Thực trạng áp dụng các định mức phân bổ chi thường xuyên ngân sách nhà nước giai đoạn 2017-2021

Tình hình chung

Trong giai đoạn 2017-2021, hệ thống định mức phân bổ chi thường xuyên NSNN ban hành theo Nghị quyết số 266/2016/UBTVQH14 ngày 04/10/2016 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội là căn cứ quan trọng, chủ yếu để xây dựng dự toán chi thường xuyên NSNN năm 2017 (năm đầu của thời kỳ ổn định ngân sách), là căn cứ để cấp có thẩm quyền quyết định số bổ sung cân đối từ ngân sách trung ương (NSTW) cho ngân sách địa phương (NSĐP), tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu giữa NSTW và NSĐP theo quy định của Luật NSNN năm 2015.

Các định mức phân bổ chi thường xuyên NSNN được ban hành đã đảm bảo phù hợp với khả năng cân đối NSNN, NSTW và ngân sách từng địa phương; góp phần thực hiện các chủ trương của Đảng, chế độ, chính sách Nhà nước, đáp ứng nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội (KT-XH) của quốc gia và của mỗi cấp chính quyền địa phương; Đồng thời, tạo điều kiện cho các bộ, ngành, địa phương chủ động xây dựng và quyết định ngân sách của mình, khuyến khích các địa phương tăng cường công tác quản lý tài chính - ngân sách, phấn đấu tăng thu, tiết kiệm chi, sử dụng ngân sách hiệu quả, góp phần thực hiện nhiệm vụ phát triển KT-XH, đảm bảo quốc phòng, an ninh.

Các định mức phân bổ chi thường xuyên NSNN giúp tăng tính công khai, minh bạch trong phân bổ, sử dụng NSNN; thể hiện sự ưu tiên đối với các vùng cao, vùng sâu, vùng xa, hải đảo, miền núi và vùng đồng bào dân tộc thiểu số có nhiều khó khăn và sự khuyến khích đối với các vùng kinh tế trọng điểm. Đối với NSTW, các định mức phân bổ chi thường xuyên đã thể hiện sự ưu tiên phân bổ ngân sách cho khối các cơ quan tư pháp, thanh tra, kiểm toán để đảm bảo hoạt động đặc thù của các cơ quan này. Bên cạnh đó, đối với NSĐP, việc xây dựng tiêu chí phân bổ ngân sách chủ yếu theo tiêu chí dân số chia ra thành 04 vùng và các tiêu chí bổ sung được đánh giá là cụ thể, rõ ràng, đơn giản, dễ thực hiện, dễ kiểm tra, đảm bảo tính công bằng, hợp lý giữa các địa phương. Việc phân bổ theo tiêu chí dân số đã góp phần thúc đẩy tinh giản biên chế, đẩy mạnh xã hội hóa, cải cách thủ tục hành chính trong xây dựng, quản lý NSNN.

Đối với các bộ, cơ quan trung ương

Các định mức phân bổ đối với lĩnh vực chi quản lý nhà nước, đảng, đoàn thể (QLHC) đã được ban hành tương đối đầy đủ, chi tiết. Theo đó, dự toán chi QLHC hằng năm được phân bổ theo 03 nhóm gồm: Các khoản chi lương, phụ cấp, các khoản đóng góp theo lương tính theo số biên chế được giao; các khoản chi theo định mức và các khoản chi đặc thù ngoài định mức để thực hiện các nhiệm vụ mang tính riêng biệt, đột xuất và các nhiệm vụ khác được cấp có thẩm quyền giao. Trong đó, chi lương, phụ cấp và các khoản đóng góp theo lương và chi định mức của các bộ, cơ quan trung ương giai đoạn 2017-2021 chiếm khoảng 62-68% tổng chi QLHC của các cơ quan, đơn vị (trong đó chi định mức chiếm khoảng 20%), cơ bản đảm bảo hoạt động của bộ máy quản lý và thực hiện các nhiệm vụ chi thường xuyên của cơ quan, đơn vị.

Quá trình xây dựng dự toán hằng năm đã gắn kết chặt chẽ, cắt giảm ngay từ khâu dự toán chi lương, chi thường xuyên gắn với mục tiêu tại các Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 25/10/2017 về một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả; Nghị quyết số 39-NQ/TW ngày 17/4/2015 về tinh giản biên chế và cơ cấu lại đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức của Ban chấp hành Trung ương; Kết luận số 17-KL/TW ngày 11/9/2017 của Bộ Chính trị về tình hình thực hiện biên chế, tinh giản biên chế của các tổ chức trong hệ thống chính trị năm 2015 - 2016; mục tiêu, nhiệm vụ, giải pháp giai đoạn 2017 - 2021.

Trong những năm qua, nhìn chung, việc xây dựng định mức riêng cho từng khối cơ quan đã đảm bảo sự phù hợp. Phạm vi định mức chi thường xuyên đã kết cấu tương đối đầy đủ các nhiệm vụ đảm bảo duy trì hoạt động và nhiệm vụ thường xuyên mang tính chất chung của các cơ quan, đơn vị và các nhiệm vụ đặc thù, phát sinh đột xuất. Phương pháp tính định mức lũy thoái theo từng bậc quy mô biên chế phù hợp hơn, đảm bảo công bằng hơn so với các định mức phân bổ được ban hành trong giai đoạn trước. Riêng đối với các lĩnh vực sự nghiệp khác, NSNN hỗ trợ chi thường xuyên cho các đơn vị sự nghiệp công lập (ĐVSNCL) trên cơ sở khả năng cân đối NSNN hằng năm và mức độ tự chủ chi thường xuyên của đơn vị.

Bên cạnh kết quả đạt được, trong quá trình triển khai áp dụng các quy định cũng gặp không ít khó khăn, vướng mắc. Cụ thể, định mức phân bổ chi thường xuyên lĩnh vực QLHC tuy đã được ban hành tương đối đầy đủ, chi tiết nhưng vẫn còn thấp, chưa phù hợp với những thay đổi về cơ chế, chính sách cũng như tình hình giá cả thị trường, KT-XH chung của đất nước. Nguyên nhân chủ yếu xuất phát từ việc cân đối NSNN các năm qua còn khó khăn, không thể dành nguồn để điều chỉnh tăng định mức; mặt khác, do phải phấn đấu thực hiện theo các chủ trương, chính sách của cấp có thẩm quyền về việc tạo nguồn cải cách tiền lương cũng như tinh giản biên chế, sắp xếp tổ chức lại bộ máy, tiết kiệm chi thường xuyên. Do tác động của các yếu tố này, phần kinh phí bố trí theo định mức chi thường xuyên của các bộ, cơ quan trung ương đang có xu hướng giảm dần cả về quy mô và tỷ trọng, điều này làm cho các cơ quan, đơn vị gặp không ít khó khăn trong việc bố trí kinh phí thực hiện nhiệm vụ trong một số trường hợp.

Bên cạnh đó, hiện nay chưa thực hiện xây dựng được các định mức phân bổ cho các lĩnh vực sự nghiệp khác. Nguyên nhân chủ yếu là do các dịch vụ sự nghiệp rất đa dạng, trong đó, có một số dịch vụ rất phức tạp, đòi hỏi kỹ thuật cao, các định mức kinh tế - kỹ thuật, đơn giá của lĩnh vực đó chưa được ban hành đầy đủ hoặc có những trường hợp đã ban hành đầy đủ nhưng nếu tính đủ định mức thì vượt quá khả năng cân đối của NSNN.

Đối với các địa phương

Trong những năm qua, tiêu chí phân bổ chi thường xuyên cho các địa phương cơ bản được xây dựng theo tiêu chí dân số (cơ cấu dân số, dân số trong độ tuổi đi học, tỷ lệ người nghèo...) nhằm đảm bảo tính công bằng, hợp lý, công khai, minh bạch trong phân bổ ngân sách. Nguyên nhân vì nhiệm vụ chi thường xuyên của các địa phương chủ yếu căn cứ vào tiêu chí dân số (dân số càng nhiều thì nhu cầu kinh phí thực hiện nhiệm vụ về giáo dục, y tế... càng lớn). Tiêu chí phân bổ cũng thể hiện sự ưu tiên bố trí kinh phí đối với vùng cao, hải đảo, vùng miền núi, vùng đồng bào dân tộc thiểu số có nhiều khó khăn, như: Định mức phân bổ chi sự nghiệp giáo dục - đào tạo ở vùng cao, hải đảo bằng 2 lần vùng đồng bằng; chi sự nghiệp văn hóa thông tin bằng 1,95 lần; chi sự nghiệp phát thanh truyền hình bằng 1,95 lần; chi sự nghiệp y tế bằng 1,9 lần; chi sự nghiệp đảm bảo xã hội bằng 1,7 lần...

Ngoài ra, các tiêu chí phân bổ ngân sách đối với từng lĩnh vực đảm bảo thực hiện các nhiệm vụ của ngành, lĩnh vực cũng được xây dựng phù hợp với thực tế, như:

- Lĩnh vực chi QLHC: Tiêu chí phân bổ được xây dựng căn cứ theo tiêu chí dân số và phân loại vùng. Điều này đã tạo chủ động và thúc đẩy đơn vị sử dụng ngân sách hiệu quả thông qua việc sắp xếp lại biên chế đảm bảo thực hiện nhiệm vụ được giao. NSTW bổ sung cho NSĐP để thực hiện nhiệm vụ căn cứ vào tiêu chí số đơn vị hành chính cấp huyện, xã và theo phân loại vùng (như: tỉnh có huyện vùng cao, miền núi, đồng bằng được bổ sung thêm tương ứng là 2.160; 1.910; 1.730 triệu đồng/năm/huyện; 940; 740; 530 triệu đồng/năm/xã). Việc phân bổ kinh phí này nhằm tạo điều kiện cho các địa phương có địa bàn rộng, có nhiều đơn vị hành chính huyện, xã có thêm nguồn lực để thực hiện các nhiệm vụ quản lý nhà nước trên địa bàn. Ngoài ra, tiêu chí phân bổ trong lĩnh vực này còn phải đảm bảo cơ cấu 75% chi lương và các khoản có tính chất lương; 25% chi hoạt động.

- Lĩnh vực chi sự nghiệp giáo dục: Tiêu chí phân bổ được xây dựng đảm bảo cơ cấu 82% chi lương và các khoản có tính chất lương; 18% chi hoạt động. Trong đó, kinh phí thực hiện chính sách hỗ trợ tiền ăn trưa cho trẻ em mẫu giáo từ 3-5 tuổi; chính sách giáo dục đối với người khuyết tật; hỗ trợ học sinh trung học phổ thông ở vùng có điều kiện KT-XH đặc biệt khó khăn; hỗ trợ chi phí học tập đối với sinh viên là người dân tộc thiểu số học tại các cơ sở giáo dục đại học được thực hiện từ nguồn NSĐP và nguồn NSTW bổ sung cho NSĐP.

- Lĩnh vực chi sự nghiệp y tế: Tương tự như lĩnh vực giáo dục, NSTW bổ sung cho NSĐP để thực hiện khám chữa bệnh cho người nghèo, trẻ em dưới 6 tuổi, học sinh, sinh viên, thực hiện chế độ BHYT cho các đối tượng cận nghèo, hộ gia đình làm nông nghiệp có mức sống trung bình...

- Lĩnh vực chi sự nghiệp văn hóa thông tin, phát thanh truyền hình, thể dục thể thao: Theo tiêu chí phân bổ trong các lĩnh vực này, các đoàn nghệ thuật chuyên nghiệp, đội thông tin lưu động; các vận động viên thành tích cao cấp quốc gia, vận động viên khuyết tật được tham gia các giải do Trung ương tổ chức được hỗ trợ thêm kinh phí.

- Lĩnh vực quốc phòng, an ninh: Các địa phương có biên giới đất liền, có huyện, xã đảo cũng được phân bổ thêm kinh phí để thực hiện nhiệm vụ an ninh quốc phòng trên địa bàn.

- Lĩnh vực chi sự nghiệp đảm bảo xã hội: Định mức phân bổ cũng được xây dựng nhằm hỗ trợ thêm kinh phí để thực hiện các chính sách chế độ như: kinh phí trợ giúp các đối tượng bảo trợ xã hội theo Nghị định số 136/2013/NĐ-CP, kinh phí thăm hỏi, động viên các đối tượng chính sách (gia đình thương, bệnh binh, liệt sĩ, người có công...).

Bên cạnh những kết quả đạt được, thực trạng phân bổ chi thường xuyên NSNN ở các địa phương còn một số hạn chế, khó khăn như: Đối với các địa phương có dân số thấp, diện tích rộng, vị trí địa lý khó khăn (như các vùng miền núi, Tây Nguyên, các vùng khó khăn), định mức phân bổ chi ngân sách của từng lĩnh vực chi mặc dù đã có hệ số cao hơn so với mặt bằng chung, nhưng các địa phương này vẫn còn gặp nhiều khó khăn về nguồn kinh phí để đảm bảo các nhiệm vụ chi theo phân cấp; Định mức chi chưa tạo động lực thúc đẩy mạnh mẽ phát triển KT-XH ở các địa phương trọng điểm của vùng, của quốc gia, cũng như thúc đẩy tinh giản biên chế, sắp xếp tổ chức bộ máy và nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập.

Đối với từng lĩnh vực chi, định mức phân bổ vẫn còn một số hạn chế như:

- Lĩnh vực chi QLHC: Mặc dù, đã quy định tiêu chí bổ sung đảm bảo chi hoạt động tối thiểu 25% tổng chi QLHC, tuy nhiên đối với địa phương có địa bàn rộng, dân số ít nhưng vẫn thực hiện đầy đủ các nhiệm vụ về quản lý nhà nước đối với tất cả các lĩnh vực phát triển KT-XH, thì việc thực hiện định mức phân bổ theo quy định hiện hành còn khó khăn.

- Lĩnh vực chi sự nghiệp giáo dục: Định mức phân bổ cần ưu tiên hơn đối với vùng miền núi, vùng đồng bào dân tộc thiểu số, vùng cao, hải đảo; chính sách miễn giảm học phí và hỗ trợ chi phí học tập theo Nghị định số 86/2015/NĐ-CP của Chính phủ chưa được bố trí trong chi cân đối NSĐP.

- Lĩnh vực chi sự nghiệp y tế: Cần xây dựng định mức phân bổ trung bình/người đối với chi sự nghiệp y tế ở các vùng để thực hiện Nghị quyết số 18/2008/QH12 của Quốc hội về đẩy mạnh thực hiện chính sách, pháp luật xã hội hóa để nâng cao chất lượng chăm sóc sức khỏe nhân dân; cần xây dựng tiêu chí hỗ trợ bổ sung kinh phí mua thẻ BHYT đối với các đối tượng thuộc hộ cận nghèo, hộ làm nông, lâm, ngư nghiệp có mức sống trung bình.

- Lĩnh vực chi sự nghiệp văn hóa - thông tin, thể dục thể thao, phát thanh truyền hình: Để phù hợp với tình hình thực tế, cần tăng định mức đảm bảo kinh phí thực hiện các chính sách đối với vùng cao, hải đảo, vùng miền núi, vùng đồng bào dân tộc thiểu số, vùng sâu; tăng định mức chi cho các đoàn nghệ thuật, đội thông tin lưu động, vận động viên cấp quốc gia.

- Lĩnh vực chi quốc phòng, an ninh: Mặc dù, đã ưu tiên phân bổ thêm kinh phí đối với các xã biên giới, hải đảo, huyện đảo không có đơn vị hành chính xã, xã tiếp giáp với 02 tỉnh nước bạn trở lên (hệ số 1,4 lần/xã biên giới) để có thêm kinh phí thực hiện nhiệm vụ quốc phòng, an ninh; tuy nhiên, vẫn chưa đáp ứng đủ như cầu thực tế.

- Lĩnh vực chi sự nghiệp kinh tế: Định mức phân bổ được tính bằng 10% chi thường xuyên của 11 lĩnh vực chi còn lại, riêng đối với đô thị loại I, II, III, IV ở các địa phương còn được bổ sung thêm kinh phí, đối với Hà Nội, TP. Hồ Chí Minh cũng được phân bổ thêm định mức để thực hiện các nhiệm vụ quan trọng về giao thông đô thị; tuy nhiên, vẫn chưa đáp ứng nhu cầu thực tế...

Hoàn thiện tiêu chuẩn, định mức phân bổ chi thường xuyên ngân sách nhà nước trong bối cảnh mới

Thời gian tới, nhằm hoàn thiện tiêu chuẩn, định mức phân bổ chi thường xuyên NSNN, cần chú trọng một số nội dung sau:

Một là, giai đoạn 2022-2025, ưu tiên bố trí kinh phí cho những lĩnh vực quan trọng và vùng đồng bào dân tộc thiểu số, miền núi đặc biệt khó khăn, còn khó khăn, biên giới, hải đảo; ưu tiên nguồn lực để thực hiện cải cách tiền lương.

Hai là, thúc đẩy từng bước nâng cao hiệu quả sử dụng NSNN, phấn đấu giảm dần tỷ trọng chi thường xuyên, góp phần cơ cấu NSNN, sắp xếp bộ máy QLHC, ĐVSNCL, sắp xếp các đơn vị hành chính cấp huyện, xã, tinh giản biên chế; thực hành tiết kiệm, chống lãng phí; cải cách hành chính nâng cao chất lượng dịch vụ công; góp phần đổi mới quản lý tài chính đối với khu vực sự nghiệp công để giảm mức hỗ trợ trực tiếp cho ĐVSNCL, tăng nguồn bảo đảm chính sách hỗ trợ người nghèo, đối tượng chính sách tiếp cận các dịch vụ sự nghiệp công, khuyến khích xã hội hóa, huy động các nguồn lực xã hội để phát triển KT-XH. Đưa tối đa các khoản chi thường xuyên vào định mức chi QLHC với yêu cầu triệt để tiết kiệm; giảm các khoản chi hội nghị, hội thảo, các đoàn đi công tác nước ngoài; ưu tiên mức phân bổ kinh phí cho các khối cơ quan tư pháp, Kiểm toán Nhà nước, Thanh tra Chính phủ.

Bên cạnh đó, tiêu chí phân bổ ngân sách phải rõ ràng, đơn giản, dễ hiểu, dễ thực hiện, kiểm tra và giám sát; bảo đảm công bằng, công khai và minh bạch; từng bước phù hợp với thông lệ quốc tế.
Ngoài dự toán chi thường xuyên được phân bổ theo số biên chế, các bộ, cơ quan Trung ương được phân bổ kinh phí để bảo đảm chi tiền lương, phụ cấp và các khoản đóng góp theo lương theo quy định, kinh phí để bảo đảm nhiệm vụ đặc thù cụ thể của từng bộ, cơ quan Trung ương.

Ba là, định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên đối với các địa phương tiếp tục căn cứ vào tiêu chí dân số chia theo 04 vùng; kết hợp các tiêu chí bổ sung phù hợp với thực tế và đặc thù từng địa phương.

NSTW hỗ trợ cho các địa phương sau khi đã sử dụng các nguồn tăng thu, tiết kiệm chi và các nguồn tài chính hợp pháp khác của địa phương theo quy định mà chưa cân đối đủ nguồn lực để thực hiện. Trường hợp địa phương bị ảnh hưởng bởi thiên tai, dịch bệnh hoặc sự cố nghiêm trọng, thì địa phương phải chủ động sử dụng dự toán NSĐP (bao gồm cả dự phòng, quỹ dự trữ tài chính) và các nguồn tài chính hợp pháp theo quy định, để khắc phục; trường hợp vượt quá khả năng cân đối của NSĐP, NSTW sẽ hỗ trợ NSĐP.

Trường hợp dự toán chi đầu tư xây dựng cơ bản vốn trong nước (không bao gồm chi từ nguồn thu tiền sử dụng đất, xổ số kiến thiết) và dự toán chi thường xuyên NSĐP tính theo nguyên tắc, tiêu chí và định mức năm 2022 thấp hơn dự toán năm 2021, thì sẽ được hỗ trợ để không thấp hơn. Đối với số hỗ trợ cân đối chi NSĐP, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh được chủ động bố trí cơ cấu chi NSĐP năm 2022 theo nguyên tắc triệt để tiết kiệm chi thường xuyên để tập trung nguồn lực tăng chi đầu tư phát triển.

Tài liệu tham khảo:

1. Ủy ban thường vụ Quốc hội (2016), Nghị quyết số 266/2016/UBTVQH14 ngày 04/10/2016 ban hành các nguyên tắc, tiêu chí và định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên ngân sách nhà nước năm 2017;
2. Thủ tướng Chính phủ (2016), Quyết định số 46/2016/QĐ-TTg ngày 19/10/2016 về việc ban hành đỊnh mức phân bổ dự toán chi thường xuyên ngân sách nhà nước năm 2017;
3. Nghị quyết số 01/2021/UBTVQH15 ngày 01/9/2021 quy định về các nguyên tắc, tiêu chí và định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên ngân sách nhà nước năm 2022;
4. Thủ tướng Chính phủ (2021), Quyết định số 30/2021/QĐ-TTg ngày 10/10/2021 về việc ban hành các nguyên tắc, tiêu chí và định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên ngân sách nhà nước năm 2022.

* TS. Hà Thị Phương Thảo, Vụ Ngân sách nhà nước – Bộ Tài chính

** Bài đăng trên Tạp chí Tài chính số kỳ 2 tháng 4/2022