chuyên trách, lồng ghép hình thức doanh nghiệp

Việc thành lập CMSC, một cơ quan trực thuộc Chính phủ, không có chức năng quản lý nhà nước, thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước tại DN nhằm khắc phục các tồn tại, hạn chế của SCIC. Theo đó, các cơ quan đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước tại DN bao gồm:

Thứ nhất, CMSC là cơ quan đại diện chủ sở hữu của DN do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ và phần vốn nhà nước đầu tư tại DN theo quy định của Chính phủ. Hiện nay, CMSC là đại diện chủ sở hữu tại 19 tập đoàn, tổng công ty nhà nước với tổng nguồn vốn chủ sở hữu trên 1 triệu tỷ đồng, tổng giá trị tài sản hơn 2,3 triệu tỷ đồng. Trong đó, SCIC cũng là một Tổng công ty trực thuộc CMSC, tiếp tục thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu nhà nước tại DN được chuyển giao từ các bộ, UBND cấp tỉnh theo quy định của pháp luật.

Thứ hai, bộ, cơ quan ngang bộ, UBND tỉnh, thành phố là cơ quan đại diện chủ sở hữu đối với các DN do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ và phần vốn nhà nước đầu tư tại các DN do bộ, UBND cấp tỉnh quyết định thành lập hoặc được giao quản lý mà không thuộc đối tượng chuyển giao về CMSC. Các DN không thuộc diện chuyển giao là những DN thuộc Ngân hàng Nhà nước, Bộ Tài chính (trừ SCIC), UBND TP. Hà Nội, UBND TP. Hồ Chí Minh quản lý và các DN đáp ứng tiêu chí DN quốc phòng, an ninh, sản xuất, cung ứng sản phẩm, dịch vụ công ích theo quy định của pháp luật.

Trên thực tế, việc thành lập CMSC bước đầu đã khắc phục được một số tồn tại, hạn chế của SCIC, cụ thể như sau:

Một là, CMSC có vị trí pháp lý, chính trị cao hơn SCIC. Là một cơ quan trực thuộc Chính phủ, ngoài sử dụng công cụ quản lý của chủ sở hữu, cổ đông, CMSC có thể sử dụng các biện pháp hành chính để điều chỉnh hoạt động của các tập đoàn kinh tế được giao quản lý nhằm đảm bảo tính định hướng, dẫn dắt nền kinh tế.

Hai là, CMSC chỉ thực hiện vai trò là chủ sở hữu vốn, không có chức năng điều tiết thị trường và tách khỏi các bộ quản lý ngành nên không có sự can thiệp và lợi ích của các bộ chuyên ngành; đảm bảo môi trường công bằng, cạnh tranh giữa các DNNN và DN khu vực tư nhân trong cùng lĩnh vực kinh tế.

Ba là, CMSC quản lý tập trung nguồn lực của DNNN sẽ làm gia tăng tính kinh tế theo quy mô, nâng cao hiệu quả quản lý vốn; nâng cao tính chuyên nghiệp, hiện đại trong quản trị DN, cho phép áp dụng một chính sách quản trị DN thống nhất đối với DN trong mọi lĩnh vực.

 Tuy nhiên, mô hình quản lý vốn hiện nay vẫn còn nhiều vấn đề cần quan tâm, làm rõ. Cơ quan thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước vẫn chưa tập trung về một đầu mối mà tản mát ở nhiều cơ quan: CMSC (bao gồm cả SCIC), Bộ Tài chính, Ngân hàng Nhà nước; UBND TP. Hà Nội, UBND TP. Hồ Chí Minh, Bộ Quốc phòng, Bộ Công an và các bộ, ngành, UBND tỉnh, thành phố với các nhóm DN chính: Các tập đoàn, tổng công ty và DN kinh tế; các tập đoàn, DN thuộc lĩnh vực tài chính ngân hàng; các DN quốc phòng, an ninh; các DN hoạt động công ích.

Do vậy, tính tập trung vốn nhà nước vẫn chưa được triệt để; chưa có mô hình rõ ràng, thống nhất đối với các DN công ích, các DN trong lĩnh vực tài chính, ngân hàng và an ninh, quốc phòng. Cơ chế hoạt động của CMSC và mối quan hệ giữa Ủy ban với các cơ quan liên quan cũng chưa được thể chế hóa rõ ràng, đầy đủ.

 Một số vấn đề đặt ra

Trong thời gian tới, hoạt động quản lý vốn nhà nước tại các DN còn đặt ra nhiều thách thức lớn cho CMSC và các cơ quan quản lý. Để đảm bảo mô hình CMSC hoạt động hiệu quả, cần quan tâm các vấn đề sau:

Về chủ thể quản lý

Trong mô hình này, chủ thể quản lý vốn nhà nước được phân tách thành 03 đối tượng chính: Chính phủ, bộ quản lý nhà nước trong các lĩnh vực/chính quyền địa phương và cơ quan đại diện chủ sở hữu. Cơ chế hoạt động này đòi hỏi việc xử lý mối quan hệ giữa các chủ thể vốn rất phức tạp, có sự chồng chéo, mâu thuẫn, đặc biệt là giữa các bộ quản lý nhà nước và cơ quan đại diện chủ sở hữu đối với chiến lược, mục tiêu và điều hành hoạt động của DN nhà nước. Vì vậy, cơ chế chỉ đạo, phối hợp giữa các chủ thể này phải được thể chế hóa, rõ ràng, minh bạch về quyền hạn và trách nhiệm.

Cơ chế quản lý của cơ quan đại diện chủ sở hữu

CMSC là một cơ quan hành chính nhà nước, do vậy, nếu áp dụng cơ chế quản lý hành chính cùng với đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức hiện hành sẽ không thay đổi được hiệu quả trong quản trị DN so với trước đây. Với mô hình lồng ghép cơ chế quản lý theo hình thức DN (SCIC) trong mô hình cơ quan nhà nước (CMSC) đã phát huy hiệu quả khi CMSC sử dụng địa vị chính trị, pháp lý của mình để khắc phục các hạn chế, phát huy được lợi thế, tính năng động của mô hình DN của SCIC.

Hoàn thiện cơ chế quản trị, điều hành của CMSC

CMSC cần áp dụng các phương pháp quản trị, điều hành hiện đại theo chuẩn mực/thông lệ quốc tế trong nội bộ và trong quản lý DN với vai trò chủ sở hữu; Xây dựng hệ thống thông tin, cơ sở dữ liệu đầy đủ, kịp thời về thị trường, DN của CMSC để phục vụ công tác quản lý, điều hành DN cũng như quản lý nguồn vốn, tài sản nhà nước.

Về nguồn nhân lực

Hình thành đội ngũ cán bộ quản lý chuyên trách có trình độ, năng lực, kinh nghiệm về quản trị DN và thị trường trong nhiều lĩnh vực để đảm bảo tính chuyên nghiệp, hiệu quả; có cơ chế thuê các chuyên gia tài chính có năng lực, kinh nghiệm tốt để phục vụ hoạt động quản lý và đầu tư. Cùng với đó, tăng cường trách nhiệm giải trình của CMSC về kết quả, hiệu quả quản lý, đầu tư vốn nhà nước vào DN. 

Tài liệu tham khảo:

1. Chính phủ (2018), Báo cáo số 480/BC-CP ngày 12/10/2018 về hoạt động đầu tư, quản lý, sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp trong phạm vi toàn quốc năm 2017 và việc quản lý, sử dụng Quỹ hỗ trợ sắp xếp và phát triển doanh nghiệp;

2. Viện Nghiên cứu Quản lý kinh tế Trung ương (2017), Kinh nghiệm quốc tế về thể chế quản lý vốn nhà nước đầu tư và kinh doanh;

3. Kinh nghiệm quốc tế về quản lý, giám sát vốn nhà nước tại doanh nghiệp, http://duthaoonline.quochoi.vn/DuThao/Lists/DT_TAILIEU/Attachments/1623/QuanlyvonNN.tailieuthamkhao.doc;

4. Kết quả hoạt động của SCIC, http://www.scic.vn/index.php/intro/14-introduction/result.html;

5. ThS. Phạm Thị Tường Vân (2017), Quản lý, giám sát các tập đoàn tài chính tại Trung Quốc, http://tapchitaichinh.vn/tai-chinh-quoc-te/nhan-dinh-du-bao/quan-ly-giam-sat-cac-tap-doan-tai-chinh-tai-trung-quoc-126049.html.