Đặt vấn đề

Thời gian qua, KBNN đã không ngừng hoàn thiện quy trình kiểm soát thanh toán (KSTT) vốn (ODA) và tăng cường công tác đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ cho đội ngũ nhân viên KBNN nhằm nâng cao chất lượng KSTT vốn phù hợp với quá trình cải cách thể chế quản lý, sử dụng vốn ODA.

Tuy nhiên, theo báo cáo tổng kết hoạt động KBNN thường niên các năm 2018, 2019, 2020, công tác KSTT vốn ODA qua KBNN còn nhiều tồn tại, hạn chế. KBNN TP. Hồ Chí Minh không phải là trường hợp ngoại lệ.

Trong báo cáo của KBNN TP. Hồ Chí Minh năm 2018, 2019, 2020 đã nêu rõ những tồn, hạn chế của công tác KSTT vốn ODA. Trong khi đó, Việt Nam hiện là quốc gia nhận được nguồn vốn ODA tương đối nhiều so với các nước trong cùng nhóm thu nhập.

Nguồn vốn ODA và vốn vay ưu đãi góp phần tích cực vào việc thúc đẩy kinh tế - xã hội, nâng cao chất lượng cơ sở hạ tầng, bảo đảm an sinh xã hội, đặc biệt đối với vùng sâu, vùng xa. Nhiều công trình, dự án sau khi hoàn thành đưa vào sử dụng đã phát huy tốt hiệu quả đầu tư.

Các nguồn vốn vay còn hỗ trợ đẩy mạnh quá trình chuyển giao công nghệ và tiếp thu khoa học kỹ thuật, kinh nghiệm quản lý tiên tiến của các nước phát triển trên thế giới, tạo thêm việc làm cho người lao động. Do đó, có thể thấy, việc KSTT vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ODA là rất quan trọng.

Cơ sở lý thuyết

Kiểm soát là một chuỗi công việc mà mỗi người tiến hành việc kiểm soát thi hành một cách có ý thức (Driffield và Jones, 2013). Việc kiểm soát và thanh toán vốn vay ODA, vốn vay ưu đãi (kiểm soát chi) áp dụng theo các quy định hiện hành đối với nguồn vốn ngân sách nhà nước (Ndikumana, Boyce và Ndiaye, 2014).

Trong đó, nhấn mạnh các mục tiêu chính yếu gồm sử dụng vốn đúng mục đích, đối tượng được duyệt và Điều ước quốc tế; Đảm bảo sử dụng vốn tiết kiệm, hiệu quả, phòng ngừa tham nhũng, lãng phí; Kiểm soát, thanh toán kịp thời, đầy đủ theo hồ sơ thanh toán hợp pháp, hợp lệ.

Kiểm soát thanh toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ODA qua Kho bạc Nhà nước TP. Hồ Chí Minh

Kế hoạch thanh toán vốn ODA

Hàng năm, căn cứ vào kế hoạch vốn hoặc thông báo vốn ODA cho từng chủ đầu tư, chi tiết từng dự án, KBNN tiến hành cập nhật các thông tin dữ liệu về cơ quan quyết định đầu tư cơ quan cấp trên/chủ quản/trực tiếp của chủ đầu tư, tên dự án, loại dự án khởi công mới hay chuyển tiếp, nguồn vốn đầu tư và kế hoạch vốn năm, làm căn cứ pháp lý cho nghiệp vụ kiểm soát, thanh toán đúng mục đích, đối tượng sử dụng vốn.

Kế hoạch vốn ODA giai đoạn 2017 - 2021 cho thấy, số lượng dự án giảm qua các năm. Theo báo cáo của KBNN TP. Hồ Chí Minh từ năm 2017 đến năm 2021, số lượng các dự án như sau: Năm 2017, số lượng dự án là 16, năm 2018 số lượng dự án là 14, năm 2019 giảm xuống còn 12, năm 2020 giảm còn 10 và 2021 giảm chỉ còn 8 dự án.

Kiểm soát tạm ứng (điều kiện tạm ứng và mức vốn tạm ứng)

Kết quả kiểm soát tạm ứng trong giai đoạn 2017 - 2021 cho thấy, kết quả kiểm soát mức vốn đề nghị tạm ứng đã từ chối tạm ứng với tổng số tiền là 227 tỷ đồng, chiếm 5,5% tổng số tiền đề nghị tạm ứng và có xu hướng giảm dần qua các năm.

Kết quả trên là hợp lý và đáng tin cậy, vì ý thức chấp hành và sự am hiểu các quy định của Thủ trưởng, Kế toán trưởng đơn vị sử dụng ngân sách nhà nước ngày một sâu hơn.

Kiểm soát thanh toán (trả tiền)

Bên cạnh kiểm soát tạm ứng, KBNN TP. Hồ Chí Minh đã kiểm soát hiệu quả thanh toán.

Theo đó, qua kiểm soát thanh toán, KBNN TP. Hồ Chí Minh đã từ chối thanh toán vốn ODA với tổng số tiền là 748 tỷ đồng, chiếm 4,6% tổng số tiền đề nghị thanh toán và có xu hướng giảm qua từng năm.

Trong đó, năm 2018 có tỷ lệ cao nhất là 6,2% với số tiền là 80 tỷ đồng, năm 2021 có tỷ lệ thấp nhất là 3,3% với số tiền là 55 tỷ đồng.

Nguyên nhân từ chối thanh toán do vượt kế hoạch vốn chiếm tỷ lệ cao nhất 30,5%, tương ứng với số tiền là 228 tỷ đồng. Do cơ chế chính sách thay đổi từ năm 2017 các dự án ODA khi kiểm soát thanh toán phải khống chế, không được vượt kế hoạch vốn năm của cấp có thẩm quyền giao.

Cùng với đó, khối lượng thanh toán không khớp Bảng giá chi tiết kèm theo hợp đồng hoặc thanh toán vượt khối lượng theo hợp đồng do khối lượng thanh toán không khớp bảng chi tiết của hợp đồng.

Kết quả thanh toán vốn đạt 46,4% so với kế hoạch vốn. Trong đó, năm 2017 có tỷ lệ cao nhất là 91%, năm 2021 có tỷ lệ thấp nhất là 17,7%.

Lý do đạt tỷ lệ thấp vì các dự án trong quá trình thực hiện cần phải điều chỉnh thiết kế, điều chỉnh dự án đầu tư, gia hạn thời gian thực hiện dự án, ký Hiệp định vay bổ sung, dẫn đến chưa hoàn chỉnh hồ sơ pháp lý.

Về tổng số dư tạm ứng so với tổng chi chiếm tỷ lệ 20,1%. Trong đó, năm 2018 có tỷ lệ cao nhất là 39,7%, năm 2020 có tỷ lệ thấp nhất là 5,1%.

Một số nhận xét, đánh giá

Qua phân tích kết quả kiểm soát tạm ứng, kết quả KSTT và những quy định về mục đích, nguyên tắc kiểm soát thanh toán (Điều 10, Thông tư số 111/2016/TT-BTC của Bộ Tài chính) có thể khái quát một số nhận xét, đánh giá như sau:

Thứ nhất, đảm bảo sử dụng vốn ODA phù hợp với điều ước quốc tế, thỏa thuận về vốn ODA, vốn vay ưu đãi mà Chính phủ Việt Nam đã ký kết với các nhà tài trợ.

Thứ hai, việc rút vốn và thanh toán (sử dụng vốn ODA) đúng các quy định quản lý tài chính hiện hành đối với nguồn vốn ngân sách nhà nước trong phạm vi kế hoạch vốn nước ngoài, vốn đối ứng hàng năm được duyệt hoặc điều chỉnh, bổ sung trong năm (nếu có) và kế hoạch trung hạn được cấp có thẩm quyền phê duyệt.

Thứ ba, hồ sơ, thủ tục thanh toán (rút vốn) vốn ODA của các chủ dự án tuân thủ các quy định về quản lý tài chính của Chính phủ Việt Nam và phù hợp với các Điều ước đã ký kết với các nhà tài trợ.

Thứ tư, năng lực quản lý tài chính về đầu tư công của các Ban Quản lý dự án ODA ngày càng được nâng cao, tiếp cận với các chuẩn mực và thông lệ quốc tế.

Qua nghiên cứu hoạt động thanh toán vốn ODA của các chủ dự án, đơn vị sử dụng ngân sách, tác giả rút ra một số tồn tại, hạn chế. Cụ thể như sau:

- Kiểm soát hồ sơ dự án chưa chặt chẽ, thiếu theo danh mục quy định.

Tổng hợp từ kết quả kiểm tra nội bộ và các biên bản kết luận thanh tra của Kiểm toán Nhà nước, Thanh tra Chính phủ, Thanh tra Bộ Tài chính và Thanh tra KBNN cho thấy: Một số tài liệu trong hồ sơ thanh toán chưa đầy đủ tính pháp lý như ký thiếu nét, dư nét; dấu đóng không rõ nét, không giống với mẫu dấu đã đăng ký với KBNN; một số tài liệu là bảng photo copy…

Một số bộ hồ sơ thiếu tài liệu như quyết định phê duyệt dự toán khối lượng phát sinh, thiếu phụ lục hợp đồng; hoặc thời điểm ký kết phụ lục hợp đồng trước thời điểm dự toán khối lượng phát sinh được duyệt; thiếu Giấy ủy quyền kèm theo hợp đồng, thiếu Quyết định phê duyệt kết quả lựa chọn nhà thầu (chỉ định thầu)…

- Hồ sơ thanh toán chưa bảo đảm tính pháp lý, hợp lệ.

Tính chất pháp lý của hồ sơ, chứng từ thanh toán được chứng minh thông qua một số yếu tố: căn cứ quyết định; thẩm quyền quyết định; chữ ký; con dấu… là một trong những nội dung kiểm soát tính hợp pháp của hồ sơ thanh toán.

Tuy nhiên, qua kết quả kiểm soát nội bộ và báo cáo kết quả thanh tra của các cơ quan chức năng một số tài liệu, chứng từ sai sót do chữ ký của người có thẩm quyền đã thay đổi sau một thời gian dài đăng ký với KBNN hoặc sai sót đóng dấu (dấu không rõ); người được ủy quyền không hợp pháp theo quy định của Bộ luật Dân sự, Luật Công chức…; quyết định vượt thẩm quyền theo Luật NSNN, Luật Đầu tư công, Luật Đấu thầu…; một số Giấy rút vốn thiếu các yếu tố, như: sai tên, tài khoản đơn vị thụ hưởng, mục lục ngân sách, nguồn kinh phí, niên độ hoặc vượt thông báo vốn hàng năm….

- Một số khoản thanh toán (trả tiền) cho nhà cung cấp chưa phù hợp với điều kiện thanh toán theo hợp đồng đã ký kết.

Điều kiện về thời gian thanh toán, số tiền tạm ứng và mức thu hồi tạm ứng được quy định trong hợp đồng giữa chủ dự án hay trưởng Ban quản lý dự án và nhà cung cấp.

Tuy nhiên, qua kết luận thanh tra, kiểm soát nội bộ đã đưa ra một số trường hợp Giấy đề nghị thanh toán, nhất là thu hồi tạm ứng không đúng các điều kiện quy định trong hợp đồng.

Đặc biệt, một số trường hợp chưa có biên bản thanh lý hợp đồng nhưng chủ dự án đã lập hồ sơ thanh toán và KBNN đã chấp nhận thanh toán theo giá trị hợp đồng.

- Thanh toán tạm ứng kéo dài, nhất các các khoản tạm ứng đền bù giải phóng mặt bằng xây dựng từ nguồn vốn trong nước (vốn đối ứng).

Số dư tạm ứng chậm thanh toán kéo dài không chỉ thể hiện sự yếu kém trong quản lý tài chính đầu tư xây dựng mà còn thể hiện những yếu kém trong quản lý dự án dẫn đến tiến độ thực hiện dự án không đúng tiến độ.

Tình hình trên dẫn đến nhiều hậu quả tiêu cực trong quản lý tài chính như tình trạng chiếm dụng vốn NSNN, những tiêu cực rất dễ phát sinh.

- Thời gian thanh toán (giải ngân) chưa đúng quy định của Bộ Tài chính.

Thời hạn xử lý hồ sơ được tính từ thời điểm nhận đầy đủ hồ sơ theo quy định đến khi kiểm soát hoàn thành.

Thời gian được quy định là 01 ngày làm việc đối với các khoản tạm ứng và thanh toán, 3 ngày làm việc đối với các khoản thanh toán 1 lần hoặc thanh toán khi khối lượng trên 80% giá trị hợp đồng.

Tuy nhiên, qua kiểm tra nội bộ và qua Biên bản thanh tra của các tổ chức bên ngoài đã nêu lên, một số trường hợp thời gian thanh toán quá từ 2 đến 5 ngày, thậm chí có trường hợp lên đến 7 ngày.

Nâng cao hiệu quả kiểm soát thanh toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ODA

Từ kết quả phân tích, bài viết đề xuất giải pháp cho việc tăng cường công tác KSTT như sau:

Thứ nhất, cải thiện quản trị nội bộ KBNN TP. Hồ Chí Minh. Cải thiện quản trị nội bộ theo hướng phân cấp nhiệm vụ kiểm soát chi của từng cá nhân trong quy trình kiểm soát rõ ràng, minh bạch. Xây dựng, duy trì một hệ thống kiểm soát, giám sát nội bộ phù hợp thực tiễn hoạt động KSTT của đơn vị.

Thứ hai, nâng cao trình độ năng lực chuyên môn của kiểm soát viên để vừa khắc phục những yếu kém trong KSTT, vừa đáp ứng yêu cầu kiểm soát chi theo mục tiêu chiến lược phát triển của KBNN.

Thứ ba, tăng cường công tác hướng dẫn chế độ quản lý tài chính đầu tư xây dựng cơ bản cho các chủ đầu tư, Ban Quản lý dự án.

Thứ tư, tích cực triển khai các ứng dụng công nghệ thông tin trong kiểm soát chi đạt yêu cầu, mục tiêu của các ứng dụng.

Thứ năm, tăng cường phối hợp giữa KBNN TP. Hồ Chí Minh với cấp trên trực tiếp chủ đầu tư chặt chẽ để kịp thời giải quyết những vướng mắc của chủ đầu tư.

Tài liệu tham khảo:

1. Bộ Tài chính (2016), Thông tư số 111/2016/TT-BTC quy định về quản lý tài chính đối với các chương trình dự án sử dụng nguồn vốn hỗ trợ chính thức (ODA) và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài;

2. Kho bạc Nhà nước TP. Hồ Chí Minh (2017 - 2021), Báo cáo kiểm soát chi vốn ODA qua Kho bạc Nhà nước;

3. Driffield, N., & Jones, C. (2013), Impact of FDI, ODA and migrant remittances on economic growth in developing countries: A systems approach. The European Journal of Development Research, 25(2), 173-196;

4. Ndikumana, L., Boyce, J. K., & Ndiaye, A. S. (2014), Capital flight from Africa. Capital flight from Africa: Causes, effects, and policy issues, 15.