Khuôn khổ phối hợp chính sách tài khoá – tiền tệ

Cũng giống như chính sách kinh tế vĩ mô, việc phối hợp chính sách tài khoá – chính sách tiền tệ cũng cần tới một khuôn khổ phối hợp. Trong khi các khuôn khổ chính sách tài khoá cũng như chính sách tiền tệ đã được đề cập nhiều, thì khuôn khổ của phối hợp hai chính sách lại chưa có nghiên cứu nào đề cập đến. Thông qua nghiên cứu thực tiễn liên quan đến phối hợp chính sách tài khoá – tiền tệ, bài viết đề xuất một khuôn khổ cho sự phối hợp chính sách ở Việt Nam dựa trên 4 yếu tố sau:

(i) Mặc dù không có sự phân công rõ ràng việc thực hiện các mục tiêu chính sách kinh tế vĩ mô giữa hai chính sách nhưng từng chính sách vẫn cần xác định trọng số cho mỗi mục tiêu;

(ii) Công cụ cho sự phối hợp chính sách là phương pháp lập trình tiền tệ;

(iii) Nguyên tắc cho sự phối hợp là nguyên tắc cân bằng ngân sách dài hạn;

(iv) Mô hình đảm bảo cho nguyên tắc trên hoạt động là một Ủy ban Phối hợp Chính sách Kinh tế do Thống đốc Ngân hàng Nhà nước và Bộ trưởng Bộ Tài chính đứng đầu, tại đó chính sách tài khoá xác định mục tiêu dài hạn về nợ công và thâm hụt ngân sách để làm cơ sở đó chính sách tiền tệ xác định mục tiêu lạm phát dài hạn.

Mục tiêu phối hợp chính sách

Về nguyên tắc, các mục tiêu của chính sách kinh tế vĩ mô cũng là mục tiêu của phối hợp chính sách và vấn đề đặt ra chỉ là phân công thực hiện các mục tiêu đó như thế nào giữa chính sách tài khoá và chính sách tiền tệ. Việc phân công thực hiện các mục tiêu dựa trên quan điểm cho rằng, mỗi chính sách có ưu thế trong việc đạt được một mục tiêu nhất định, mà mục tiêu này thường gắn với một lý thuyết kinh tế nhất định.

Thuyết số lượng tiền cho rằng, về dài hạn chính sách tiền tệ hầu như không có khả năng ảnh hưởng đến tăng trưởng (Friedman 1977), những cố gắng của Ngân hàng Trung ương nhằm tăng sản lượng vượt quá mức tiềm năng sẽ không có kết quả, mà chỉ khiến cho giá cả leo thang (Gordon and Barro 1983). Do đó, chính sách tiền tệ nên tập trung vào mục tiêu ổn định còn chính sách tài khoá nên tập trung vào mục tiêu thúc đẩy tăng trưởng dài hạn (Cecchetti, 2002).

Thuyết tài khóa về mức giá trái ngược với thuyết số lượng tiền. Thuyết này cho rằng, mức giá của nền kinh tế chủ yếu được quyết định bởi nợ công và chính sách tài khoá, trong khi chính sách tiền tệ chỉ đóng vai trò gián tiếp (Bassetto 2008). Nếu như vậy, chính sách tiền tệ chỉ nên tập trung vào mục tiêu ổn định tăng trưởng và ổn định tỷ giá, còn mục tiêu ổn định lạm phát và thúc đẩy tăng trưởng dài hạn nên dành cho chính sách tài khoá. Việc phân công thực hiện các mục tiêu như trên đã từng được Huỳnh Bửu Sơn (2014) đưa ra khuyến nghị cho Việt Nam.

Thuyết khủng hoảng tiền tệ thế hệ thứ nhất (Krugman 1979), giải thích nguyên nhân của khủng hoảng tiền tệ từ thâm hụt ngân sách. Thâm hụt ngân sách gia tăng buộc Chính phủ phải bù đắp bằng vay nợ. Vấn đề này dẫn đến tăng cung tiền và do lãi suất trong và ngoài nước bằng nhau, cho nên giá cả sẽ tăng để giữ nguyên cung tiền thực, khiến cho đồng nội tệ mất giá. Nắm được quy luật này, giới đầu cơ có thể sẽ tấn công vào tỷ giá khi thấy ngân sách thâm hụt kéo dài. Theo lý thuyết này thì chính sách tài khoá cũng có vai trò đối với mục tiêu ổn định tỷ giá chứ không chỉ riêng chính sách tiền tệ.

Theo Fry (1988) chính sách lãi suất ở các nước đang phát triển còn nhằm hướng tới: Phân bổ một cách có hiệu quả nguồn vốn, huy động một cách có hiệu quả nguồn lực trong nước và cung cấp nguồn tín dụng lãi suất thấp cho khu vực Nhà nước (để thực hiện các mục tiêu phát triển). Ví dụ điển hình là chính sách tiền tệ thông qua điều chỉnh lãi suất ngắn hạn có thể tác động đến lãi suất dài hạn (trong khi đó lãi suất dài hạn lại là một trong những yếu tố quyết định đối với đầu tư), gây ảnh hưởng tới tăng trưởng dài hạn. Như vậy, chính sách tiền tệ cũng phải có mục tiêu tăng trưởng dài hạn như chính sách tài khoá.

Tóm lại, không có sự thống nhất về việc chính sách tiền tệ phải tập trung vào mục tiêu nào và chính sách tài khoá phải tập trung vào mục tiêu nào. Điều đó có nghĩa, không thể phân công rõ ràng việc thực hiện các mục tiêu chính sách kinh tế vĩ mô giữa chính sách tài khoá và chính sách tiền tệ. Nếu có sự khác biệt về mục tiêu giữa hai chính sách thì chỉ là khác nhau về trọng số mà mỗi chính sách đặt cho mỗi mục tiêu. Cụ thể, chính sách tài khoá có thể quan tâm nhiều hơn đối với mục tiêu tăng trưởng dài hạn, trong khi chính sách tiền tệ có thể chú trọng hơn mục tiêu ổn định.

Công cụ của phối hợp chính sách

Thực tế cho thấy, việc phối hợp chính sách vẫn phải sử dụng công cụ của từng chính sách, nên nếu có một công cụ cho việc phối hợp thì đó chỉ là phương pháp để sử dụng đồng thời các công cụ chính sách. Chính vì vậy, bài viết đề xuất một công cụ để phối hợp chính sách, đó là công cụ “lập trình tiền tệ” do Laurens & de la Piedra (1988) đề xuất. Đây là công cụ giúp hai chính sách xác định các mục tiêu chính sách của mình sao cho phù hợp với nhau. Sở dĩ công cụ này được gọi là lập trình tiền tệ vì nó cần qua nhiều khâu dự báo và lập trình hóa, đòi hỏi sự phối hợp rất chặt chẽ giữa Bộ Tài chính và Ngân hàng Trung ương. Các bước cụ thể trong lập trình tiền tệ bao gồm (xem Taslim 2001):

Bước 1: Xác định giới hạn tăng cung tiền dựa trên theo công thức sau:

Trong đó, M,y và P tương ứng là tốc độ tăng cung tiền danh nghĩa, GDP thực và mức giá, là độ co giãn của cầu tiền theo thu nhập (có thể ước tính được). Theo đó, mục tiêu tăng trưởng và lạm phát sẽ đồng thời xác định nên mục tiêu tăng cung tiền danh nghĩa.

Bước 2: Xác định giới hạn tăng cung tín dụng trong nước dựa trên quan hệ sau:

Trong đó, NFA là tài sản nước ngoài ròng và NDA là tài sản trong nước ròng của hệ thống ngân hàng. Thay đổi tài sản nước ngoài ròng bằng cán cân thanh toán, nên có thể dự báo dựa trên dự báo xuất, nhập khẩu và dòng vốn vào. Khi thay đổi tài sản nước ngoài ròng được xác định, giới hạn về tăng cung tín dụng nội địa cũng được xác định.

Bước 3: Phân bổ giới hạn cung tín dụng trong nước giữa khu vực tư nhân và Nhà nước theo công thức sau:

Trong đó, GB là tín dụng cho Nhà nước dưới hình thức trái phiếu chính phủ, BP là tín dụng cho khu vực tư nhân và OA là các tài sản khác. Các tài sản khác có thể dự báo dựa trên xu hướng quá khứ và do đó, giới hạn tổng mức tín dụng cho khu vực tư nhân và Nhà nước được xác định. Giới hạn này cho phép khi chính sách tiền tệ khó khăn trong việc thúc đẩy tín dụng thì chính sách tài khoá có thể gia tăng vay mượn để tài trợ cho việc tăng chi tiêu, miễn sao không vượt quá giới hạn về tổng mức tín dụng cho cả hai khu vực.

Nguyên tắc phối hợp chính sách

Để chính sách tài khoá và chính sách tiền tệ có thể phối hợp với nhau thì nhất thiết phải xác định một nguyên tắc cho sự phối hợp đó, việc mỗi chính sách theo đuổi nguyên tắc của riêng mình có thể dẫn đến kém hiệu quả trong việc hướng tới các mục tiêu đề ra. Chẳng hạn như nguyên tắc cung tiền mục tiêu có thể là nguyên tắc phù hợp cho chính sách tiền tệ để hướng tới một mục tiêu lạm phát dài hạn nhưng không xem xét đến khả năng có thể phải tăng cung tiền để tài trợ cho thâm hụt ngân sách và do đó khó có thể là nguyên tắc phối hợp hai chính sách. Do đó, để tạo làm nền tảng cho sự phối hợp hai chính sách, để hướng tới mục tiêu dài hạn, bài viết đề xuất một số nguyên tắc cơ bản sau:

Nguyên tắc tài khóa tự cân bằng ngân sách: Nguyên tắc tự cân bằng ngân sách quy định chính sách tài khoá phải tự điều chỉnh chi tiêu và thuế để cân bằng ngân sách (về) dài hạn. Nếu chính sách tài khoá tự cân bằng ngân sách, thì chính sách tiền tệ có thể độc lập trong việc quyết định về cung tiền cũng như lãi suất sao cho phù hợp với mục tiêu lạm phát của mình. Với nguyên tắc này, chính sách tài khoá được coi là bị động và chính sách tiền tệ là chủ động.

Nguyên tắc phối hợp để cân bằng ngân sách: Trong trường hợp chính sách tài khoá không tự đảm bảo cân bằng ngân sách, thì chính sách tiền tệ phải cùng phối hợp với chính sách tài khoá để đảm bảo nguyên tắc này. Với nguyên tắc này, chính sách tài khoá được coi là chủ động và chính sách tiền tệ là bị động. Chính sách tiền tệ có thể giúp làm giảm gánh nặng nợ Chính phủ bằng cách hoặc duy trì một tỷ lệ lạm phát hợp lý hoặc tăng cung tiền cơ sở (so với GDP) hoặc cả hai. Phelps (1973) cho rằng, cần duy trì một tỷ lệ lạm phát lớn hơn không để tạo nguồn thu cho ngân sách. Tuy nhiên, theo Dornbusch & Fischer (1994) lạm phát không thể tăng không giới hạn mà chính sách tiền tệ cần xác định một mức lạm phát tối ưu cho việc phối hợp với chính sách tài khoá trong việc hướng tới cân bằng ngân sách dài hạn. Tuy nhiên, kết quả sẽ phụ thuộc vào việc mục tiêu nào được xác định trước mà điều này dẫn tới mô hình phối hợp “đi trước – theo sau”.

Nguyên tắc lãi suất mục tiêu: Hai nguyên tắc trên đều dựa trên giả thiết là về dài hạn lạm phát hoàn toàn được quyết định bởi cung tiền. Tuy nhiên, thuyết tài khóa về mức giá lại cho rằng, có nhiều mức giá tương ứng với một lượng cung tiền danh nghĩa và cân bằng giữa cung tiền và cầu tiền. chính sách tài khoá do đó sẽ quyết định mức giá nào là mức giá cân bằng. Trong một số trường hợp, mức giá cân bằng được quyết định bởi các yếu tố tài khóa độc lập với cung tiền danh nghĩa (Walsh 2010, tr. 165). Trong trường hợp này, Carlstrom & Fuerst (2000) cho rằng chính sách tiền tệ nên theo nguyên tắc lãi suất dang nghĩa mục tiêu thay vì cung tiền mục tiêu. Hơn nữa, Carlstrom & Fuerst (1996) chứng minh rằng, nguyên tắc lãi suất mục tiêu sẽ làm giảm sự méo mó do lạm phát.

Mô hình phối hợp chính sách

Mô hình hợp nhất: Mô hình này sẽ có một cơ quan kiểm soát chung cả chính sách tài khoá và chính sách tiền tệ. Theo Blinder (1982), mô hình này phù hợp khi các chính sách thiếu các công cụ hiệu quả để đạt được mục tiêu và khi không chắn chắn về mục tiêu phù hợp và phương pháp của chính sách ổn định hóa.

Mô hình độc lập: Đối ngược với mô hình hợp nhất là mô hình độc lập, theo đó thì Bộ Tài chính và Ngân hàng Trung ương độc lập với nhau, không cơ quan nào có quyền chi phối. Mô hình này mô phỏng thực tế cơ chế điều hành chính sách kinh tế của Mỹ. Blinder (1982) chứng minh bằng lý thuyết trò chơi rằng, với mô hình này chính sách tài khoá thường có xu hướng nới lỏng và chính sách tiền tệ có xu hướng thắt chặt. Blinder (1982) cho rằng, sự kết hợp này không phải là tối ưu đối với nền kinh tế do làm tăng lãi suất và làm giảm đầu tư (như đã đề cập đến trong mô hình IS-LM). Mô hình này phù hợp với nguyên tắc cung tiền mục tiêu hơn là nguyên tắc lạm phát mục tiêu hay lập trình tiền tệ.

Mô hình đi trước – theo sau: Theo mô hình này thì một trong hai chính sách ra quyết định chính sách trước và chính sách kia theo sau. Chính sách đi trước được xem là chủ động, còn chính sách đi sau được xem là bị động. Blinder (1982), bằng lý thuyết trò chơi, chứng minh là mô hình đi trước – theo sau (bất kể chính sách nào đi trước) cho kết quả tốt hơn so với mô hình độc lập.

Một là, chính sách tiền tệ xác định mục tiêu trước: Chính sách tiền tệ xác định mục tiêu dài hạn về lạm phát trước, căn cứ vào đó chính sách tài khoá xác định kế hoạch về thâm hụt ngân sách để đảm bảo cân bằng ngân sách dài hạn. Với trường hợp này, nguyên tắc phối hợp để cân bằng ngân sách có thể quy thành nguyên tắc lạm phát mục tiêu của chính sách tiền tệ. Tuy nhiên, trên thực tế việc đòi hỏi chính sách tài khoá phải có những cam kết chặt chẽ đối với mục tiêu lạm phát thường là khó thực hiện ở các nước đang phát triển.

Hai là, chính sách tài khoá xác định mục tiêu trước: Với nguyên tắc này thì chính sách tài khoá chiếm ưu thế và chính sách tiền tệ trở thành bị động. Khi đó, cho dù trong ngắn hạn, chính sách tiền tệ có thể tự quyết định mức lạm phát nhưng mức lạm phát trung bình dài hạn chủ yếu được quyết định bởi chính sách tài khoá. Nói cách khác, nếu chính sách tài khoá đã xác định được chiến lược nợ công cũng như thâm hụt ngân sách về dài hạn, thì nếu chính sách tiền tệ điều chỉnh giảm lạm phát dưới mức trung bình dài hạn (để đảm bảo cân bằng ngân sách dài hạn) thì trong tương lai lạm phát sẽ phải điều chỉnh tăng trở lại.

Để thực hiện sự phối hợp trên thực tế, theo Worrell (2000), ở đa số các nước cơ chế phối hợp chính sách tài khoá và chính sách tiền tệ thông qua việc quan chức của Bộ Tài chính là thành viên Hội đồng Thống đốc các Ngân hàng Trung ương, nhưng ngược lại người của Ngân hàng Trung ương lại không được tham gia vào các quyết định về chính sách tài khoá. Tuy nhiên, Thống đốc Ngân hàng Trung ương giữ liên lạc không chính thức với Bộ trưởng Bộ Tài chính. Vẫn theo Worrell (2000), một số ít nước thành lập ra Ủy ban Phối hợp Chính sách Kinh tế do Thống đốc Ngân hàng Trung ương và Bộ trưởng Bộ Tài chính đứng đầu. Tuy nhiên, hội đồng này cũng nhóm họp không thường xuyên và cũng chỉ để quyết định những vấn đề lớn như các mục tiêu cho trung hạn, chiến lược quản lý nợ, hoặc là lộ trình tự do hóa thương mại và thị trường tài chính.

Đề xuất khuôn khổ phối hợp chính sách tài khoá và tiền tệ cho Việt Nam

Từ thực tiễn tổng kết về những nghiên cứu liên quan đến phối hợp chính sách tài khoá với chính sách tiền tệ ở trên, bài viết đề xuất một khuôn khổ cho sự phối hợp chính sách ở Việt Nam như sau:

Thứ nhất, không nên phân công rõ ràng việc thực hiện các mục tiêu chính sách kinh tế vĩ mô giữa chính sách tài khoá và chính sách tiền tệ. Tuy nhiên, từng chính sách vẫn cần xác định trọng số cho mỗi mục tiêu tùy theo điều kiện cụ thể của nền kinh tế. Thông thường chính sách tài khoá có thể quan tâm nhiều hơn đối với mục tiêu tăng trưởng dài hạn trong khi chính sách tiền tệ có thể chú trọng hơn mục tiêu ổn định.

Thứ hai, công cụ cho sự phối hợp chính sách là phương pháp lập trình tiền tệ. Phương pháp này dựa trên dự báo về mục tiêu tổng mức tín dụng cho khu vực tư nhân và Nhà nước. Giới hạn này cho phép khi chính sách tiền tệ bất lực trong việc thúc đẩy tín dụng thì chính sách tài khoá có thể gia tăng vay mượn để tài trợ cho việc tăng chi tiêu, miễn sao không vượt quá giới hạn về tổng mức tín dụng cho cả hai khu vực.

Thứ ba, nguyên tắc cho sự phối hợp chính sách là cân bằng ngân sách dài hạn. Nguyên tắc này cho phép trong trường hợp chính sách tài khoá không tự đảm bảo cân bằng ngân sách dài hạn thì chính sách tiền tệ phải cùng phối hợp bằng cách hoặc duy trì một tỷ lệ lạm phát hợp lý. Tuy nhiên, chính sách tiền tệ không thể tăng lạm phát không giới hạn mà cần xác định một mức lạm phát tối ưu.

Thứ tư, mô hình/cơ chế đảm bảo cho nguyên tắc trên hoạt động là chính sách tài khoá đi trước và chính sách tiền tệ theo sau. Cụ thể là chính sách tài khoá xác định chiến lược (mục tiêu dài hạn) về nợ công và thâm hụt ngân sách trước, trên cơ sở đó chính sách tiền tệ xác định mục tiêu dài hạn về lạm phát. Cơ chế này vẫn cho phép trong ngắn hạn lạm phát khác với mục tiêu lạm phát dài hạn; tuy nhiên, nếu lạm phát đang thấp hơn lạm phát mục tiêu dài hạn thì trong tương lai lạm phát sẽ tăng. Để đảm bảo thực hiện cơ chế trên tác giả đề xuất thành lập một Ủy ban Phối hợp chính sách kinh tế do Thống đốc Ngân hàng Nhà nước và Bộ trưởng Bộ Tài chính đứng đầu. Hội đồng này không cần họp thường xuyên và chỉ họp để quyết định những vấn đề lớn như các mục tiêu cho trung hạn, chiến lược quản lý nợ, hoặc là lộ trình tự do thị trường tài chính.

Tài liệu tham khảo:

1. Bassetto, M., 2008. Fiscal Theory of the Price Level, The New Palgrave Dictionary of Economics;

2. Blinder, A. S., 1982. Issues in the Coordination of Monetary and Fiscal Policy.

Carlstrom, C. T., and T. S. Fuerst, 1996. The benefits of interest rate targeting: A partial and a general equilibrium analysis, Economic Review;

3. Carlstrom, C. T., and T. S. Fuerst, 2000. The fiscal theory of the price level, Economic Review 36, 22-32;

4. Dornbusch, R., and S. Fischer, 1994. Macroeconomics(McGraw-Hill);

5. Friedman, M., 1977. Nobel prize lecture: inflation and unemployment, Journal of Political Economy 85, 451–473;

6. Fry, M. J., 1988. Money, interest, and banking in economic development;

7. Gordon, D. B., and R. J. Barro, 1983. A positive theory of monetary-policy in a natural rate model, Journal of Political Economy 91, 589–610;

8. Krugman, P., 1979. A Model of Balance-of-Payments Crises, Journal of Money, Credit and Banking. 11, 311-325;

9. Laurens, B., and E. G. de la Piedra, 1988. Coordination of Monetary and Fiscal Policies(IMF);

10. Phelps, E. S., 1973. Inflation in the theory of public finance, The Swedish Journal of Economics, 67-82;

11. Sơn, H. B., 2014. 25 năm theo dòng kinh tế Việt Nam(NXB Thời đại);

12. Taslim, M. A., 2001. Monetary Policy and Monetary Programming in Bangladesh, The Bangladesh Development Studies XXVII.