Ưu tiên của Chính phủ Mỹ

Nền kinh tế Mỹ đã gánh chịu thiệt hại vô cùng lớn sau cuộc khủng hoảng kinh tế thế giới 1929 - 1930, mà một trong những nguyên nhân trực tiếp là chính sách “bảo hộ mậu dịch” tại nhiều nước bằng cách tăng thuế nhập khẩu tạo nên một “rào chắn” thuế quan khiến cho hoạt động thương mại quốc tế bị “tắc nghẽn”.

Trong hoàn cảnh đó, Tổng thống Franklin Roosevelt của Mỹ, với chính sách “Tân kinh tế” (New Deal), đã thực hiện chính sách “tự do hóa thương mại quốc tế” thông qua việc ký kết hàng loạt các Hiệp định thương mại song phương với các nước nhằm hạ các mức thuế nhập khẩu, tiến đến “dỡ bỏ hàng rào thuế quan” (Non Tariff Barrier) trên cơ sở các nước ký kết phải nhượng bộ nhau theo nguyên tắc “có đi có lại”. Kể từ đó, tự do hóa thương mại được coi là một trong những ưu tiên của Chính phủ Mỹ. Các đời Tổng thống Mỹ đã ký kết rất nhiều điều ước quốc tế về thương mại song phương và đa phương.

Vấn đề nan giải là làm sao giải quyết xung đột có tính Hiến định giữa thẩm quyền đàm phán ký kết và thẩm quyền giám sát của Quốc hội Mỹ để Tổng thống có thể đại diện nước Mỹ ký kết gia nhập các Điều ước quốc tế thương mại song phương và đa phương một cách có lợi nhất cho nước Mỹ.

Theo truyền thống và vì cơ chế hoạt động, Quốc hội Mỹ xem những hiệp định thương mại tự do (FTA) đều ở hình thức các hiệp ước quốc tế, tức là phải được phê chuẩn bởi 2/3 Thượng nghị sĩ. Hạ viện, tuy không trực tiếp, nhưng vẫn tham gia quá trình giám sát ký kết gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế trong phạm vi quyền hạn của mình. Cụ thể, Tổng thống không thể quyết định về việc thay đổi các mức thuế suất để thiết lập các khu vực tự do thương mại thông qua các FTA, vì bản chất của FTA là dần gỡ bỏ rào chắn thương mại bằng biểu thuế, trừ phi Tổng thống được Quốc hội ủy quyền cho phép quyết định cắt giảm biểu thuế nhập khẩu.

Ủy quyền của Quốc hội cho Tổng thống

Tính chất “chính trị nghị viện” của Quốc hội Mỹ là một trở ngại rất lớn không cho phép Tổng thống Mỹ được toàn quyền quyết định thi hành chính sách ngoại giao thông qua việc ký kết các Điều ước quốc tế để thiết lập các khu vực tự do thương mại.

Ngay từ Đạo luật Thuế quan năm 1890, Quốc hội Mỹ đã trao cho Tổng thống thẩm quyền giao dịch thương mại quốc tế trên nguyên tắc thịnh hành lúc đó là nguyên tắc “có đi có lại” (reciprocal), tức là áp dụng phương thức “miễn thuế toàn bộ” (được hiểu là thuế suất bằng 0%: duty-free treatment) cho một nước có quan hệ thương mại với Mỹ bằng một văn kiện ngoại giao gọi là “tuyên bố” (Proclamation), vì lúc đó chưa có khái niệm khu vực tự do thương mại như hiện nay. Cũng nên biết rằng nguyên tắc “có đi có lại” vẫn được áp dụng trong suốt gần một thế kỷ cho đến khi WTO thành lập năm 1994.

Sự ủy quyền này được cho là vi Hiến với lý do: Quốc hội đã không tuân thủ các nguyên tắc “khuyến nghị và chấp thuận” của Thượng viện và “quyền quyết định các mức thuế suất nhập khẩu” của Hạ viện được quy định trong Hiến pháp. Đây là ý kiến của nhiều thành phần trong xã hội Mỹ nêu ra để phản đối việc ký kết FTA của Tổng thống Mỹ và cũng gây áp lực lên Quốc hội Mỹ. Vụ việc sau đó được đưa ra trước Tối cao pháp viện Mỹ. Tuy nhiên, Tối cao pháp viện Mỹ trong bản án Field kiện Clark (1892) đã tuyên bố Đạo luật Thuế quan năm 1890 ủy quyền cho Tổng thống ký kết Điều ước quốc tế là hoàn toàn hợp Hiến. Quốc hội toàn hoàn được phép ủy quyền quyết định về thuế cho Tổng thống trong đàm phán các thỏa thuận thương mại.

Những quy định hoàn toàn mới về “giải quyết tranh chấp” trong Hiệp định khu vực tự do thương mại Bắc Mỹ 1994 (NAFTA) cũng là vấn đề thách thức sự thay đổi quan điểm của Quốc hội Mỹ về FTA khi nó cho phép các công ty có thể kiện một chính phủ nếu các chính sách của chính phủ có thể gây thiệt hại cho họ. Đa số thành viên Quốc hội thuộc đảng Dân chủ phản đối NAFTA trong khi đó, đảng Cộng hòa lại ủng hộ các nguyên tắc thương mại tự do của NAFTA. Sự phản đối được đưa ra trước Tòa án bằng vụ công ty Kemet Electronics Corp. kiện Chính phủ Mỹ (vụ Kemet Electronics Corp. kiện Barshefsky 1997) ra trước Tòa án Thương mại Quốc tế liên bang Mỹ năm 1997 vì việc đã cắt giảm thuế suất mặt hàng điện tử làm thiệt hại cho công ty.

Tòa án đã một lần nữa phán quyết rằng Tổng thống có quyền quyết định thuế suất nhập khẩu hàng hóa theo các hiệp định của WTO, vốn là kết quả của Vòng đàm phán Uruguay mà Quốc hội Mỹ đã “ủy quyền đàm phán nhanh” cho Tổng thống để ký kết theo Đạo luật Omnibus Trade and Competitiveness Act năm 1988 (OTCA). Ngay cả Đạo luật ủy quyền đàm phán nhanh cho Tổng thống Obama 2015 để ký kết TPP cũng bị một số nhóm cáo buộc là vi Hiến để vận động Quốc hội Mỹ bác bỏ trong tháng 5 vừa qua.

Nhưng quan trọng nhất vẫn là sự thừa nhận tính pháp lý của các Đạo luật ủy quyền Đàm phán nhanh từ phía Hạ viện (liên quan đến đàm phán cắt giảm thuế quan) và Thượng viện (nguyên tắc 2/3 khuyến nghị và chấp thuận) đối với các FTA thông qua các hoạt động ký kết gia nhập Điều ước quốc tế mà Quốc hội đã ủy quyền cho Tổng thống. Sự thừa nhận này đã được ghi vào hồ sơ Quốc hội năm 1987 và 1993.

Tuy nhiên, việc ủy quyền đó ngay chính các thành viên Quốc hội Mỹ cũng chưa chắc chắn về tính hợp Hiến của nó. Bởi lẽ, Tòa án Mỹ không trực tiếp phán quyết vấn đề này mà Tòa chỉ cho rằng “không phải mọi Điều ước quốc tế đều là hiệp ước để phải bị giám sát theo tỷ lệ 2/3 ở Thượng viện và các FTA là các hiệp định Lập pháp - Hành pháp được giám sát bởi hai viện Quốc hội là hợp Hiến”. Với những mâu thuẫn chưa giải quyết trong quan điểm của các thành viên Quốc hội Mỹ luôn là rào cản khó vượt qua đối với các FTA mà Mỹ tham gia đàm phán ký kết mỗi khi chúng được yêu cầu phê chuẩn.