Cơ sở hạ tầng giao thông vận tải là một trong những nội dung chủ chốt và để phát triển, cần một nguồn lực tài chính rất lớn. Chính vì vậy, huy động nguồn lực tài chính cho phát triển cơ sở hạ tầng giao thông là một vấn đề luôn được các nhà quản lý quan tâm.

Đặt vấn đề

Nguồn lực tài chính cho phát triển kinh tế-xã hội có thể hiểu là các nguồn tiền tệ (hoặc tài sản có thể nhanh chóng chuyển thành tiền) trong nền kinh tế, có thể huy động để hình thành nên các quỹ tiền tệ phục vụ mục tiêu phát triển kinh tế-xã hội của các nước.

Nguồn lực tài chính là khả năng tài chính mà các chủ thể trong xã hội có thể khai thác, sử dụng nhằm thực hiện các mục đích nhất định. Về nội dung, nguồn lực tài chính được hiểu là biểu hiện về mặt giá trị của toàn bộ của cải vật chất xã hội trong một thời gian nhất định. Còn về mặt hình thức, nguồn lực tài chính có thể hữu hình hoặc vô hình.

Phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế-xã hội nói chung, cơ sở hạ tầng giao thông nói riêng cần một nguồn lực tài chính rất lớn trong một khoảng thời gian tương đối dài. Việc huy động các nguồn lực tài chính cho phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế-xã hội có thể từ nhiều nguồn khác nhau và các kênh huy động khác nhau.

Nguồn lực tài chính có thể được huy động trong phạm vi một quốc gia (như từ khu vực nhà nước và từ khu vực tư nhân trong nước) cũng có thể được huy động từ các quốc gia khác trên thế giới (dưới dạng các nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA), nguồn vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI), nguồn vốn từ các tổ chức phi chính phủ (NGO), nguồn vốn từ cá nhân người nước ngoài...)

Huy động nguồn lực tài chính cho phát triển cơ sở hạ tầng giao thông ở Việt Nam

Thời gian qua, Việt Nam đã đạt được nhiều thành tựu quan trọng trong phát triển cơ sở hạ tầng giao thông theo hướng đồng bộ, hiện đại. Các số liệu thống kê cho thấy, đến hết tháng 3/2018, nguồn lực đầu tư từ xã hội vào các dự án kết cấu hạ tầng giao thông đã đạt được nhiều kết quả tích cực.

Hạ tầng giao thông vận tải quy mô lớn đã được đầu tư, nâng cấp, đảm bảo kết nối giữa các vùng miền trong cả nước như: Việc nâng cấp, mở rộng Quốc lộ 1 từ Thanh Hóa đến Cần Thơ; đường Hồ Chí Minh đoạn qua Tây Nguyên; Hoàn thành và đưa vào khai thác, sử dụng 1.050 km đường cao tốc; triển khai các công trình cảng hàng không quan trọng như Nội Bài, Tân Sơn Nhất, Đà Nẵng, Cần Thơ, Phú Quốc, Pleiku; Cảng biển quốc tế Cái Mép-Thị Vải, Luồng cho tàu có trọng tải lớn vào sông Hậu...; thúc đẩy tiến độ các dự án trọng điểm như các dự án thành phần tuyến cao tốc Bắc-Nam, tuyến cao tốc Trung Lương-Mỹ Thuận-Cần Thơ...

Tuy nhiên, hệ thống cơ sở hạ tầng giao thông của nước ta vẫn còn là điểm nghẽn đối với nhu cầu phát triển để tiến tới mục tiêu công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Theo Diễn đàn Kinh tế Thế giới, hiện Việt Nam xếp thứ 79 trong số 137 quốc gia trên thế giới về chất lượng cơ  sở hạ tầng nói chung. Chỉ có 20% đường bộ của Việt Nam được trải nhựa, thấp hơn nhiều so với các quốc gia khác như: Malaysia, Ấn Độ và Indonesia.

Đến nay, hệ thống đường bộ cao tốc mới bước đầu hình thành, nguy cơ lớn không đạt mục tiêu đến năm 2020 đưa vào sử dụng khoảng  2.000 km đường cao tốc như đã đặt ra; Hệ thống đường sắt đã lạc hậu, chưa đầu tư được đường sắt tốc độ cao, hệ thống đường sắt đô thị mới đầu tư xây dựng những tuyến đầu tiên; Hệ thống cảng biển chưa khai thác hết công suất thiết kế; một số cảng hàng không đã xảy ra quá tải...

Vì vậy, Việt Nam chưa có được 1 hệ thống cơ sở hạ tầng giao thông đồng bộ, hiện đại, nhất là so sánh với các tiêu chí của quốc tế (mạng đường bộ cao tốc, đường sắt tốc độ cao, cảng hàng không, cảng biển đầu mối).

Một trong những nguyên nhân dẫn đến tình trạng trên là khó khăn về nguồn lực tài chính, khiến cho công tác đầu tư phát triển hệ thống cơ sở hạ tầng triển khai còn chậm so với yêu cầu, hệ thống cơ sở hạ tầng giao thông hiện hữu cũng chưa có điều kiện duy tu, bảo dưỡng đầy đủ, kịp thời, làm hạn chế năng lực khai thác.

Đi cùng với sự tăng trưởng cũng như nhu cầu phát triển của nền kinh tế, tổng nhu cầu vốn cho đầu tư phát triển hạ tầng giao thông có xu hướng ngày một tăng. Giai đoạn 2011-2015, nhu cầu vốn đầu tư cho phát triển hạ tầng giao thông vào khoảng 400 nghìn tỷ đồng, tăng khoảng 9 lần so với giai đoạn 2006-2010. Nhu cầu này tiếp tục tăng trong giai đoạn 2016-2020 và chắc chắn cả những giai đoạn tiếp sau nữa.

Nguồn lực tài chính cho đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng nói chung, cơ sở hạ tầng giao thông nói riêng ở Việt Nam thời gian qua thường được huy động từ 3 nguồn trọng tâm, đó là: Huy động từ NSNN; huy động từ nguồn tài trợ nước ngoài (tập trung vào ODA) và vay ưu đãi; và huy động từ khu vực tư nhân.

Thứ nhất, nguồn lực tài chính  huy động từ nguồn tài trợ nước ngoài

Trong lĩnh vực hợp tác phát triển, kể từ khi bắt đầu tiếp nhận nguồn vốn ODA (năm 1993) đến nay, Việt Nam luôn nhận được sự ủng hộ mạnh mẽ của cộng đồng các nhà tài trợ quốc tế. Nguồn vốn ODA trung bình năm trong từng giai đoạn đều tăng khá ấn tượng, đặc biệt đối với lượng vốn ODA ký kết và giải ngân trong thập kỷ gần đây.

Nguồn vốn ODA và vốn ưu đãi mà Việt Nam huy động được ưu tiên sử dụng để hỗ trợ phát triển hạ tầng kinh tế-xã hội, trong đó các ngành Giao thông vận tải, năng lượng và công nghiệp, môi trường và phát triển đô thị chiếm tỷ trọng khoảng 60-70%.

Nhờ nguồn lực bổ sung từ ODA và vốn ưu đãi, nhiều công trình, dự án giao thông trọng điểm quốc gia có sử dụng vốn ODA như cầu Nhật Tân, đường nối Nhật Tân-Cảng Hàng không quốc tế Nội Bài, Nhà ga hành khách T2-Cảng Hàng không quốc tế Nội Bài, đường cao tốc Nội Bài-Lào Cai... đã hoàn thành, góp phần quan trọng thúc đẩy phát triển kinh tế-xã hội, nâng cao năng lực cạnh tranh cho nền kinh tế.

Tuy nhiên, khi Việt Nam chính thức thoát khỏi nhóm nước đang phát triển có thu nhập thấp, gia nhập vào nhóm nước đang phát triển có thu nhập trung bình, thì những ưu đãi từ những khoản vay từ đối tác đa phương, song phương sẽ giảm dần. Các khoản vay này sẽ dần mang tính  thương mại cao hơn. Chính vì vậy, việc huy động nguồn lực tài chính cho phát triển cơ sở hạ tầng nói chung, cơ sở hạ tầng giao thông nói riêng cần phải điều chỉnh phù hợp.

Thứ hai, nguồn lực tài chính huy động từ ngân sách nhà nước

Thực tế hiện nay, Việt Nam vẫn dựa chủ yếu vào hoạt động đầu tư của Nhà nước để đầu tư mở rộng cơ sở hạ tầng giao thông (tính đến 2018, ước khoảng 90% tổng vốn đầu tư cơ sở hạ tầng). Nguồn vốn đầu tư đến từ hỗ trợ ngân sách trực tiếp, vốn của các doanh nghiệp nhà nước, vốn hỗ trợ phát triển chính thức và Ngân hàng Phát triển Việt Nam do Nhà nước sở hữu. Đầu tư của tư nhân vào cơ sở hạ tầng rất thấp, chỉ dưới 1% GDP trong thập kỷ qua, và hầu hết lại chỉ đổ vào ngành Năng lượng (Theo Báo cáo "Việt Nam năng động: Tạo nền tảng cho nền kinh tế thu nhập cao" của Ngân hàng Thế giới).

Lý do khu vực tư nhân không tham gia nhiều vào đầu tư cơ sở hạ tầng kinh tế-xã hội, đặc biệt là trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng giao thông, đó là Việt Nam đã dành nguồn vốn khá lớn từ ngân sách nhà nước có chi phí thấp cho lĩnh vực này.

Theo thống kê của Ngân hàng Thế giới, từ năm 1990, chỉ có 116 dự án hợp tác công-tư (PPP) với tổng giá trị 19,4 tỷ USD đã được phê duyệt tại Việt Nam, bằng chưa đến 10% tổng vốn đầu tư cơ sở hạ tầng trong giai đoạn này (trong đó, hầu hết tập trung vào lĩnh vực năng lượng (chiểm khoảng 75%); còn lĩnh vực cơ sở hạ tầng giao thông chỉ chiếm khoảng 5%). Trong lĩnh vực đường bộ đã có một vài dự án PPP hoặc nhượng quyền thu phí đối với các quốc lộ dưới hình thức chỉ định thầu. Tuy nhiên, nhiều dự án đường bộ này đã phải đàm phán lại, và cuối cùng nhà nước vẫn phải chịu phần lớn rủi ro.

Thứ ba, nguồn lực tài chính huy động từ khu vực tư nhân

Từ năm 2015, bằng việc ban hành Nghị định số 15/2015/ND-CP, Việt Nam đã cố gắng khuyến khích sự tham gia nhiều hơn từ khu vực tư nhân, cải thiện rõ rệt khung pháp lý so với các quy định trước đây; với những quy định rõ hơn các thủ tục mà các cơ quan chức năng phải tuân thủ khi đấu thầu trong một dự án PPP và bỏ giới hạn 30% vốn hỗ trợ của Chính phủ cho một dự án PPP. Nhờ đó, huy động nguồn vốn từ khu vực tư nhân thông qua mô hình hợp tác công-tư (PPP) tập trung vào các dự án của ngành Giao thông đã đạt được kết quả nhất định.

Cơ cấu nguồn vốn ngày càng đa dạng, ngoài nguồn lực huy động từ Nhà nước, đến nay đã và đang có sự tham gia mạnh mẽ, đặt biệt là xu hướng xã hội hóa với sự tham gia của khu vực tư nhân dưới nhiều hình thức đa dạng. Nhiều hình thức đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng cùng các mô hình, phương thức đầu tư, kinh doanh các dịch vụ hạ tầng được đa dạng hóa, mở rộng. Các doanh nghiệp đầu tư vào các dự án giao thông theo hình thức hợp đồng xây dựng-kinh doanh-chuyển giao (BOT), hợp đồng chuyển giao-kinh doanh (BTO) và hợp đồng xây dựng-chuyển giao (BT) ngày càng nhiều. 

Những hạn chế và vấn đề đặt ra

Trong những năm qua, nguồn lực tài chính đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng nói chung, cơ sở hạ tầng giao thông nói riêng ở Việt Nam ngày càng lớn và đa dạng. Mặc dù, vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước và có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước vẫn chiếm gần 2/3, tuy nhiên, cơ cấu, nguồn vốn cũng đã có sự chuyển dịch theo hướng  có sự tham gia nhiều hơn của toàn xã hội, đặt biệt là xu hướng xã hội hóa với tự tham gia mạnh mẽ của khu vực tư nhân dưới nhiều hình thức, các doanh nghiệp đầu tư vào các dự án giao thông  ngày càng nhiều. Việt Nam từng bước xây dựng và hoàn thiện chính sách trong huy động và hướng tới sử dụng ngày một hiệu quả hơn các nguồn lực tài chính cho đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế-xã hội nói chung, cho đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng giao thông nói riêng.

Hệ thống cơ sở hạ tầng ở nước ta có bước phát triển mạnh cả về chiều rộng và chiều sâu (đặc biệt là hệ thống hạ tầng giao thông đường bộ) cơ bản đáp ứng yêu cầu phát triển của đất nước, góp phần bảo đảm tốc độ tăng trưởng kinh tế nhanh, phát triển các lĩnh vực văn hóa, xã hội, giảm nhẹ thiên tai và bảo đảm an ninh quốc phòng, nâng cao đời sống nhân dân, rút ngắn khoảng cách giữa các vùng, miền. Tuy nhiên, công tác huy động và sử dụng các nguồn lực tài chính ở Việt Nam vẫn còn tồn tại một số hạn chế sau:

- Đối với nguồn lực tài chính huy động từ nguồn tài trợ nước ngoài: Việc quản lý, sử dụng các nguồn vốn ODA trong những năm qua còn bộc lộ những bất cập cần khắc phục. Trong đó, nổi bật là vấn đề thiếu định hướng tổng thể với tầm nhìn dài hạn làm cơ sở cho việc huy động và sử dụng một cách có hiệu quả hơn; các ràng buộc đi kèm khi sử dụng nguồn vốn ODA ưu đãi; các dự án thiếu tính cạnh tranh nên chi phí đầu tư thực tế thường tăng hơn rất nhiều so với dự toán ban đầu; trách nhiệm của người đi vay không cao nên các dự án sử dụng vốn ODA có nguy cơ quản lý kém hiệu quả, nảy sinh nhiều bất cập...

- Đối với nguồn lực tài chính từ ngân sách nhà nước và từ khu vực tư nhân: Hiện nay, nguồn vốn đầu tư từ NSNN cho cơ sở hạ tầng giao thông chiếm tỷ trọng khá lớn và ở mức cao so với các nước trong khu vực (Thái Lan chi hơn 1% GDP; Malaysia gần 2%; Philipinnes hơn 2%; Indonesia gần 3%, trong khi đó, Việt Nam dành đến 5,7% GDP đầu tư vào cơ sở hạ tầng). Tuy nhiên, thực tế hiện nay Việt Nam vẫn thiếu những hạ tầng giao thông thiết yếu. Nguyên nhân của hạn chế này là do cơ chế phân bổ ngân sách đầu tư theo hướng đảm bảo phân bổ vốn "công bằng", đảm bảo thực hiện chính sách xã hội “hài hòa” giữa các ngành, vùng, địa phương trong cả nước.

Các chính sách trong thu hút, huy động nguồn lực tài chính, cơ chế tài chính, cơ chế hỗ trợ, chia sẻ rủi ro với các nhà đầu tư chưa được chú trọng xứng đáng, dẫn tới chưa hấp dẫn các nhà đầu tư tư nhân, do vậy, huy động nguồn lực tài chính từ khu vực tư nhân còn nhiều hạn chế.

Đối với Việt Nam, hiện nay, việc huy động đủ nguồn lực tài chính để đầu tư phát triển hệ thống hạ tầng  nói chung, hạ tầng giao thông nói riêng là thực sự cần thiết góp phần quyết định đến việc hiện thực hóa các mục tiêu đã đề ra trong Chiến lược phát triển kinh tế-xã hội giai đoạn 2011- 2020.

Muốn vậy, cần có giải pháp mang tính chiến lược nhằm đa dạng hóa các nguồn tài chính tham gia vào đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng, trong đó có hạ tầng giao thông. Việc đa dạng hóa các nguồn vốn cho phép Chính phủ có thể huy động được nhiều vốn cho cơ sở hạ tầng, giảm chi phí vốn và tạo cơ hội cho nhiều nhà đầu tư tham gia vào lĩnh vực hạ tầng.

Muốn vậy, các giải pháp cơ bản như: Tách dần sự phụ thuộc quá lớn vào nguồn hỗ trợ từ ngân sách, sử dụng nguồn vốn đầu tư công như nguồn vốn mồi để thu hút được các nguồn vốn khác đặc biệt là nguồn vốn từ khu vực tư nhân. Trong điều kiện những ưu đãi từ nguồn tài trợ nước ngoài giảm dần, việc hình thành cơ chế khuyến khích sự tham gia của khu vực tư nhân là rất cần thiết.

Đồng thời, do đầu tư vào cơ sở hạ tầng giao thông cần nguồn lực tài chính rất lớn, thời gian khá dài, nên rất cần thiết phải thiết lập một cơ chế chia sẻ rủi ro lợi ích hợp lý giữa các bên trong các dự án hạ tầng PPP, áp dụng các công cụ giảm thiểu rủi ro cho các bên, như bảo lãnh, bảo hiểm... để giúp các nhà đầu tư có thể tự tin hơn khi tham gia các dự án hạ tầng. Việc luật hóa các nguyên tắc xây dựng cơ chế chia sẻ rủi ro và áp dụng các công cụ giảm thiểu rủi ro đối với các dự án PPP là cần thiết để tạo sự tự tin cho khu vực tư nhân khi tham gia vào dự án PPP.

Tóm lại, đầu tư xây dựng, nâng cấp, cải tạo cơ sở hạ tầng nói chung, cơ sở hạ tầng giao thông nói riêng luôn là yêu cầu thiết yếu đối với mọi quốc gia, đặc biệt trong điều kiện của Việt Nam, phát triển cơ sở hạ tầng giao thông theo hướng đồng bộ, hiện đạ. Huy động nguồn lực tài chính, thu hút sự tham gia đa dạng của các thành phần kinh tế trong và ngoài nước; đồng thời, phân bổ và sử dụng hiệu quả nguồn lực tài chính sẽ giúp Việt Nam sớm đạt được mục tiêu đề ra để tăng trưởng nhanh, mạnh và bền vững.

Tài liệu tham khảo:

1. Đinh Văn Hải, Xây dựng cơ sở hạ tầng cho công nghiệp hóa – hiện đại hóa đất nước trong giai đoạn hiện nay;

2. Phạm Thiên Hoàng, Chính sách huy động nguồn lực tài chính cho phát triển cơ sở hạ tầng hướng đến năm 2020;

3. Ngân hàng Thế giới, Báo cáo "Việt Nam năng động: Tạo nền tảng cho nền kinh tế thu nhập cao";

4. https://plo.vn/do-thi/giao-thong/ly-do-nha-dau-tu-che-du-an-cao-tocbac-nam-943038.html;

5. https://thanhnien.vn/tai-chinh-kinh-doanh/5-du-an-ppp-cua-cao-tocbac-nam-co-the-phai-chuyen-sang-dau-tu-cong-1291627.html;

6. http://dangcongsan.vn/kinh-te-va-hoi-nhap/phat-trien-ha-tang-thongqua-phuong-thuc-dau-tu-ppp-547098.html.