Huy động và gắn kết các nguồn lực xây dựng nông thôn mới - Những vấn đề đặt ra
(Tài chính) Trải qua gần 30 năm đổi mới, cùng với quá trình xây dựng và phát triển kinh tế đất nước, nông thôn Việt Nam đã có nhiều biến đổi trên cả hai khía cạnh tích cực và tiêu cực. Tích cực được thể hiện ở chỗ kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội nông thôn được tăng cường; kinh tế nông thôn chuyển dịch theo hướng tăng công nghiệp, dịch vụ, ngành nghề; nhiều hình thức tổ chức sản xuất mới được hình thành và phát triển; đời sống vật chất và tinh thần của dân cư nông thôn ngày càng được cải thiện; hệ thống chính trị ở nông thôn được củng cố và tăng cường.
Xuất phát từ những bất cập trên, Nghị quyết 26- NQ/TW ngày 05/8/2008 của Hội nghị lần thứ 7, Ban Chấp hành Trung ương khoá X về nông nghiệp, nông dân, nông thôn đã nhấn mạnh mục tiêu: “Xây dựng nông thôn mới có kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội hiện đại; cơ cấu kinh tế và các hình thức tổ chức sản xuất hợp lý, gắn nông nghiệp với phát triển nhanh công nghiệp, dịch vụ, đô thị theo quy hoạch; xã hội nông thôn ổn định, giàu bản sắc văn hoá dân tộc; dân trí được nâng cao, môi trường sinh thái được bảo vệ; hệ thống chính trị ở nông thôn dưới sự lãnh đạo của Đảng được tăng cường”.
Như vậy, xây dựng nông thôn mới là nhằm tạo ra những giá trị mới của nông thôn Việt Nam, đó là một nông thôn hiện đại hàm chứa những giá trị kinh tế mới trên cơ sở hạ tầng hiện đại, sản xuất phát triển bền vững theo hướng kinh tế hàng hoá; đời sống vật chất và tinh thần của người dân nông thôn ngày càng cao, bản sắc văn hoá dân tộc được giữ gìn và phát triển, xã hội nông thôn an ninh tốt, phát huy tính dân chủ cao trong xây dựng nông thôn mới.
Theo đó, Chương trình mục tiêu quốc gia nông thôn mới đã được Thủ tướng Chính phủ quyết định ban hành (1) là một chương trình khung toàn diện nhất để cộng đồng chung sức xây dựng một nông thôn mới hiện đại.
Cơ chế huy động và gắn kết các nguồn lực xây dựng nông thôn mới
Theo Quyết định 800/QĐ-TTg ngày 04/6/2010 của Thủ tướng Chính phủ về phê duyệt Chương trình mục tiêu quốc gia xây dựng nông thôn mới giai đoạn 2010 – 2020 thì vốn và nguồn vốn thực hiện chương trình gồm: nguồn vốn ngân sách (bao gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương) chiếm khoảng 40% tổng nguồn vốn thực hiện Chương trình; Vốn tín dụng (bao gồm tín dụng đầu tư phát triển và tín dụng thương mại) khoảng 30%; Vốn từ các doanh nghiệp, hợp tác xã và các loại hình kinh tế khác khoảng 20%; Huy động đóng góp của cộng đồng dân cư khoảng 10%.
Về cơ chế huy động được thực hiện theo hướng đa dạng hoá các nguồn vốn thông qua: Lồng ghép các nguồn vốn của các chương trình mục tiêu quốc gia, các chương trình, dự án hỗ trợ có mục tiêu trên địa bàn; huy động tối đa nguồn lực của địa phương, trong đó Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quy định tăng tỷ lệ vốn thu được từ đấu giá quyền sử dụng đất để giao đất có thu tiền sử dụng đất hoặc cho thuê đất trên địa bàn xã (2) để lại cho ngân sách xã, ít nhất 70% thực hiện các nội dung xây dựng nông thôn mới; huy động vốn đầu tư của doanh nghiệp đối với các công trình có khả năng thu hồi vốn trực tiếp;(3) các khoản đóng góp theo nguyên tắc tự nguyện của nhân dân; các khoản viện trợ không hoàn lại của các doanh nghiệp, tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước cho các dự án đầu tư; các nguồn vốn tín dụng; các nguồn vốn hợp pháp khác.
Trong đó, cơ chế hỗ trợ vốn từ ngân sách nhà nước được quy định cụ thể (4) tại Quyết định 695/QĐ-TTg ngày 8/6/2012 của Thủ tướng Chính phủ về sửa đổi nguyên tắc, cơ chế hỗ trợ vốn thực hiện chương trình mục tiêu quốc gia xây dựng nông thôn mới giai đoạn 2010- 2020:
Đối với tất cả các xã, hỗ trợ 100% từ ngân sách nhà nước cho: Công tác quy hoạch; xây dựng trụ sở xã; kinh phí cho công tác đào tạo kiến thức về xây dựng nông thôn mới cho cán bộ xã, cán bộ thôn bản, cán bộ hợp tác xã.
Đối với các xã thuộc các huyện nghèo thuộc Chương trình hỗ trợ giảm nghèo nhanh và bền vững theo Nghị quyết số 30a/2008/NQ-CP ngày 27/12/2008 của Chính phủ, hỗ trợ tối đa 100% từ ngân sách nhà nước cho: Xây dựng đường giao thông đến trung tâm xã, đường giao thông thôn, xóm; giao thông nội đồng và kênh mương nội đồng; xây dựng trường học đạt chuẩn; xây dựng trạm y tế xã; xây dựng nhà văn hóa xã, thôn, bản; công trình thể thao thôn, bản; xây dựng công trình cấp nước sinh hoạt, thoát nước thải khu dân cư; phát triển sản xuất và dịch vụ; hạ tầng các khu sản xuất tập trung, tiểu thủ công nghiệp, thủy sản.
Đối với các xã còn lại, hỗ trợ một phần từ ngân sách nhà nước cho: Xây dựng đường giao thông đến trung tâm xã, đường giao thông thôn, xóm; giao thông nội đồng và kênh mương nội đồng; xây dựng trường học đạt chuẩn; xây dựng trạm y tế xã; xây dựng nhà văn hóa xã, thôn, bản; công trình thể thao thôn, bản; xây dựng công trình cấp nước sinh hoạt, thoát nước thải khu dân cư; phát triển sản xuất và dịch vụ; hạ tầng các khu sản xuất tập trung, tiểu thủ công nghiệp, thủy sản. Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định mức hỗ trợ từ ngân sách nhà nước cho từng nội dung, công việc cụ thể, bảo đảm phù hợp với thực tế và yêu cầu hỗ trợ của từng địa phương.
Có thể thấy quy định này đã khắc phục cơ bản những bất cập trong quy định về hỗ trợ vốn từ ngân sách trung ương nêu tại Quyết định 800/QĐ- TTg ngày 04/6/2010. Các địa phương được chủ động sử dụng nguồn lực hỗ trợ từ ngân sách trung ương kết hợp với nguồn lực ngân sách địa phương để phân bổ nguồn lực có được theo các ưu tiên, phù hợp với nhu cầu và đặc thù của địa phương, đảm bảo thực hiện các mục tiêu xây dựng nông thôn mới.
Mức hỗ trợ từ ngân sách trung ương cho các địa phương căn cứ điều kiện kinh tế - xã hội để bố trí phù hợp với quy định tại Nghị quyết Hội nghị lần thứ 7 Ban Chấp hành Trung ương khóa X về nông nghiệp, nông dân, nông thôn. Ưu tiên hỗ trợ cho các địa phương khó khăn chưa tự cân đối ngân sách, địa bàn đặc biệt khó khăn và những địa phương làm tốt. Quy định này nhằm đảm bảo tính thực tế, phù hợp với khả năng của ngân sách trung ương nhưng lại có nhược điểm là địa phương không chủ động trong xác định mức hỗ trợ từ ngân sách trung ương cụ thể hàng năm cho thực hiện xây dựng nông thôn mới ở địa phương. Chính quyền địa phương (tỉnh, huyện, xã) không quy định bắt buộc nhân dân đóng góp, chỉ vận động bằng các hình thức thích hợp để nhân dân tự nguyện đóng góp xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội của địa phương. Nhân dân trong xã bàn bạc mức tự nguyện đóng góp cụ thể cho từng dự án, đề nghị Hội đồng nhân dân xã thông qua.
Hộ nghèo tham gia trực tiếp lao động để xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội của địa phương được chính quyền địa phương xem xét, trả thù lao theo mức phù hợp với mức tiền lương chung của thị trường lao động tại địa phương và khả năng cân đối ngân sách địa phương. Ủy ban nhân dân địa phương xem xét, quyết định mức thù lao cụ thể sau khi trình Thường trực Hội đồng nhân dân cùng cấp. Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương chỉ đạo, hướng dẫn các sở, ban, ngành, huyện, xã triển khai thực hiện. Như vậy có thể thấy cơ chế hỗ trợ vốn từ ngân sách nhà nước khá rõ ràng, vừa tạo thuận lợi cho các địa phương nắm bắt và triển khai thực hiện, vừa tạo sự minh bạch trong chính sách hỗ trợ từ ngân sách nhà nước cho xây dựng nông thôn mới.
Kết quả thực hiện và những thách thức đặt ra
Về quy mô và cơ cấu huy động: Thực tế triển khai thực hiện Chương trình trong 3 năm (2010-2013) đã huy động được hơn 105 nghìn tỷ đồng. Trong đó, ngân sách trung ương hỗ trợ 4,980 nghìn tỷ đồng (chiếm 4,7%), ngân sách địa phương lồng ghép và bổ sung 30,685 nghìn tỷ đồng (chiếm 29,2%); vốn tín dụng 39,326 nghìn tỷ đồng (chiếm 37,4%) và nhân dân, cộng đồng doanh nghiệp đóng góp khoảng 30,105 nghìn tỷ đồng (chiếm 28,7%)(5).
Các hình thức huy động được thực hiện khá đa dạng. Đối với nguồn hỗ trợ từ ngân sách bao gồm các nguồn ngân sách trung ương hỗ trợ trực tiếp cho Chương trình; ngân sách tỉnh hỗ trợ (bao gồm hỗ trợ trực tiếp từ nguồn chi sự nghiệp kinh tế trong dự toán ngân sách hàng năm; hỗ trợ qua cơ chế để lại số thu tại xã để xây dựng nông thôn mới; hỗ trợ qua cơ chế để lại số thu tiền sử dụng đất cho các xã xây dựng nông thôn mới…); vốn lồng ghép từ các chương trình, dự án. Nguồn vốn tín dụng được huy động chủ yếu thông qua hệ thống Ngân hàng chính sách xã hội, Ngân hàng Nông nghiệp và phát triển nông thôn Việt Nam; Ngân hàng phát triển Việt Nam. Vốn huy động từ doanh nghiệp được thực hiện chủ yếu thông qua hình thức hỗ trợ tiền mặt hoặc sản phẩm của doanh nghiệp (ví dụ như xi măng, sắt thép, gạch, ngói,..), tham gia đầu tư trực tiếp.
Các hình thức huy động: Từ cộng đồng bao gồm tiền mặt; hiện vật (như đất đai, hoa màu và các tài sản gắn liền với đất,…) ngày công lao động,… và các hình thức xã hội hoá khác. Cơ chế huy động khá linh hoạt đã tạo sự chủ động cho các địa phương trong huy động nguồn lực. Nhiều địa phương đã xây dựng các cơ chế huy động cụ thể như cơ chế vốn mồi nhằm lôi cuốn, kích thích nguồn vốn huy động đóng góp từ các cá nhân, tổ chức kinh tế trên địa bàn (ví dụ như Đồng Nai, Thái Bình).
Mặc dù đạt được những kết quả tích cực nêu trên trong huy động nguồn lực xây dựng nông thôn mới nhưng cũng cho thấy những tồn tại và thách thức đặt ra: Nguồn lực từ ngân sách trung ương hỗ trợ còn chưa đảm bảo theo cam kết, nguồn vốn hỗ trợ chuyển về còn chậm đã ảnh hưởng tới kế hoạch và tiến độ triển khai thực hiện. Thực tế là các chương trình phát triển cộng đồng, vùng hay ngành đòi hỏi thời gian dài và kinh phí đáng kể để lập kế hoạch và thực hiện. Điều này đòi hỏi việc cam kết mạnh mẽ từ trên là một điều kiện tiên quyết để có sự phân bổ ngân sách và huy động nguồn lực để đảm bảo tính khả thi.
Nguồn lực huy động từ dân cư có xu hướng tăng trong những năm đầu thực hiện nhưng sau đó giảm mạnh. Thực tế huy động nguồn lực ở các địa phương cho thấy, trong những năm đầu thực hiện, đóng góp của dân cư chủ yếu ở việc hiến đất và tài sản trên đất, nhưng những năm sau đó huy động từ dân cư sẽ giảm tương đối và chỉ tập trung ở hình thức đóng góp ngày công lao động và tiền mặt... Do đó, nguồn huy động từ dân cư sẽ ảnh hưởng trực tiếp từ kết quả phát triển sản xuất kinh doanh.
Nguồn lực huy động từ các tổ chức, cá nhân và doanh nghiệp ở các địa phương và trong cùng địa phương giữa các xã là khác nhau. Điều này phụ thuộc vào đặc thù địa lý, tiềm năng mỗi địa phương. Thường thì các địa phương, các xã gần vùng đô thị trong những năm qua có nguồn thu từ đất khá lớn đã tạo nguồn thực hiện các mục tiêu xây dựng nông thôn mới. Tuy nhiên ở những tỉnh vùng sâu, vùng xa thì nguồn này cũng khá hạn chế. Mặt khác, trong những năm gần đây, do ảnh hưởng của suy thoái kinh tế, thị trường nhà đất ảm đạm cũng ảnh hưởng tới nguồn thu từ đất của các địa phương cho xây dựng nông thôn mới. Thị trường vốn và thị trường tín dụng ở nông thôn chưa phát triển mạnh.
Chưa có một cơ chế thống nhất trong lồng ghép các nguồn lực từ các chương trình, dự án trên địa bàn. Thực tế các địa phương mới chỉ tiến hành ghép vốn đối với các công việc, mục tiêu có cùng nội dung. Tuy nhiên điều này lại gây khó trong tổng hợp kết quả đạt được của từng dự án, chương trình từ việc ghép các nguồn vốn của các chương trình, dự án trên địa bàn.
Nhìn chung cơ chế huy động nguồn lực của các địa phương chưa đủ lực để có thể thu hút sự sẵn sang tham gia của các chủ thể kinh tế, đặc biệt là huy động từ khu vực doanh nghiệp. Đối với huy động nguồn lực xây dựng nông thôn mới từ khu vực ngân hàng được tập trung chủ yếu cho phát triển sản xuất cũng bị giới hạn do trình độ năng lực, khả năng tiếp cận vốn của người dân. Tình trạng nợ xây dựng cơ bản ở các địa phương cũng sẽ là nhân tố ảnh hưởng tới việc huy động nguồn lực của địa phương cho xây dựng nông thôn mới.(6)
Xây dựng và phát triển nông thôn mới là một quá trình lâu dài và cần có một chiến lược, kế hoạch huy động nguồn lực cụ thể. Do đó để đảm bảo thực hiện tốt việc huy động nguồn lực cho Chương trình cần chú trọng những điểm sau:
Về tính bền vững trong huy động nguồn lực: Cần xác định lại vai trò, vị trí của chính quyền địa phương trong xây dựng nông thôn mới để xác định rõ thẩm quyền, trách nhiệm của chính quyền địa phương trong lĩnh vực tài chính - ngân sách nhà nước. Theo đó cần sửa đổi các quy định về phân cấp nguồn thu ngân sách cho địa phương trên cơ sở phân cấp nhiệm vụ chi tại Luật Ngân sách Nhà nước theo hướng tăng thẩm quyền và trách nhiệm của chính quyền địa phương trong phân cấp nguồn thu.
Khi địa phương có quyền tự chủ về nguồn thu thì địa phương mới có thể chủ động quyết định cung cấp loại dịch vụ theo nhu cầu cho người dân địa phương, chủ động vay nợ cho đầu tư cơ sở hạ tầng thiết yếu. Do vậy nên xem xét nghiên cứu cho địa phương quyền tự quyết ở một số sắc thuế địa phương, phí, một số khoản phụ thu trong giới hạn nhất định đối với các sắc thuế phân cấp 100% cho địa phương và đối với khoản thu về thuế thu nhập của các doanh nghiệp hạch toán toàn ngành nên để là khoản thu phân chia giữa trung ương và địa phương.
Về tính hiệu quả trong huy động nguồn lực xây dựng nông thôn mới nói riêng và thu ngân sách địa phương nói chung: Để đảm bảo tính hiệu quả trong huy động nguồn lực thực hiện Chương trình xây dựng nông thôn mới thì nguồn lực ngân sách trung ương hỗ trợ cần phải được đảm bảo về mức và thời hạn theo cam kết. Đối với các nguồn lực khác thời điểm huy động cũng là yếu tố cần xem xét nghiên cứu để đảm bảo tính hiệu quả và khả thi trong thực hiện huy động (vì không thể huy động nhân dân đóng góp vào thời điểm mất mùa, thất bát…).
Tính công khai trong huy động nguồn lực cần được đảm bảo. Việc công khai huy động nguồn lực xây dựng nông thôn mới vừa đảm bảo sự rõ ràng, minh bạch cho người dân, vừa tạo ra cơ hội cho họ quyền tiếp cận với các quyết định sử dụng nguồn lực hiệu quả.
Tính cân đối phù hợp: Vấn đề này hàm ý cần có sự gắn kết giữa nguồn lực huy động và việc sử dụng nguồn lực. Đối với những công trình, lĩnh vực đầu tư xây dựng nông thôn mới đòi hỏi vốn lớn và ít có khả năng xã hội hoá cao cần phải được huy động và tài trợ từ các nguồn ngân sách, viện trợ còn ngược lại cần được tiến hành huy động thông qua cơ chế đối ứng hay vay.
_________________
Tài liệu tham khảo
Trần Minh Yến. (2013) Xây dựng nông thôn mới, khảo sát và đánh giá Báo cáo sơ kết 5 năm thực hiện Nghị quyết TW 6 khoá X về nông nghiệp, nông dân, nông thôn.
Đoàn Xuân Thuỷ. (2011), Chính sách hỗ trợ sản xuất nông nghiệp ở Việt Nam hiện nay.
Chu Tiến Quang. (2005) Huy động và sử dụng các nguồn lực trong phát triển kinh tế nông thôn. Thực trạng và giải pháp
(1) Quyết định số 800/QĐ-TTg ngày 04/6/2010 phê duyệt chương trình mục tiêu quốc gia nông thôn mới giai đoạn 2010-2020
(2) Sau khi đã trừ đi chi phí
(3) Doanh nghiệp được vay vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước hoặc tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương được ngân sách nhà nước hỗ trợ sau đầu tư và được hưởng ưu đãi đầu tư theo quy định của pháp luật
(4) Quyết định 695/QĐ-TTg ngày 08/6/2012 về sửa đổi nguyên tắc, cơ chế hỗ trợ vốn thực hiện Chương trình mục tiêu quốc gia xây dựng nông thôn mới giai đoạn 2010-2020
(5) Nguồn: Báo cáo sơ kết 5 năm thực hiện Nghị quyết Trung ương 7 khoá X về nông nghiệp, nông dân, nông thôn
(6) Cụ thể, đối với nguồn đầu tư từ ngân sách nhà nước, nợ đọng xây dựng cơ bản đến ngày 31/12/2012 chiếm 19,9% kế hoạch năm 2013. Tương tự, từ nguồn vốn trái phiếu Chính phủ chiếm 19,8%. Số nợ tính đến ngày 31/12/2012 của cả hai nguồn vốn là 46.576 tỷ của 16.782 dự án. Còn tính đến 30/6/2013 là 43.358 tỷ đồng của 15.638 dự án. Trong số 15 bộ, ngành địa phương nợ trên 1.000 tỷ đồng, Ninh Bình 3.954 tỷ đồng, Hà Giang 3.904 tỷ, Đà Nẵng 2.936 tỷ, Nam Định 2008 tỷ đồng…
Bài đăng trên Tạp chí Quản lý Ngân quỹ Quốc gia số 5 - 2014
