Để khắc phục những tồn tại, hạn chế này, bài viết phân tích thực trạng pháp luật quản lý đối với các trường đại học công lập, từ đó đưa ra một số đề xuất, kiến nghị nhằm hoàn thiện khung pháp lý quản lý đại học công lập thực hiện cơ chế tự chủ trong tình hình mới.

Thực trạng pháp luật quản lý đối với các trường đại học công lập tự chủ

Sau khi Luật Giáo dục đại học 2012 có hiệu lực thi hành, công cuộc xây dựng và ban hành các văn bản quy phạm quản lý đối với trường đại học công lập thực hiện cơ chế tự chủ được đẩy mạnh thực hiện. Tiếp nối công cuộc xã hội hóa giáo dục và tự chủ đại học, thời gian gần đây, Quốc hội đang xây dựng Luật sửa đổi, bổ sung Luật Giáo dục đại học theo hướng tăng cường tự chủ đại học. Trong Dự thảo này có 2 nhóm vấn đề được tranh luận khá sôi nổi, liên quan đến bộ máy nhân sự và tài chính của trường đại học.

 Như vậy, nhìn chung các văn bản khi điều chỉnh về tự chủ đại học, đều xoay quanh các vấn đề như: Tự chủ về đào tạo và nghiên cứu khoa học, về tổ chức nhân sự và đặc biệt là về tài chính. Điều này cho thấy, các cơ quan quản lý nhà nước đã rất chú trọng xây dựng hành lang pháp lý để hỗ trợ các trường đại học công lập thực hiện cơ chế tự chủ hiệu quả, góp phần thể chế hóa chủ trương của Đảng và Nhà nước về giáo dục đại học.

Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy, việc ban hành cũng như thực thi pháp luật quản lý đối với các trường đại học công lập thực hiện cơ chế tự chủ vẫn còn có một số hạn chế sau:

Một là, việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật còn chậm, thiếu tính đồng bộ và chưa cụ thể. Hiện nay, phần lớn các trường đại học công lập đều thực hiện tự chủ theo khung pháp lý dành chung cho các đơn vị sự nghiệp công lập. Điều này dẫn đến, chưa cụ thể hóa các vấn đề về tự chủ tài chính và tự chủ bộ máy. Để hướng dẫn các trường đại học công lập thực hiện tự chủ tài chính, năm 2012, Luật Giáo dục đại học được ban hành quy định về tự chủ đại học. Theo đó, đối tượng điều chỉnh chủ yếu của Luật Giáo dục đại học 2012 là các cơ sở giáo dục đại học nói chung, nên vấn đề tự chủ đại học chưa có trong đạo luật này, do vậy nhiều vấn đề pháp lý về tự chủ đại học chưa được làm rõ.

Thêm vào đó, cơ chế tự chủ tự chủ toàn bộ và tự chủ một phần của các trường đại học công lập quy định chưa rõ ràng. Trong hầu hết các văn bản pháp luật hiện hành khi đề cập về cơ chế tự chủ đại học đều xác định các bộ phận cấu thành, đó là được tự chủ tài chính, tự chủ chương trình đào tạo, hợp tác quốc tế, nghiên cứu khoa học… Tuy nhiên, so sánh với các quy chế dành cho các trường đại học chưa thực hiện tự chủ thì các quy định pháp luật điều chỉnh về tự chủ đại học lại chưa có nhiều khác biệt đáng kể.

Sau khi Luật Giáo dục đại học được ban hành, ngày 24/10/2014, Chính phủ đã có Nghị quyết số 77/NQ-CP về thí điểm đối mới cơ chế hoạt động đối với các cơ sở giáo dục đại học công lập giai đoạn 2014-2017. Tuy nhiên, theo Điều 4 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 thì Nghị quyết của Chính phủ không phải là văn bản quy phạm pháp luật. Do đó, để có văn bản pháp lý quy định về tự chủ đại học, ngày 14/2/2015, Chính phủ ban hành Nghị định số 16/2015/NĐ-CP quy định cơ chế tự chủ đơn vị sự nghiệp công lập.

Qua đó, có thể thấy, sau 3 năm, Luật Giáo dục đại học được ban hành Chính phủ, mới ban hành văn bản quy phạm đầu tiên về tự chủ đại học theo đạo luật này. Điều này phần nào cho thấy, sự chậm trễ trong việc tạo cơ chế pháp lý để các trường đại học công lập có thể nhanh chóng chuyển mình sang cơ chế tự chủ. Tuy nhiên, cũng cần lưu ý rằng, Nghị định số 16/2015/NĐ-CP quy định chung về cơ chế tự chủ cho các đơn vị sự nghiệp công lập nói chung, vì vậy có nhiều vấn đề liên quan đến các trường đại học công lập vẫn chưa được cụ thể hóa.

Hai là, chế tài xử lý vi phạm đối với giáo dục đại học đã không còn phù hợp: Hiện nay, chế tài xử lý các vi phạm đối với lĩnh vực giáo dục đại học được quy định tại Nghị định số 138/2013/NĐ-CP ngày 22/10/2013 quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giáo dục. Theo đó, mức chế tài xử lý đối với các vi phạm trong lĩnh vực giáo dục đại học luôn cao hơn so với các loại hình giáo dục khác trong hệ thống giáo dục quốc dân. Mặc dù vậy, các chế tài này vẫn chưa phù hợp với thực tiễn vi phạm và xử lý vi phạm trong giáo dục đại học, cụ thể là mức xử phạt còn quá nhẹ và chưa đủ sức răn đe.

Điển hình đối với vi phạm về tuyển sinh vượt quá năng lực đào tạo, Nghị định số 138/2013/NĐ-CP quy định các trường sẽ bị xử phạt từ 2 - 60 triệu đồng, trong đó mức cao nhất là từ 40 - 60 triệu đồng đối với các cơ sở giáo dục vi phạm tuyển sinh vượt quá từ 20% trở lên số lượng chỉ tiêu tuyển sinh được giao. Sở dĩ mức xử phạt trên còn phù hợp trong thực tế có nhiều trường tuyển sinh trên 20% so với quy định tuy nhiên mức độ rất khác nhau, có trường tuyển chỉ vượt 20% nhưng có trường lại tuyển vượt 100%, trong khi mức xử phạt lại tương đương nhau.

Một số đề xuất, kiến nghị

Để hoàn thiện cơ chế quản lý đại học công lập thực hiện cơ chế tự chủ, thời gian tới cần triển khai một số nội dung sau:

Thứ nhất, sớm luật hóa các các quy định về cơ chế tự chủ trong Luật Giáo dục đại học.

Sớm ban hành Nghị định về tự chủ đại học thay thế cho Nghị quyết số 77/NQ-CP, chính thức hóa tự chủ đại học là con đường tất yếu của giáo dục đại học Việt Nam. Đối với các trường chưa thực hiện tự chủ, phải thực hiện tự chủ kể từ năm 2020, đồng thời tạo khuôn khổ pháp lý để phân loại và tiến tới giảm số lượng các trường đại học không thể tự chủ từ thời điểm này.

Hiện nay, vấn đề mấu chốt của Luật Giáo dục đại học 2012 chưa thể hiện rõ nét bản chất của cơ chế tự chủ đại học, cho nên trong thời gian tới, Nhà nước cần tập trung hoàn thiện khung pháp lý về tự chủ đại học thông qua việc sửa đổi, bổ sung đạo luật này. Trên cơ sở đạo luật này, Chính phủ và các cơ quan quản lý nhà nước khác có thể ban hành các văn bản hướng dẫn chi tiết phù hợp.

Theo đó, Bộ Giáo dục và Đào tạo cần rà soát các quy định hoạt động của các cơ sở giáo dục đại học, từ đó xác định các thông tư, văn bản chưa thực sự phù hợp với điều kiện tự chủ mới để cùng với các bộ, ngành điều chỉnh nhằm đảm bảo sự thống nhất trong chính sách.

Thứ hai, tăng cường mức độ tự chủ của các trường đại học công lập.

Tự chủ về hoạt động đào tạo, khoa học công nghệ được quy định theo 4 mức tự chủ ứng với 4 loại đơn vị như sau:

- Đối với đơn vị tự bảo đảm chi thường xuyên và chi đầu tư được tự chủ: Các trường có thể được phép mở ngành đào tạo trong danh mục giáo dục đào tạo cấp IV hoặc thí điểm mở ngành đào tạo ngoài danh mục cấp IV theo nhu cầu xã hội, nếu đáp ứng đủ điều kiện theo quy định của pháp luật và báo cáo Bộ Giáo dục và Đào tạo; Quyết định quy mô đào tạo của đơn vị mình, xác định chỉ tiêu tuyển sinh theo nhu cầu xã hội; Quyết định các hoạt động đào tạo, bảo đảm chuẩn đầu ra, đáp ứng yêu cầu của thị trường lao động; Quyết định liên kết đào tạo; Thực hiện cung cấp dịch vụ sự nghiệp công do Nhà nước đặt hàng. Quyết định mô hình tổ chức, phương thức hoạt động, bố trí ngân sách dành cho hoạt động khoa học công nghệ; Quyết định hướng nghiên cứu, phương thức thực hiện thương mại hóa kết quả nghiên cứu khoa học...

- Đối với cơ sở giáo dục đại học tự bảo đảm chi thường xuyên được tự chủ: Các trường có thể mở ngành đào tạo trong danh mục giáo dục đào tạo cấp IV khi đáp ứng đủ điều kiện theo quy định của pháp luật và báo cáo Bộ Giáo dục và Đào tạo; Quyết định liên kết đào tạo với các cơ sở đào tạo trong nước trên cơ sở tuân thủ đầy đủ các quy định hiện hành về liên kết đào tạo trong nước và nước ngoài; Xác định chỉ tiêu tuyển sinh theo nhu cầu xã hội; Quyết định các hoạt động đào tạo, bảo đảm chuẩn đầu ra; Thực hiện cung cấp dịch vụ sự nghiệp công do Nhà nước đặt hàng.

Bên cạnh đó, các trường có thể quyết định mô hình tổ chức, phương thức hoạt động, bố trí nguồn kinh phí dành cho hoạt động khoa học công nghệ. Đối với các trường đại học công lập không tự đảm bảo chi thường xuyên nếu đáp ứng đủ các điều kiện như: Đạt kết quả kiểm định chất lượng cơ sở giáo dục đại học theo quy định hiện hành của Việt Nam; Tỷ lệ giảng viên cơ hữu, nghiên cứu viên cơ hữu có trình độ tiến sĩ chiếm ít nhất 30% tổng số giảng viên; Có ít nhất 80% giảng viên cơ hữu có công trình khoa học được xét tính điểm theo quy định của Hội đồng chức danh Giáo sư Nhà nước trong ba năm gần nhất...

- Đối với đơn vị tự bảo đảm một phần chi thường xuyên được tự chủ: Quyết định liên kết đào tạo với các cơ sở đào tạo trong nước trên cơ sở tuân thủ đầy đủ các quy định hiện hành về liên kết đào tạo trong nước và nước ngoài; Xác định chỉ tiêu tuyển sinh theo nhu cầu xã hội; Quyết định các hoạt động đào tạo, bảo đảm, đáp ứng yêu cầu của thị trường lao động; Thực hiện cung cấp dịch vụ sự nghiệp công do Nhà nước đặt hàng và tự chủ các nội dung khác theo quy định của pháp luật hiện hành. Quyết định mô hình tổ chức, phương thức hoạt động, bố trí ngân sách dành cho hoạt động khoa học công nghệ.

- Đối với đơn vị do Nhà nước bảo đảm toàn bộ chi thường xuyên cũng được thực hiện tự chủ về hoạt động đào tạo, khoa học công nghệ theo quy định hiện hành.

Về tự chủ tổ chức bộ máy, về cơ bản các cơ sở giáo dục đại học đã được giao tự chủ toàn bộ về tổ chức bộ máy, Luật cần bổ sung quy định để nâng cao vị thế và vai trò giám sát của Hội đồng trường, cụ thể: Hiệu trưởng các cơ sở giáo dục đại học được quyết định thành lập, sáp nhập, chia, tách, giải thể các phòng, ban chức năng; khoa, bộ môn; tổ chức khoa học và công nghệ; tổ chức phục vụ đào tạo, nghiên cứu khoa học và công nghệ; cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ theo quy định của pháp luật trên cơ sở Nghị quyết của Hội đồng trường.

Các nội dung tự chủ về tài chính đã được quy định tại Nghị định số 16/2015/NĐ-CP cần được luật hóa vào Luật Giáo dục đại học để nâng cao hiệu lực quy định này. Cơ chế tự chủ của cơ sở giáo dục đại học công lập dự kiến sẽ đẩy mạnh tự chủ tài chính như đối với các trường đại học đang thực hiện thí điểm cơ chế tự chủ quy định tại Nghị quyết số 77/NQ-CP ngày 24/10/2014 của Chính phủ về thí điểm đổi mới cơ chế hoạt động đối với các cơ sở giáo dục đại học công lập giai đoạn 2014 – 2017.

Thứ ba, sửa đổi, bổ sung các quy định về chế tài xử lý hành vi vi phạm trong lĩnh vực giáo dục đại học.

Chính phủ cần sửa đổi các quy định về mức xử phạt trong Nghị định số 138/2013/NĐ-CP, đặc biệt là quy định về vượt mức chỉ tiêu tuyển sinh. Cụ thể, mức xử phạt dựa vào tỷ lệ phần trăm vượt chỉ tiêu, có như vậy mới đủ sức răn đe các trường đại học vi phạm.

Thứ tư, Bộ Giáo dục và Đào tạo cần tăng cường thực hiện đánh giá, kiểm định chất lượng giáo dục đại học và xếp hạng các trường đại học, cao đẳng, ban hành quy định về cơ sở giáo dục đại học đạt chuẩn quốc gia theo Luật Giáo dục đại học.    

Tài liệu tham khảo:

1. Quốc hội, Luật Giáo dục đại học năm 2012;
2. Bộ Giáo dục và Đào tạo (2011), Tờ trình số 169/TTr- BGDĐT ngày 09/4/2011 về dự án Luật Giáo dục đại học;
3. Nguyễn Trường Giang (2016), “Triển khai Nghị định 16/2015/NĐ-CP: Vấn đề đặt ra và giải pháp khắc phục”, Tạp chí Tài chính kỳ I tháng 5/2016;
4. Phạm Văn Trường (2013), “Cơ chế quản lý tài chính giáo dục đại học công lập”, Tạp chí Tài chính, số 07/2013.