Mặc dù nguồn lực tài chính cho giáo dục đại học Việt Nam những năm qua liên tục tăng nhưng so với thực tiễn vẫn chưa đạt được như kỳ vọng. Một trong số những nguyên nhân của tình trạng trên là do cơ chế, chính sách trong lĩnh vực này còn tồn tại một số hạn chế, bất cập. Vì vậy, việc hoàn thiện cơ chế, chính sách tăng cường nguồn lực tài chính của các trường đại học công lập ở Việt Nam là vấn đề cấp thiết đặt ra hiện nay.

Cơ chế cấp ngân sách nhà nước cho các cơ sở giáo dục đại học công lập ở Việt Nam

Cấp ngân sách nhà nước căn cứ theo công thức đầu vào ở Việt Nam

Cấp ngân sách nhà nước (NSNN) căn cứ theo công thức đầu vào được áp dụng tại Việt Nam lần đầu vào năm 1998 và được thực hiện định kỳ cho đến năm 2006 khi Chính phủ ban hành Nghị định số 43/2006/NĐ-CP quy định quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế và tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công lập.

Trong thời gian này, việc cấp ngân sách được tính theo chỉ tiêu tuyển sinh của từng cơ sở GDĐH công lập. Mà chỉ tiêu tuyển sinh này lại được tính theo: (i) số lượng và chất lượng giảng viên cơ hữu;  (ii) nguồn lực cơ sở vật chất mà cơ sở giáo dục đại học (GDĐH) có. Cụ thể, Bảng 1 thống kê mức chi của Nhà nước trên đầu sinh viên trong một năm, bắt đầu thực hiện từ 1998 đến 2006:

Theo kết quả khảo sát của tác giả, trong tương lai ngắn hạn, việc Việt Nam quay lại áp dụng chính sách cấp ngân sách theo công thức đầu vào nhiều khả năng là khó khả thi. Để đáp ứng với nhu cầu đi học của người dân, Việt Nam đã mở thêm nhiều trường đại học công lập; đồng thời giữ quy mô GDĐH tư thục một cách ổn định. Vì vậy, trong bối cảnh hiện nay, với quy mô sinh viên đại học công lập luôn ổn định ở mức 1,2-1.5 triệu sinh viên (chiếm khoảng hơn 86-89% tổng số sinh viên cả nước), việc Nhà nước quay trở lại mô hình tăng cường ngân sách cho các cơ sở GDĐH công lập thông qua tăng đầu tư dàn trải là việc không thể thực hiện được.

Cấp ngân sách nhà nước căn cứ theo dữ liệu lịch sử

Cấp NSNN căn cứ theo dữ liệu lịch sử được thực hiện tại Việt Nam từ 2006 đến nay. Mức cấp NSNN của năm sau được căn cứ vào tình hình thực tế của năm trước (với mốc đầu tiên được tính là năm 2006). Mức cấp NSNN cũng được điều chỉnh theo tình hình lạm phát của năm tương ứng. Việc ước tính mức cấp kinh phí cho các cơ sở GDĐH công lập được tính ổn định theo chu kỳ 3 năm nhưng trong mỗi năm đều có điều chỉnh căn cứ vào tình hình thực tế.

Theo tính toán của tác giả, dựa trên dữ liệu từ 55 cơ sở GDĐH công lập, mức chi trung bình cho mỗi sinh viên trong 1 năm từ nguồn chi NSNN thường xuyên là khoảng 3,8-4 triệu VND/năm/sinh viên cho giai đoạn 2015-2017. Con số này thấp hơn con số tương ứng đã được báo cáo trong một số nghiên cứu trước đây là khoảng 6 triệu VND/sinh viên/năm. Điều này có thể xuất phát từ 02 nguyên nhân gồm: Có thể các nghiên cứu trên tính cả phần đầu tư không thường xuyên của Chính phủ Việt Nam; con số 6 triệu/sinh viên/năm có thể đúng với thời điểm 2006 (là năm cuối cùng Việt Nam áp dụng phương thức cấp kinh phí theo mô hình căn cứ theo kết quả đầu vào). Kể từ đó, ngân sách cấp cho các cơ sở GD ĐH công lập vẫn tiếp tục tăng (căn cứ theo tình hình lạm phát) nhưng không tăng nhanh bằng quy mô tuyển sinh của các cơ sở GDĐH công. Điều này dẫn đến việc mức chi trung bình/sinh viên/năm bị giảm xuống tương ứng.

Trong vài năm gần đây, Chính phủ thực hiện chủ trương giảm dần cấp NSNN thường xuyên cho cơ sở GD ĐH công lập. Điều này được thể hiện qua 2 chính sách quan trọng đó là:

Một là, Nghị quyết số 77/NQ-CP ngày 24/10/2014 của Chính phủ về thí điểm đổi mới cơ chế hoạt động đối với cơ sở giáo dục đại học công lập giai đoạn 2014-2017 nêu rõ, có 23 cơ sở GDĐH công lập được thí điểm tự chủ trong quản lý điều hành về các mặt (nhân sự, tổ chức, học thuật, tài chính) với điều kiện không nhận NSNN thường xuyên nữa.

Hai là, Nghị định số 16/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015 của Chính phủ quy định cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập, trong đó xác định các nhóm đơn vị sự nghiệp công (bao gồm cả cơ sở GDĐH công lập) theo các mô hình sau: (i) Đơn vị tự chủ tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công tự bảo đảm chi thường xuyên và chi đầu tư; (ii) Đơn vị tự chủ tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công tự bảo đảm chi thường xuyên; và (iii) Đơn vị tự chủ tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công tự bảo đảm chi thường xuyên.

Cũng theo Nghị định này, các đơn vị sự nghiệp công lập (trong đó bao gồm cơ sở GDĐH công lập) sẽ có lộ trình tiến tới thực hiện tự chủ chi thường xuyên và một số tự chủ cả chi đầu tư. Thực tiễn cho thấy, cấp ngân sách dựa theo dữ liệu lịch sử rõ ràng đã không còn là cách thức phù hợp với bối cảnh mới, tình hình mới, khi mà các cơ sở GDĐH đang đứng trước sức ép lớn về việc chứng minh tính hiệu quả trong việc sử dụng ngân sách từ tiền thuế của dân. Đồng thời, việc phân bổ dàn trải, không có sự khác biệt đáng kể giữa trường có thành tích tốt và không tốt dường như đang triệt tiêu động lực làm việc của các cơ sở GDĐH công lập.

Cấp ngân sách nhà nước căn cứ theo công thức đầu ra

Cấp ngân sách căn cứ theo công thức đầu ra nói chung chưa được áp dụng và chưa khả thi tại Việt Nam, mặc dù đã được đề cập, nhắc đến trên các diễn đàn, phạm vi khác nhau. Nhiều ý kiến cho rằng, phương thức cấp ngân sách theo đầu ra có nhiều ưu điểm hơn so với cách thức trước đây (theo công thức đầu vào hoặc theo dữ liệu lịch sử).

Tuy vậy, hiện chưa có nguồn cơ sở dữ liệu nào thống kê chính xác và tin cậy về “kết quả đầu ra” của các cơ sở GDĐH công lập như: Số lượng sinh viên tốt nghiệp hàng năm, tỉ lệ sinh viên ra trường có việc làm, kết quả công bố khoa học… Vì vậy, việc có áp dụng được phương pháp này hay không, lại là một việc khác; các nhà làm chính sách phải tính đến nhiều yếu tố trước khi ra quyết định cuối cùng.

Cấp ngân sách nhà nước theo mục đích cụ thể

Cấp ngân sách theo mục đích cụ thể đã được áp dụng tương đối nhiều trong thực tiễn tài chính GDĐH công lập ở Việt Nam. Những chương trình như: Đề án ngoại ngữ 2020, Chương trình 322, 911… có thể xem là các chương trình cấp ngân sách theo mục đích cụ thể. Bên cạnh đó, việc đầu tư cơ sở vật chất theo kế hoạch của các đơn vị gửi lên và xét duyệt theo hàng năm (qua sự điều tiết của Bộ KHĐT) cũng có thể xem như là cơ chế cấp ngân sách theo mục đích cụ thể. 

Cấp ngân sách nhà nước theo hợp đồng chất lượng

Tuy không thực sự phổ biến, hợp đồng chất lượng cũng đã được sử dụng trong thực tiễn cấp NSNN trong GDĐH ở Việt Nam. Chương trình nổi bật nhất có thể kể đến là Chương trình tiên tiến được áp dụng từ 2008-2015 tại một số cơ sở GDĐH công lập ở Việt Nam (Thủ tướng Chính phủ, 2008). Những trường tham gia Chương trình này đã phải xây dựng đề cương với cam kết về các chỉ tiêu chất lượng (đào tạo, nghiên cứu) với Bộ Giáo dục và Đào tạo. Trên cơ sở đó, các đơn vị được chọn phải ký hợp đồng với Bộ Giáo dục và Đào tạo trước khi tiến hành chương trình.

Một dự án tương tự như Chương trình tiên tiến nhưng ở phạm vi nhỏ hơn là Chương trình Nhiệm vụ chiến lược, xây dựng 16 ngành và 23 chuyên ngành đạt trình độ quốc tế tại Đại học Quốc gia Hà Nội. Điểm chung của cả 2 chương trình, dự án này là mức đầu tư đáng kể của Nhà nước đối với sinh viên và giảng viên khi tham gia chương trình. Theo tính toán của TS. Nguyễn Thị Thu Hương (2014) mức chi đầu tư của Nhà nước đối với Chương trình tiên tiến là khoảng 38 triệu VND/năm/sinh viên và đối với Chương trình nhiệm vụ chiến lược là 24 triệu VND/năm/sinh viên vào 2013. Con số này cao hơn nhiều so với con số tương ứng của sinh viên các chương trình đại trà đại học công lập ở Việt Nam.

Cấp NSNN theo cơ chế quỹ cạnh tranh: Tương tự như cấp NSNN theo hợp đồng chất lượng hoặc cấp ngân sách theo công thức đầu ra, cấp NSNN theo cơ chế quỹ cạnh tranh ở Việt Nam chưa được thực hiện rộng rãi. Trường hợp ngoại lệ duy nhất là đối với việc cấp ngân sách nghiên cứu khoa học theo các đề tài, dự án khoa học. Mặc dù vậy, theo khảo sát của tác giả với 44 cơ sở GDĐH công lập,  phần ngân sách này chỉ chiếm khoảng 1% tổng thu nhập của các cơ sở GDĐH công lập trong giai đoạn 2015-2017. Rất nhiều cơ sở GDĐH công lập hoàn toàn không có nguồn thu theo hình thức này.

Cấp học bổng cho sinh viên theo nhu cầu

Cấp học bổng cho sinh viên theo nhu cầu ở Việt Nam đã tồn tại từ nhiều năm nay; nhưng được thể hiện ở hình thức miễn giảm học phí. Nội dung miễn giảm học phí được quy định tại các văn bản tương ứng qua các thời kỳ như Nghị định số 49/2010/NĐ-CP ngày 14/05/2010 của Chính phủ quy định về miễn, giảm học phí, hỗ trợ chi phí học tập và cơ chế thu, sử dụng học phí đối với cơ sở giáo dục thuộc hệ thống giáo dục quốc dân từ năm học 2010 - 2011 đến năm học 2014 - 2015 (hay Nghị định số 86/2015/NĐ-CP ngày 02/10/2015 quy định về cơ chế thu, quản lý học phí đối với cơ sở giáo dục thuộc hệ thống giáo dục quốc dân và chính sách miễn, giảm học phí, hỗ trợ chi phí học tập từ năm học 2015 - 2016 đến năm học 2020 - 2021. Cụ thể, sinh viên có thể được hỗ trợ miễn học phí từ 50-100% tùy theo khả năng chi trả của gia đình.

Mặc dù vậy, cơ chế này chỉ giúp sinh viên có điều kiện khó khăn (miễn hoặc giảm học phí) còn chưa đủ để trang trải chi phí sinh hoạt của sinh viên. Sinh viên có thể tìm kiếm hỗ trợ cho khoản chi phí này thông qua các nguồn sau: (i) Học bổng trích từ nguồn thu học phí của nhà trường, theo quy định tại Thông tư số 31/2013/TT-BGDĐT của Bộ Giáo dục và Đào tạo, các cơ sở GD ĐH công phải trích 8% tổng nguồn thu học phí làm quỹ học bổng khuyến học cho sinh viên; (ii) Học bổng do các tổ chức, cá nhân trao trực tiếp cho sinh viên hoặc thông qua nhà trường.

Cấp học bổng cho sinh viên xuất sắc

Tương tự như học bổng theo nhu cầu, học bổng cho sinh viên xuất sắc cũng có thể lấy từ 1 trong 2 nguồn: (i) Học bổng trích từ nguồn thu học phí của nhà trường, theo quy định tại Thông tư số 31/2013/TT-BGDĐT, các cơ sở GD ĐH công phải trích 8% tổng nguồn thu học phí làm quỹ học bổng khuyến học cho sinh viên; (ii) Học bổng do các tổ chức, cá nhân trao trực tiếp cho sinh viên hoặc thông qua nhà trường.

Học phí có mức trần do Nhà nước kiểm soát

Cũng như nhiều nước trên thế giới, Việt Nam khống chế mức trần học phí đối với sinh viên tại các cơ sở GDĐH công lập. Bảng 2 tổng kết mức trần học phí trung bình theo đơn vị tháng tại các cơ sở GDĐH Việt Nam từ 2010 đến nay và dự kiến đến giai đoạn 2020-2021. Mặc dù vậy, Chính phủ cũng quy định đối với cơ sở GDĐH tự chủ theo Nghị quyết số 77/NQ-CP về thí điểm đổi mới cơ chế hoạt động đối với các cơ sở giáo dục đại học công lập giai đoạn 2014 - 2017 có thể đặt mức học phí lên tới gấp 3 mức tổng hợp ở bảng trên.  Ngoài ra, với bậc học cao hơn thì mức học phí trên sẽ được nhân với tỉ lệ tương ứng là 1.5 lần với thạc sĩ và 2.5 lần với tiến sĩ.

Học phí đối với chương trình đào tạo từ xa thì mức học phí tối đa bằng 1.5 lần mức tương ứng trong bảng kể trên. Bên cạnh học phí thì các cơ sở GDĐH công ở Việt Nam cũng có thể thu phí của SV đối với các dịch vụ liên quan như học liệu, phí học lại, thi lại… Học phí không có mức trần ở các cơ sở GDĐH công lập ở Việt Nam chủ yếu dành cho đối tượng sinh viên quốc tế. Mặc dù vậy, nguồn học phí từ đối tượng này vẫn chỉ đóng vai trò rất khiêm tốn. Theo thống kê từ kết quả khảo sát tại 44 cơ sở GDĐH công lập, nguồn học phí thu được từ sinh viên quốc tế chỉ đóng góp 1% tổng thu của các trường.

Tín dụng sinh viên ở Việt Nam

Từ năm 2007, Việt Nam chính thức có Chương trình tín dụng sinh viên cấp quốc gia của Ngân hàng Chính sách xã hội triển khai, với mức cho vay của Chương trình tín dụng sinh viên này khi mới bắt đầu năm 2007 là khoảng 0,8 triệu VND/tháng/sinh viên (tương đương 8 triệu VND/năm/sinh viên nếu tính 1 năm có 10 tháng học). Mức vay này tăng dần hàng năm và hiện nay là khoảng 1,3 triệu VND/sinh viên/tháng. Lãi suất của chương trình này hiện nay là 0,65%.

Bên cạnh chương trình tín dụng sinh viên do Nhà nước tiến hành, sinh viên còn có các cơ hội vay tín dụng theo các hình thức sau: (i)Vay từ chương trình tín dụng sinh viên do cơ sở GD ĐH công lập tự thực hiện từ nguồn thu hợp pháp của Nhà trường; (ii) Vay từ các tổ chức tư nhân.

Những vấn đề đặt ra

Nhìn chung, những năm qua, nguồn tài chính từ NSNN luôn chiếm tỷ trọng lớn trong cơ cấu nguồn tài chính của các trường ĐHCL ở Việt Nam (khoảng 30%-40% tổng thu của các trường ĐHCL hàng năm). Các trường ĐHCL hiện nay còn hạn chế trong quá trình đa dạng hóa nguồn thu. Nguồn thu sự nghiệp của các trường ĐHCL chủ yếu vẫn từ học phí. Các nguồn thu khác từ dịch vụ tư vấn và chuyển giao khoa học công nghệ, dịch vụ tư vấn giáo dục đào tạo theo hợp đồng cho các tổ chức và cá nhân trong nước, dịch vụ tổ chức thi tuyển dụng nhân sự... còn hạn chế.

Một trong những nguyên nhân của thực trạng trên là cơ chế, chính sách về tăng cường nguồn lực của các trường ĐHCL còn hạn chế, bất cập, cụ thể:

Một là, cơ chế phân bổ NSNN còn phức tạp, manh mún. Phân bổ NSNN cho giáo dục nói chung và GDĐH nói riêng tuân theo các quy định trong Luật NSNN năm 2015 xác định rõ 2 cấp (cấp Trung ương và cấp địa phương). Ở cấp Trung ương, việc phân bổ ngân sách hoạt động thường xuyên trong hoạt động GDĐH cho các bộ và tỉnh là nhiệm vụ của Bộ Tài chính; Phân bổ ngân sách cho đầu tư là nhiệm vụ của Bộ Kế hoạch và Đầu tư.

Ở cấp địa phương, UBND tỉnh là cơ quan chuyên trách và chịu trách nhiệm phân bổ NSNN. Do có rất nhiều bên liên quan, trong đó có cả các bộ, ngành chủ quản tham gia vào quá trình phân bổ NSNN cho các trường ĐHCL. Thực tế này dẫn đến quá trình phân bổ NSNN phức tạp và chồng chéo. Hơn nữa, cơ chế phân bổ NSNN vẫn mang tính bình quân giữa các trường ĐHCL. Tiêu chí để cấp NSNN căn cứ vào quy mô, số lượng sinh viên đầu vào của trường và mức kinh phí năm trước. Việc phân bổ này chưa gắn với các tiêu chí phản ánh chất lượng đào tạo và kết quả đầu ra. Đây là cản trở lớn trong việc thực hiện cơ chế tự chủ, đồng thời dẫn đến tình trạng thiếu động lực cạnh tranh giữa các trường đại học.

Hai là, với mức trần học phí áp dụng tại Nghị định số 49/2010/NĐ-CP trước đây và Nghị định số 86/2015/NĐ-CP đang tồn tại một số khó khăn như: các trường ĐHCL buộc phải mở rộng quy mô đào tạo trong điều kiện nguồn tài chính không đủ để tái đầu tư, nâng cao chất lượng đào tạo một cách tương ứng với nhu cầu đào tạo.

Ba là, huy động vốn từ các tổ chức tín dụng và các tổ chức, cá nhân khác nhằm hỗ trợ việc cung cấp dịch vụ GDĐH theo nhu cầu của các trường ĐHCL còn nhiều hạn chế do chưa có văn bản hướng dẫn để tổ chức thực hiện theo đúng quy định của pháp luật. Hơn nữa, Nhà nước chưa có cơ chế hỗ trợ cụ thể cho các trường ĐHCL thực hiện tự chủ được vay vốn ưu đãi hoặc được hỗ trợ lãi suất để tăng cường đầu tư cơ sở vật chất, trang thiết bị phục vụ đào tạo và nghiên cứu khoa học.

Một số đề xuất, kiến nghị

Nhằm khắc phục những hạn chế, bất cập đang tồn tại, cần cải thiện một số vấn đề như sau:

Thứ nhất, đổi mới phương thức phân bổ kinh phí NSNN cho GDĐH: Cần chuyển mô hình phân bổ NSNN cho các trường ĐHCL dựa trên yếu tố đầu vào như: Số lượng sinh viên tuyển mới, quy mô sinh viên, biên chế nhân sự, sang phân bổ dựa trên các yếu tố đầu ra, các chỉ tiêu phản ánh hiệu suất hoạt động của trường đại học như: Tổng số giờ giảng thực hiện, chất lượng công trình nghiên cứu, số lượng sinh viên tốt nghiệp tìm được công việc liên quan đến chuyên ngành được đào tạo, sự hài lòng của xã hội…

Nhà nước chỉ cấp kinh phí hoạt động cho một số cơ sở giáo dục ĐHCL được giao thực hiện những nhiệm vụ đặc thù hoặc những cơ sở GDĐH ở các khu vực, vùng miền khó khăn… Những trường ĐHCL chậm đổi mới, không thích ứng được cơ chế cạnh tranh thì phải tái cơ cấu, sáp nhập, hoặc chuyển giao sở hữu cho các thành phần kinh tế ngoài Nhà nước.

Thứ hai, cải thiện mức học phí theo hướng sau:

- Mức trần học phí đối với sinh viên chính quy đại trà có thể được tiếp tục mở rộng dựa theo GDP đầu người của Việt Nam hiện tại hoặc trong tương lai. Cùng với việc tăng trần học phí, Chương trình tín dụng sinh viên cũng cần được thiết kế lại để đảm bảo mức vay có thể chi trả được mức học phí mới. Bên cạnh chính sách tăng mức tín dụng, chính sách học bổng hiện nay cũng cần được cải thiện theo hướng cao hơn và đảm bảo một số nhóm đối tượng có thể giành được học bổng đủ để chi trả cho 100% học phí lẫn sinh hoạt phí (tương tự các mô hình học bổng khác trên thế giới). Việc áp dụng đồng thời chính sách tăng học phí và tăng hỗ trợ là phù hợp với mô hình “2 cao” (học phí cao - hỗ trợ nhiều) đã được nhiều học giả đề xuất trước đây.

- Học phí các chương trình liên kết quốc tế hoặc học phí dành cho sinh viên quốc tế không chặn trần. Nhà trường được toàn quyền đưa mức học phí theo giá thị trường. Cách thức này thực tế là hoàn toàn phù hợp với nhiều nơi trên thế giới. Mặc dù vậy, tỷ lệ đóng góp từ nguồn này cho các cơ sở GDĐH công lập ở Việt Nam là chưa cao, chưa xứng đáng với tiềm năng của Việt Nam. Vì vậy, để thu hút được sinh viên quốc tế, qua đó, có thêm nhiều nguồn lực,việc phối hợp giữa cơ sở GDĐH công và chính quyền là vô cùng quan trọng.

Thứ ba, cần có cơ chế hỗ trợ cụ thể cho các trường ĐHCL thực hiện tự chủ được vay vốn ưu đãi hoặc được hỗ trợ lãi suất để tăng cường đầu tư cơ sở vật chất, trang thiết bị phục vụ đào tạo và nghiên cứu khoa học.

Thứ tư, nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn lực tài chính thông qua việc mở rộng tự chủ và trách nhiệm giải trình của cơ sở GDĐH công lập. Nâng cao tự chủ của cơ sở GDĐH là biện pháp giúp nâng cao hiệu quả hoạt động nói chung, điều này đã được nhiều nghiên cứu trước đây chỉ ra; cũng như đã được Nhà nước xem là biện pháp quan trọng trong tiến trình đổi mới GDĐH. Riêng với khía cạnh tài chính, tự chủ cần được hiểu là quyền tự quyết của cơ sở GDĐH công trong các hoạt động như: học phí, chi tiêu ngân sách, quyền giữ tiền trong ngân hàng để lấy lãi, quyền thế chấp tài sản của trường để vay vốn…        

Tài liệu tham khảo:

1. Nghị quyết số 19-NQ/TW  về tiếp tục đổi mới hệ thống tổ chức và quản lý, nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động của đơn vị sự nghiệp công lập của Ban Chấp hành Trung ương;

2. Chính phủ (1997), Nghị quyết số 90-CP về phương hướng và chủ trương xã hội hoá các hoạt động giáo dục, y tế, văn hoá;

3. Chính phủ (2015), Nghị quyết số 14/2005/NQ-CP đổi mới cơ bản và toàn diện giáo dục đại học Việt Nam giai đoạn 2006 – 2020;

4. Chính phủ, Nghị quyết số 35/NQ-CP năm 2019 về tăng cường huy động nguồn lực của xã hội đầu tư cho phát triển giáo dục và đào tạo giai đoạn 2019-2025;

5. Thủ tướng Chính phủ, Quyết định số 121/2007/QĐ-TTg phê duyệt Quy hoạch mạng lưới các trường Đại học và Cao đẳng giai đoạn 2006 - 2020.