Cơ chế, chính sách tài chính của Việt Nam ứng phó với thiên tai

Việt Nam là quốc gia thường xuyên chịu tác động của thiên tai. Theo Cục Phòng chống thiên tai, năm 2016 thiên tai đã gây ra thiệt hại kinh tế khoảng 40.000 tỷ đồng cho Việt Nam và trong 9 tháng đầu năm 2017 thiệt hại ước tính khoảng 17.000 tỷ đồng. Trước các tác động của thiên tai, Việt Nam cũng có khá nhiều chính sách tài chính và bảo hiểm rủi ro thiên tai đã được áp dụng, cụ thể gồm:

- Nhóm chính sách chi ngân sách: Về dự phòng ngân sách, Luật NSNN năm 2015 có hiệu lực từ năm 2017 cho phép dự phòng ở mức 2-4% tổng chi mỗi cấp ngân sách. Dự phòng ngân sách hàng năm trong giai đoạn 2010-2017 trung bình đạt khoảng 22.000 tỷ đồng, trong đó ngoài chi cho khắc phục hậu quả thiên tai còn được sử dụng để chi cho các mục đích khác như khắc phục hậu quả của dịch bệnh, cứu đói; nhiệm vụ quan trọng về quốc phòng, an ninh...

- Về quỹ dự trữ tài chính, trong trường hợp thiên tai sau khi sử dụng hết nguồn dự phòng ngân sách mà vẫn không đủ thì được sử dụng quỹ này, tuy nhiên tổng chi không được vượt quá 70% số dư đầu năm của quỹ.

- Về dự trữ quốc gia, bao gồm cứu trợ khẩn cấp bằng hiện vật của chính quyền trung ương trong trường hợp thiên tai, hỏa hoạn, dịch bệnh lớn, các trường hợp khẩn cấp khác đe dọa an ninh quốc phòng, an toàn và trật tự xã hội. Từ năm 2006-2014, theo Bộ Lao động Thương binh và Xã hội, Ban chỉ đạo Trung ương về phòng chống thiên tai đã cấp 438.225 tấn gạo cho người dân chịu ảnh hưởng thiên tai.

Bên cạnh đó, NSNN còn thực hiện chi theo các chương trình cụ thể nhằm phòng, chống và khắc phục hậu quả thiên tai như: Các chính sách hỗ trợ các hộ nghèo trong trường hợp thiên tai, chính sách bố trí dân cư các vùng thiên tai, chính sách trợ giúp xã hội, chính sách hỗ trợ ngư dân khắc phục rủi ro thiên tai trên biển, chính sách liên quan đến khai thác, bảo vệ công trình thủy lợi.

Nhóm chính sách thu NSNN: Bao gồm các công cụ thuế. Có khá nhiều sắc thuế của Việt Nam quy định miễn giảm thuế trong trường hợp xảy ra rủi ro thiên tai. Luật Thuế TNDN cho phép tính vào chi phí được trừ khi xác định thu nhập chịu thuế đối với phần giá trị tổn thất do thiên tai. Luật Thuế TNCN xem xét giảm thuế trong trường hợp đối tượng nộp thuế gặp khó khăn do thiên tai ảnh hưởng đến khả năng nộp thuế. Luật Thuế sử dụng đất nông nghiệp và Luật Thuế sử dụng đất phi nông nghiệp quy định miễn hoặc giảm thuế sử dụng đất nông nghiệp, phi nông nghiệp tùy vào mức độ thiệt hại. Luật thuế Tài nguyên quy định đối tượng nộp thuế tài nguyên được xét miễn, giảm thuế phải nộp cho số tài nguyên bị tổn thất do thiên tai. Luật thuế Tiêu thụ đặc biệt quy định giảm thuế cho đối tượng chịu thuế trong trường hợp thiên tai. Bên cạnh đó, hàng hóa xuất khẩu, nhập khẩu để khắc phục hậu quả thiên tai cũng được miễn thuế xuất khẩu, nhập khẩu.

Nhóm chính sách chi quỹ ngoài ngân sách: Tại Việt Nam có một số quỹ ngoài ngân sách hoạt động với nhiều mục đích khác nhau, trong đó có phòng, chống và khắc phục hậu quả thiên tai. Quỹ Phòng chống thiên tai được hình thành theo Luật Phòng chống thiên tai năm 2014, thuộc kiểm soát của UBND cấp Tỉnh bằng nguồn đóng góp của tất cả các đơn vị kinh tế trong và ngoài nước tại địa phương, công dân Việt Nam từ 18 tuổi trở lên vẫn trong độ tuổi lao động và nguồn hợp pháp khác như tài trợ, đóng góp tự nguyện. Tính đến ngày 30/6/2017, đã có 50/63 tỉnh/thành phố quyết định thành lập cơ quan quản lý Quỹ này (tương đương 80%), 13 tỉnh đang xây dựng và trình UBND tỉnh. Đã có 37/50 tỉnh tiến hành thu quỹ, tổng kinh phí đã thu được là 812 tỷ đồng.

Quỹ Bảo trì đường bộ được thành lập theo Nghị định số 18/2012/NĐ-CP bằng nguồn từ thu phí bảo trì đường bộ, phân bổ ngân sách và có thể sử dụng để sửa chữa đường bị hư hỏng do thiên tai. Tính đến năm 2015, Quỹ này đạt mức 6.381 tỷ đồng, trong đó thu từ phí bảo trì đường bộ là 3.067 tỷ đồng, phân bổ ngân sách trong năm tài khóa là 3.100 tỷ đồng và 214 tỷ đồng kết chuyển từ năm 2014 sang. Trong đó, năm 2015 tổng mức chi để sửa đường là 473 tỷ đồng.

Ngoài ra, còn có Quỹ Bảo vệ môi trường, được thành lập từ năm 2002, cũng hỗ trợ tài chính cho các hoạt động bảo vệ môi trường, ứng phó với biến đổi khí hậu.

- Nhóm chính sách bảo hiểm: Trên thị trường bảo hiểm Việt Nam hiện nay chưa có các sản phẩm bảo hiểm rủi ro thiên tai riêng biệt. Rủi ro thiên tai được các DN bảo hiểm triển khai phổ biến như là một nội dung rủi ro mở rộng trong đơn bảo hiểm tài sản hoặc bảo hiểm cá nhân, bảo hiểm nông nghiệp.

- Về bảo hiểm công sản, Luật Quản lý và sử dụng tài sản công được Quốc Hội thông qua vào tháng 6/2017 đã đưa ra danh mục các tài sản công cần được bảo hiểm. Theo Cục Quản lý công sản (Bộ Tài chính), có khoảng 1.000 tổ chức ở Việt Nam đã mua bảo hiểm cho công sản với tổng mức phí bảo hiểm là 180 tỷ đồng.

- Về bảo hiểm nông nghiệp, tính đến giữa năm 2016, đã có tới 304.017 hộ nông dân/tổ chức tham gia bảo hiểm nông nghiệp với tổng giá trị được bảo hiểm là 7.747,9 tỷ đồng.

Ngoài ra, ở Việt Nam còn có một số giải pháp tài chính khác để ứng phó với rủi ro thiên tai như huy động hỗ trợ của cộng đồng thông qua Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và Hội Chữ thập đỏ; Vốn vay và viện trợ tài chính từ các tổ chức quốc tế như ADB, Ngân hàng Thế giới hay Cơ quan hợp tác quốc tế Nhật Bản…; Hỗ trợ vay vốn tư Ngân hàng Chính sách Xã hội và Ngân hàng Nông nghiệp và Phát triển nông thôn Việt Nam.

Những vấn đề đặt ra về chính sách

Mặc dù có khá nhiều chính sách tài chính và bảo hiểm rủi ro thiên tai đã được ban hành nhưng trong quá trình triển khai vẫn có một số vấn đề đặt ra: Việt Nam chưa có một chiến lược/mô hình quản trị rủi ro thiên tai nên các chính sách tài khóa nhằm ứng phó với rủi ro thiên tai chưa mang tính hệ thống, logic, bổ trợ cho nhau.

Về chính sách liên quan đến NSNN, nguồn kinh phí từ NSNN mới chỉ đáp ứng được một phần tổng thiệt hại hàng năm. Chi hàng năm từ nguồn dự phòng ngân sách trung ương cho địa phương để cứu trợ và khắc phục hậu quả thiên tai bình quân chỉ khoảng 20% tổng mức thiệt hại (ước tính trong giai đoạn 2011-2014). Nguồn chi từ quỹ dự trữ tài chính khá hạn chế trong điều kiện tổng số tiền của quỹ dự trữ tài chính chỉ chiếm 0,04% tổng chi NSNN (giai đoạn 2007-2015).

Về nhóm chính sách chi quỹ ngoài ngân sách, quỹ lớn nhất cho mục đích phòng chống, khắc phục hậu quả thiên tai là Quỹ phòng chống thiên tai nhưng việc thu, chi Quỹ còn gặp nhiều khó khăn, vướng mắc. Cụ thể như việc thu, chi quỹ, chưa có kế hoạch thu, chưa có định mức hỗ trợ cụ thể cho từng đối tượng, nên khó khăn trong việc chi quỹ. Bên cạnh đó, còn gặp khó khăn khi định giá, xác định tài sản các cơ quan, tổ chức.

Về nhóm chính sách bảo hiểm, giá trị tài sản công được bảo hiểm chưa nhiều trong khi việc triển khai bảo hiểm nông nghiệp còn nhiều vấn đề đặt ra. Mức phí bảo hiểm tài sản công so với tổng giá trị công sản còn thấp. Bảo hiểm nông nghiệp sau thời gian thực hiện thí điểm chưa được triển khai tiếp, đồng thời trong thời gian thí điểm cũng phát sinh một số hạn chế như: Bảo hiểm nông nghiệp có mức tổn thất cao, lợi nhuận mang lại cho các DN bảo hiểm ít, người dân chưa có thói quen tham gia bảo hiểm khi sản xuất nông nghiệp…

Bên cạnh đó, chất lượng công tác dự báo rủi ro cũng như việc ước tính các chi phí cần thiết để phòng ngừa, khắc phục rủi ro còn hạn chế, ảnh hưởng đến việc bố trí nguồn tài chính.

Định hướng giải pháp thời gian tới

Trong bối cảnh thiên tai có xu hướng tăng về tần suất và mức độ, tác động đến phát triển kinh tế - xã hội, trên cơ sở các chính sách tài chính và bảo hiểm rủi ro thiên tai đã có, kết hợp với khuyến nghị của các tổ chức quốc tế, chính sách tài chính và bảo hiểm rủi ro thiên tai của Việt Nam nên được định hướng vào những trọng tâm sau:

Một là, nâng cao năng lực dự báo thiên tai, làm cơ sở cho việc nâng cao chất lượng xây dựng dự toán ngân sách ứng phó với rủi ro thiên tai. Phát triển mô hình định lượng rủi ro thiên tai và xây dựng cơ sở dữ liệu về rủi ro thiên tai (đặc biệt đối với tài sản công), trên cơ sở đó xác định được tần suất xảy ra thiên tai cũng như mức độ thiệt hại để xây dựng kế hoạch tài chính và bảo hiểm rủi ro thiên tai phù hợp.

Hai là, xây dựng chiến lược tài chính ứng phó với rủi ro thiên tai; Hoàn thiện các khung khổ pháp lý và các văn bản hướng dẫn liên quan đến quản lý rủi ro thiên tai nhằm tạo thuận lợi trong triển khai thực hiện các chính sách.

Ba là, sử dụng đa dạng các nguồn tài chính trong quản lý rủi ro thiên tai, đồng thời, cần xác định thứ tự ưu tiên khi sử dụng các nguồn lực tài chính đối với từng loại rủi ro thiên tai.

Bốn là, phát triển thị trường bảo hiểm rủi ro thiên tai nhằm tạo nguồn tài chính chủ động, giúp giảm nhẹ gánh nặng về ngân sách cho chính phủ và chuyển giao rủi ro ra thị trường.

Năm là, tăng cường hợp tác, chia sẻ thông tin, chia sẻ kinh nghiệm với các nền kinh tế khác, đặc biệt là trong khu vực châu Á -Thái Bình Dương - nơi có nhiều kinh nghiệm trong quản lý tài chính đối với rủi ro thiên tai. Đồng thời tăng cường phối hợp với các tổ chức quốc tế (WB, OECD...) trong việc hoàn thiện khuôn khổ pháp lý, xây dựng chiến lược tài chính quản lý rủi ro thiên tai và phát triển cơ sở dữ liệu về rủi ro thiên tai.