Quyết toán dự án đầu tư hoàn thành nói chung và dự án sử dụng vốn nhà nước ngoài đầu tư công nói riêng là công tác có ý nghĩa quan trọng của mỗi dự án. Thông qua quyết toán nhằm xác định đầy đủ, chính xác tổng mức vốn đã đầu tư, kết quả đầu ra của dự án; đồng thời, đánh giá kết quả quá trình đầu tư, xác định năng lực sản xuất, giá trị tài sản mới tăng thêm do đầu tư mang lại, xác định rõ trách nhiệm của chủ đầu tư, nhà thầu, cơ quan quản lý nhà nước có liên quan, tránh thất thoát lãng phí vốn đầu tư, tăng cường minh bạch trong sử dụng sử dụng vốn đầu tư.

Việc chậm thực hiện quyết toán dự án gây ảnh hưởng đến quản lý vốn đầu tư của Nhà nước, gây nợ đọng xây dựng cơ bản kéo dài, không tất toán được tài khoản của dự án, không hạch toán tăng tài sản kịp thời, ảnh hưởng đến việc theo dõi, quản lý tài sản sau đầu tư. Hiện nay, công tác quyết toán dự án đầu tư sử dụng vốn nhà nước ngoài đầu tư công đang bị đình trệ do còn vướng mắc trong quá trình triển khai thực hiện.

Vướng mắc trong quyết toán dự án sử dụng vốn nhà nước ngoài đầu tư công

Thứ nhất, chưa có quy định rõ về nội hàm vốn nhà nước ngoài đầu tư công, dự án đầu tư sử dụng vốn nhà nước ngoài đầu tư công.

Thuật ngữ “dự án sử dụng vốn nhà nước ngoài đầu tư công” lần đầu xuất hiện tại Luật Xây dựng số 62/2020/QH14, tuy nhiên, Luật Xây dựng và các văn bản hướng dẫn không định nghĩa đối với thuật ngữ này. Theo Nghị định số 15/2021/NĐ-CP ngày 3/3/2021 của Chính phủ quy định chi tiết một số nội dung về quản lý dự án đầu tư xây dựng, “dự án đầu tư xây dựng sử dụng vốn nhà nước ngoài đầu tư công” là dự án đầu tư xây dựng sử dụng vốn nhà nước theo quy định của pháp luật về đấu thầu nhưng không bao gồm vốn đầu tư công theo quy định của pháp luật về đầu tư công. Tuy nhiên, hiện nay Luật Đấu thầu năm 2023 không còn quy định về thuật ngữ “vốn nhà nước". Các quy định pháp luật hiện hành về quản lý sử dụng vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp, pháp luật về đầu tư cũng không rõ nội hàm “vốn nhà nước” và “vốn nhà nước ngoài đầu tư công”.

Thứ hai, chưa có quy định cụ thể đối với thời hạn lập hồ sơ quyết toán theo quy mô dự án đầu tư sử dụng vốn nhà nước ngoài đầu tư công.

Hiện nay, đối với các dự án sử dụng vốn nhà nước ngoài đầu tư công, thời hạn lập hồ sơ quyết toán được thực hiện trên cơ sở Nghị định số 10/2021/NĐ-CP của Chính phủ, áp dụng một thời hạn duy nhất cho tất cả các quy mô dự án. Việc quy định thời gian lập hồ sơ quyết toán vốn đầu tư xây dựng và quy đổi vốn đầu tư xây dựng để trình người quyết định đầu tư phê duyệt là 09 tháng kể từ ngày công trình được ký biên bản nghiệm thu hoàn thành, bàn giao đưa công trình vào khai thác, sử dụng đối với tất cả các công trình dự án là chưa phù hợp, vì các dự án có quy mô khác nhau thì độ phức tạp, hồ sơ tài liệu cũng như các đơn vị tham gia quá trình quyết toán có số lượng chênh lệch lớn.

Ngoài ra, các bộ, ngành, địa phương, doanh nghiệp cũng gặp khó khăn trong việc xác định thời điểm nghiệm thu, bàn giao đưa vào sử dụng đối với trường hợp dự án có các hạng mục công trình độc lập hoặc công trình thuộc dự án có nhiều công trình được hoàn thành, bàn giao đưa vào khai thác, sử dụng tại các thời điểm khác nhau.

Thứ ba, chưa có quy định xử lý về mặt tài chính khi quyết toán vốn hoàn thành trong trường hợp dự án thực hiện trong nhiều năm và có nhiều thay đổi về đơn giá, định mức và các quy định của pháp luật có liên quan; nhiều khoản chi phí thực tế phát sinh do chậm tiến độ như chi phí quản lý dự án/chi phí quản lý tổng thầu, bảo hiểm, lãi vay… phát sinh chênh lệch tỷ giá. Hay trường hợp doanh nghiệp còn khó khăn trong công tác thu hồi giá trị đã thanh toán các công việc của hợp đồng trọn gói bị xuất toán theo kết luận, kiến nghị của các cơ quan có thẩm quyền phát hiện sai sót trong các khâu lập dự toán, thanh quyết toán; các khoản chi phí đầu tư thực hiện bị xuất toán bởi các cơ quan chức năng có thẩm quyền nhưng nhà thầu đã giải thể, phá sản, chuyển mô hình hoạt động...

Thứ tư, chưa có quy định cụ thể xác định cơ quan có thẩm quyền quyết toán hoàn thành các dự án quan trọng quốc gia sử dụng vốn nhà nước ngoài đầu tư công do doanh nghiệp làm chủ đầu tư.

Nghị định số 10/2021/NĐ-CP ngày 09/02/2021 về quản lý chi phí đầu tư xây dựng quy định, các dự án quan trọng quốc gia và các dự án quan trọng khác do Thủ tướng Chính phủ quyết định đầu tư, giao cơ quan quản lý cấp trên của chủ đầu tư phê duyệt quyết toán các dự án thành phần sử dụng vốn đầu tư công và các dự án thành phần sử dụng vốn nhà nước ngoài đầu tư công. Thực tế, hiện nay một số tập đoàn, tổng công ty nhà nước đã được chuyển giao từ các bộ quản lý chuyên ngành về Ủy ban Quản lý vốn nhà nước nhưng chưa có quy định cơ quan cấp trên có thẩm quyền phê duyệt quyết toán dự án hoàn thành thuộc cơ quan chủ quản vốn hay cơ quan quản lý chuyên ngành.

Thứ năm, vướng mắc trong bố trí vốn giải quyết công nợ, tất toán tài khoản.

Theo Nghị định số 10/2021/NĐ- CP ngày 09/02/2021, chủ đầu tư có trách nhiệm giải quyết công nợ, tất toán tài khoản dự án tại cơ quan thanh toán vốn đầu tư trong vòng 06 tháng kể từ khi có quyết định phê duyệt quyết toán vốn đầu tư dự án hoàn thành. Trường hợp dự án hoàn thành đã được phê duyệt quyết toán chưa được bố trí đủ vốn, chủ đầu tư có trách nhiệm báo cáo người quyết định đầu tư và các cơ quan liên quan bố trí vốn để giải quyết công nợ, tất toán tài khoản dự án theo quy định.

Tuy nhiên, hiện nay đối với các dự án sử dụng vốn nhà nước ngoài đầu tư công, nhiều dự án không thực hiện mở tài khoản và thanh toán qua các cơ quan thanh toán vốn đầu tư mà tự thực hiện quản lý, thanh toán cho dự án. Như vậy, đối với trường hợp thanh toán không qua cơ quan thanh toán thì chưa có quy định yêu cầu về thời gian đối với việc đóng dự án đối với các dự án sử dụng vốn nhà nước không thực hiện thanh toán qua các cơ quan thanh toán vốn đầu tư. Điều này dẫn đến việc các chủ đầu tư chậm bố trí vốn thanh toán, quyết toán đối với dự án hoàn thành.

Thứ sáu, một số vướng mắc khác như: pháp luật về quản lý đầu tư chưa có quy định hướng dẫn cụ thể về cơ quan thực hiện thẩm tra, thực hiện các chi phí thẩm tra báo cáo quyết toán dự án hoàn thành đối với các dự án sử dụng vốn nhà nước ngoài đầu tư công; chưa có quy định xử lý đối với trường hợp nhà thầu không hợp tác, kéo dài thời gian hoàn tất các thủ tục nghiệm thu, ký xác nhận giá trị quyết toán hợp đồng nhất là trong trường hợp bị các cơ quan quản lý nhà nước xuất toán trong quá trình thực hiện thanh tra, kiểm tra, kiểm toán; Định mức kinh tế, kỹ thuật, định mức chi phí quản lý không phù hợp thực tiễn.

Hoàn thiện quy định về quyết toán dự án đầu tư sử dụng vốn nhà nước ngoài đầu tư công

Ngoài việc kế thừa, tham khảo các nội dung quy định tại Nghị định số 99/2021/NĐ-CP và Thông tư số 96/2021/TT-BTC của Bộ Tài chính, cần ban hành Thông tư hướng dẫn mới để phù hợp với tình hình thực tiễn, giải quyết các vướng mắc, tồn tại, như sau:

Thứ nhất, cần định nghĩa làm rõ nội hàm “vốn nhà nước”, “dự án sử dụng vốn nhà nước ngoài đầu tư công”, làm cơ sở xác định đối tượng, phạm vi điều chỉnh và quy định phù hợp tính chất của dự án đầu tư sử dụng vốn nhà nước ngoài đầu tư công, khi quyết toán dự án hoàn thành hoặc dừng dự án vĩnh viễn theo quyết định của cấp có thẩm quyền.

Theo đó, “Vốn nhà nước” được xác định là vốn nhà nước bao gồm vốn ngân sách nhà nước, vốn tín dụng do Chính phủ bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, vốn đầu tư phát triển của doanh nghiệp nhà nước và các vốn khác do Nhà nước quản lý. Trong đó, nguồn vốn khác do Nhà nước quản lý bao gồm: nguồn thu hợp pháp của các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập dành để đầu tư.

“Dự án sử dụng vốn nhà nước ngoài đầu tư công” được xác định là các dự án đầu tư sử dụng vốn nhà nước nhưng đồng thời không thuộc đối tượng đầu tư công theo quy định tại Điều 5 Luật Đầu tư công và không nằm trong kế hoạch đầu tư trung hạn 05 năm; trong đó bao gồm cả dự án sửa chữa công trình, thiết bị công trình có chi phí thực hiện từ 500 triệu đồng trở lên và dự án đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng (chi phí phát triển) khi xác định giá đất bằng phương pháp thặng dư tại các dự án đầu tư có sử dụng quỹ đất.

Thứ hai, bổ sung quy định hướng dẫn cụ thể xử lý vướng mắc trong thực hiện các thủ tục, kinh phí tổ chức thẩm tra, kiểm toán, quyết toán dự án.

Bổ sung làm rõ quy định “cơ quan quản lý cấp trên” của chủ đầu tư thực hiện thẩm tra đối với các dự án sử dụng vốn nhà nước ngoài đầu tư công là cơ quan quản lý cấp trên của chủ đầu tư như quy định tại Nghị định số 10/2021/NĐ-CP về quản lý chi phí đầu tư xây dựng. Đồng thời làm rõ, đối với dự án do doanh nghiệp nhà nước làm chủ đầu tư, cơ quan quản lý cấp trên của chủ đầu tư là cơ quan đại diện chủ sở hữu của doanh nghiệp nhà nước.

Bổ sung quy định về mức phí thẩm tra báo cáo quyết toán dự án hoàn thành theo hướng, tham khảo sử dụng nội dung quy định tại Nghị định số 99/2021/NĐ-CP (áp dụng đối với các dự án sử dụng ngân sách nhà nước ngoài đầu tư công) nhưng cần có điều chỉnh cho phù hợp với quy mô dự án, đặc biệt là dự án do doanh nghiệp nhà nước làm chủ đầu tư.

Về thời hạn quyết toán, cần bổ sung quy định xác định thời gian công trình được ký nghiệm thu hoàn thành, bàn giao đưa vào sử dụng trên cơ sở biên bản nghiệm thu, bàn giao công trình tổng thể hay trên cơ sở từng thời điểm theo biên bản nghiệm thu, bàn giao từng hạng mục công trình để làm cơ sở xác định thời hạn đề nghị quyết toán phù hợp thực tiễn.

Đồng thời, cần xác định thời hạn quyết toán đối với dự án đã bàn giao đưa vào sử trong thời gian dài nhưng chưa được các cơ quan có thẩm quyền ra văn bản kết quả nghiệm thu; Xác định thời hạn lập hồ sơ quyết toán theo quy mô dự án đầu tư sử dụng vốn nhà nước ngoài đầu tư công, phù hợp quy mô dự án khác nhau. Quy định xử lý đối với dự án do cơ quan hành chính nhà nước, đơn vị sự nghiệp công làm chủ đầu tư không thực hiện mở tài khoản và thanh toán qua các cơ quan thanh toán vốn đầu tư mà tự thực hiện quản lý, thanh toán cho dự án.

Thứ ba, hoàn thiện quy định xử lý vướng mắc phát sinh trong quá trình thực hiện quyết toán dự án như: Xử lý chi phí đối với các dự án bị dừng triển khai tại bước nghiên cứu tiền khả thi; Xử lý tài chính đối với giá trị đã thanh toán các công việc của Hợp đồng trọn gói bị xuất toán theo kết luận, kiến nghị của các cơ quan có thẩm quyền; các khoản chi phí đầu tư thưc hiện bị xuất toán bởi các cơ quan chức năng có thẩm quyền nhưng nhà thầu đã giải thể, phá sản, chuyển mô hình hoạt động... không thể liên lạc.

Cho phép chủ đầu tư hoàn thiện hồ sơ, quyết toán đối với trường hợp không thể liên hệ với nhà thầu và tất toán tài khoản dự án theo quy định (trong trường hợp nhà thầu đã giải thể, phá sản hoặc không thể liên lạc) gắn với điều kiện phải cam kết của chủ đầu tư và người có liên quan trước pháp luật về việc đã thực hiện tất cả các biện pháp liên hệ nhà thầu, có xác nhận của cấp có thẩm quyền về tình trạng phá sản của nhà thầu. Đồng thời, cần có quy định để phòng ngừa tình huống tương tự trong tương lai, ràng buộc trách nhiệm của nhà thầu bắt buộc phải có bảo lãnh thực hiện hợp đồng.

Thứ tư, quy định xử lý các vấn đề về tài chính phát sinh trong quyết toán trong trường hợp vượt tổng mức đầu tư không có cơ sở tham chiếu định mức kinh tế - kỹ thuật hoặc định mức lạc hậu, hoặc phải thay đổi đơn giá, định mức chi phí quản lý để phù hợp thực tiễn, hoặc do chênh lệch tỷ giá.

Theo đó, có thể cho phép ghi nhận giá chào của đơn vị cung cấp dịch nước ngoài trong trường hợp chủ đầu tư phải sử dụng dịch vụ, hàng hóa nhập khẩu trong khi hệ thống định mức kinh tế - kỹ thuật do cơ quan quản lý nhà nước ban hành bị lạc hậu hoặc hoặc đầy đủ. Đối với định mức chưa phù hợp với thực tế dẫn đến không đủ kinh phí thực hiện, phải đề nghị điều chỉnh tăng tổng mức đầu tư, cho phép chủ đầu tư cập nhật theo thời giá phát sinh trên cơ sở xin ý kiến của cơ quản lý nhà nước chuyên ngành và có tập hợp thông tin so sánh (trong trường hợp cơ quan quản lý nhà nước chưa kịp ban hành bộ tiêu chuẩn định mức kinh tế - kỹ thuật đầy đủ, kịp thời).

Đối với chi phí quản lý dự án sử dụng vốn nhà nước ngoài đầu tư công do các tập đoàn, tổng công ty nhà nước làm chủ đầu tư, cân nhắc quy định cho phép doanh nghiệp được sử dụng mức chi phí trung bình tiên tiến của doanh nghiệp áp dụng với công việc tương tự của đơn vị nhưng doanh nghiệp có trách nhiệm chứng minh so với mặt bằng chung. Đối với rủi ro về chênh lệch tỷ giá, cần nghiên cứu quy định khi đánh giá xem xét cấu phần dự án hoặc dự án có bị vượt tổng mức đầu tư hay không, tham chiếu theo trị giá tính theo gốc ngoại tệ khi được phê duyệt dự án đầu tư.

Thứ năm, cần có quy định trong trường hợp nhà thầu không hợp tác, kéo dài thời gian hoàn tất các thủ tục nghiệm thu, ký xác nhận giá trị quyết toán hợp đồng nhất là trong trường hợp bị các cơ quan quản lý nhà nước xuất toán trong quá trình thực hiện thanh tra, kiểm tra, kiểm toán.

Trường hợp chủ đầu tư đã gửi văn bản từ 3 lần trở lên nhưng nhà thầu vẫn không hợp tác thực hiện các nội dung theo yêu cầu, chủ đầu tư có quyền đơn phương căn cứ vào thực trạng hồ sơ thực tế, thuê tổ chức tư vấn xác định giá trị khối lượng thực hiện theo các điều khoản hợp đồng/thỏa thuận/cam kết đã được ký kết để thực hiện lập hồ sơ quyết toán dự án hoàn thành theo quy định và nhà thầu phải chấp thuận kết quả và thực hiện đầy đủ các nghĩa vụ, trách nhiệm có liên quan (nếu có) theo quy định của pháp luật.

Về xử lý giá trị quyết toán đối với các trường hợp các cơ quan quản lý nhà nước kết luận/kiến nghị nhưng nhà thầu không chấp thuận, đối với trường hợp nhà thầu trong nước, đề nghị bổ sung chế tài xử lý phong tỏa tài khoản ngân hàng, cưỡng chế hóa đơn cho tới khi nhà thầu thực hiện thanh toán cho chủ đầu tư bị cơ quan quản lý nhà nước xuất toán trong quá trình thực hiện thanh tra, kiểm tra, kiểm toán. Đối với trường hợp là nhà thầu nước ngoài, trong trường hợp là Hợp đồng EPC trọn gói, yêu cầu chủ đầu tư đàm phán giảm trừ giá trị thanh toán cho nhà thầu theo số tiền xuất toán; trường hợp không thể đàm phán thành công, cho phép ghi nhận theo giá trị thực tế thanh toán cho nhà thầu nước ngoài, đồng thời làm rõ trách nhiệm tổ chức, cá nhân liên quan.

Ngoài các nội dung cụ thể nêu trên, cơ quan quản lý cần hoàn thiện các cơ chế quản lý tài chính gắn với các quy định về quyết toán dự án đầu tư. Theo đó, cần hoàn thiện cơ chế chính sách nhằm phối hợp chặt chẽ giữa 03 khâu: phân bổ kế hoạch vốn - kiểm soát thanh toán và quyết toán, tất toán thành một hệ thống trong quá trình quản lý vốn để bảo đảm tính liên thông, thống nhất phục vụ công tác quyết toán.

Các bộ, ngành quản lý kinh tế - kỹ thuật cần hoàn thiện, nâng cao chất lượng công tác xác định định mức, đơn giá trong lĩnh vực xây dựng cơ bản theo hướng bám sát diễn biến thị trường làm căn cứ triển khai dự án đầu tư và quyết toán dự án đầu tư giúp các doanh nghiệp trong và ngoài khu vực nhà nước tham chiếu. Đồng thời, cần xây dựng hệ thống dữ liệu theo dõi về chi phí thực hiện các dự án đầu tư đã được quyết toán qua các năm, phục vụ chia sẻ thông tin, tham khảo giữa các bộ, ngành, địa phương, doanh nghiệp khi quyết toán dự án hoàn thành và dữ liệu về giá vật tư, vật liệu cơ bản của các thị trường chính trên thế giới và khu vực nhằm tăng cường hiệu quả quản lý chi phí đầu tư khi quyết toán dự án đầu tư.

Bên cạnh đó, cần có cơ chế phối hợp, chia sẻ thông tin giữa cơ quan thuế với cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền phê duyệt dự án đầu tư để nâng cao hiệu quả quản lý chi phí hợp lý khi quyết toán thuế thu nhập doanh nghiệp, hoàn thuế giá trị gia tăng trong giai đoạn xây dựng cơ bản… Cần yêu cầu các chủ đầu tư và cơ quan quản lý đấu thầu công bố công khai danh sách và địa chỉ các nhà thầu vi phạm quy định về lập hồ sơ quyết toán hợp đồng để nâng cao trách nhiệm, vai trò của nhà thầu trong phối hợp thực hiện quyết toán.

Cơ quan quản lý cần tăng cường kiểm tra, giám sát quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản; gắn nhiệm vụ quyết toán dự án hoàn thành với ưu tiên bố trí dự toán ngân sách, phê duyệt dự án đầu tư mới. Theo đó, nghiên cứu hoàn thiện cơ chế hiện hành theo hướng, tăng kỷ luật, kỷ cương như không cho phép nhà thầu đang có hợp đồng vi phạm quy định về thời gian lập hồ sơ quyết toán hợp đồng được tham gia đấu thầu dự án mới. Ngoài ra, cần thực hiện xã hội hóa, phát triển các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế cung cấp dịch vụ thẩm định, quyết toán dự án đầu tư xây dựng cơ bản để hỗ trợ cho công tác thẩm tra, quyết toán của các chủ đầu tư, cơ quan phê duyệt dự án đầ tư ngày một chuyên nghiệp, sát thị trường...

Tài liệu tham khảo:

1. Quốc hội, Luật số 62/2020/QH14 ngày 17/6/2020 sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Xây dựng;
2. Quốc hội, Luật Đấu thầu số 22/2023/QH15 ngày 23/6/2023;
3. Quốc hội, Luật Đầu tư công số 39/2019/QH14 ngày 13/6/2019;
4. Chính phủ, Nghị định số 15/2021/NĐ-CP ngày 03/3/2021 quy định chi tiết một số nội dung về quản lý dự án đầu tư xây dựng;
5. Bộ Tài chính, Thông tư số 96/2021/TT-BTC ngày 11/11/2021 hướng dẫn mẫu biểu sử dụng trong công tác quyết toán.