Tổng quát về kế toán ngân sách nhà nước và hoạt động nghiệp vụ Kho bạc Nhà nước

Kế toán ngân sách nhà nước (NSNN) và hoạt động nghiệp vụ Kho bạc Nhà nước (KBNN) là việc thu thập, xử lý, kiểm tra, giám sát, phân tích và cung cấp thông tin một cách kịp thời, đầy đủ, chính xác, trung thực, liên tục và có hệ thống về: Tình hình phân bổ dự toán kinh phí NSNN; tình hình thu, chi NSNN; tình hình vay và trả nợ vay của NSNN; các loại tài sản của nhà nước do KBNN đang quản lý và các hoạt động nghiệp vụ KBNN.

Với chức năng, nhiệm vụ của KBNN, các đối tượng kế toán NSNN và hoạt động nghiệp vụ KBNN khá rộng, bao gồm các nội dung chủ yếu như tiền và các khoản tương đương tiền; các khoản thu, chi NSNN theo các cấp ngân sách, các khoản thu, chi các quỹ tài chính khác của Nhà nước; các khoản vay và tình hình trả nợ vay của NSNN; các khoản thanh toán trong và ngoài hệ thống KBNN…

Bộ máy kế toán NSNN và hoạt động nghiệp vụ KBNN được tổ chức, bao gồm: Bộ máy kế toán trong hệ thống KBNN được đặt tại các đơn vị KBNN và bộ phận nghiệp vụ làm công việc kế toán đặt tại các cơ quan tài chính, đơn vị dự toán cấp 1, 2 và các đơn vị khác có tham gia vào Hệ thống Thông tin quản lý ngân sách và kho bạc (TABMIS), trong đó nòng cốt tổ chức thực hiện là hệ thống KBNN, cùng với cơ quan tài chính, đơn vị dự toán cấp 1, 2 và các đơn vị khác trong việc phân bổ dự toán trên Hệ thống TABMIS.

Để đảm bảo thực hiện tốt chức năng nhiệm vụ của kế toán NSNN và hoạt động nghiệp vụ KBNN, đòi hỏi công tác kiểm tra kế toán phải được thực hiện thường xuyên và có hiệu quả. Luật Kế toán quy định, kiểm tra kế toán là việc xem xét, đánh giá tuân thủ pháp luật về kế toán, sự trung thực, chính xác của thông tin, số liệu kế toán. Theo đó, đối với kế toán NSNN và hoạt động nghiệp vụ KBNN, việc kiểm tra kế toán cần tập trung nhiều hơn vào kiểm tra việc thực hiện nhiệm vụ kế toán, nghĩa là kiểm tra việc thực hiện các nhiệm vụ kế toán theo quy định tại Thông tư số 77/2017/TT-BTC ngày 28/7/2017 của Bộ Tài chính hướng dẫn Chế độ kế toán NSNN và hoạt động nghiệp vụ KBNN. Cụ thể:

- Thu thập, ghi chép, xử lý và quản lý dữ liệu tập trung trong toàn hệ thống về tình hình quản lý, phân bổ dự toán chi ngân sách các cấp; Tình hình thực hiện thu, chi NSNN các cấp; Các khoản vay và tình hình trả nợ vay của NSNN; Các loại tài sản do KBNN quản lý và các hoạt động nghiệp vụ KBNN.

- Kiểm soát việc chấp hành chế độ quản lý tài chính, chế độ thanh toán và các chế độ, quy định khác của Nhà nước liên quan đến thu, chi NSNN, vay, trả nợ vay của NSNN và hoạt động nghiệp vụ KBNN trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của KBNN.

- Chấp hành chế độ báo cáo tài chính, báo cáo quản trị theo quy định; Cung cấp đầy đủ, kịp thời, chính xác các số liệu, thông tin kế toán cần thiết, theo yêu cầu về việc khai thác thông tin, cơ sở dữ liệu kế toán trên TABMIS theo phân quyền và quy định khai thác dữ liệu, trao đổi, cung cấp thông tin giữa các đơn vị trong ngành Tài chính với các đơn vị liên quan theo quy định; Đảm bảo cung cấp kịp thời thông tin kế toán phục vụ việc quản lý, điều hành, quyết toán NSNN, công tác quản lý nợ và điều hành các hoạt động nghiệp vụ của các cơ quan tài chính và hệ thống KBNN.

Trong công tác kiểm tra kế toán NSNN và hoạt động nghiệp vụ KBNN (gọi tắt là kiểm tra kế toán), bên cạnh việc tập trung vào công tác kiểm tra của đơn vị cấp trên đối với đơn vị cấp dưới, của đơn vị kiểm tra đối với đơn vị được kiểm tra, còn phải chú trọng đến công tác tự kiểm tra tại chính mỗi đơn vị KBNN trong quá trình thực hiện nhiệm vụ.

Yêu cầu mới đối với công tác kiểm tra kế toán hiện nay

Kể từ sau năm 2012, ngành Tài chính nói chung và hệ thống KBNN triển khai thành công Hệ thống TABMIS - dự án lớn trong khuôn khổ dự án cải cách quản lý tài chính công của Việt Nam, công tác kế toán NSNN và hoạt động nghiệp vụ KBNN chuyển sang một giai đoạn mới với các yêu cầu gắn liền với những cải cách của ngành Tài chính về quản lý tài chính, ngân sách; đồng thời, mang đậm dấu ấn của công tác kế toán máy.

Những thay đổi lớn về cơ chế chính sách thời gian qua có thể kể tới như Luật Kế toán 2015, Luật NSNN 2015, Luật phí, lệ phí 2015, Luật Quản lý nợ công, Luật Đầu tư công, các luật về thuế và rất nhiều văn bản hướng dẫn. Điều này đỏi hỏi công tác kiểm tra sự tuân thủ các quy định mới của pháp luật có liên quan trực tiếp hay gián tiếp đến kế toán phải là một trong các mục tiêu ưu tiên hàng đầu của kiểm tra kế toán trong giai đoạn hiện nay.

Việc triển khai kế toán máy trên Hệ thống TABMIS cùng rất nhiều ứng dụng vệ tinh trong Hệ thống KBNN như: Hệ thống quản lý thu NSNN giữa KBNN, cơ quan thu và ngân hàng thương mại… cũng đã đem đến cho công tác kế toán những đặc thù mới. 

Tựu chung, những nội dung nêu trên là các căn cứ pháp lý và thực tiễn hết sức quan trọng, cùng với các quy định khác về công tác kế toán đã tạo nên nền tảng pháp lý cơ bản và chi tiết cho công tác ghi chép, hạch toán kế toán, báo cáo cung cấp thông tin... qua đó, đề ra những yêu cầu tương ứng cho công tác kiểm tra kế toán. Như vậy, so với trước, công tác kiểm tra kế toán hiện nay đã có sự thay đổi về yêu cầu, cách thức, đảm bảo sự tuân thủ pháp luật về kế toán NSNN và hoạt động nghiệp vụ KBNN, sự trung thực, chính xác của thông tin kế toán, gắn với mục tiêu của kiểm tra kế toán.

Giải pháp khắc phục những tồn tại, hạn chế

Những thay đổi trên đã đặt ra thách thức lớn cho công tác kiểm tra kế toán. Kết quả công tác kiểm tra kế toán trong thời gian qua vẫn còn những hạn chế nhất định. Trong suy nghĩ của các cấp lãnh đạo và chuyên viên, áp lực của việc kiểm tra kế toán vẫn “nhẹ nhàng” hơn nhiều so với công tác thanh tra, nên phần nào còn có sự lơ là, chủ quan hoặc chưa sâu sát trong chỉ đạo điều hành cũng như công tác chuẩn bị, triển khai... Vì vậy, các sai phạm được phát hiện trong kết quả kiểm tra đôi khi còn khá dàn trải, không cơ bản... Việc phát hiện ra các sai phạm lớn ít nhiều còn hạn chế, có trường hợp còn phải thông qua công tác thanh tra hoặc thông tin từ bên ngoài mới có thể phát hiện... Việc khắc phục kết luận kiểm tra còn chậm hoặc chưa đầy đủ. Công tác bố trí cán bộ kiểm tra cũng còn chưa được coi trọng ở nơi này hay nơi khác...

Trước tình hình đó, công tác kiểm tra kế toán tại các đơn vị KBNN cần tiếp tục hoàn thiện hơn nữa. Muốn vậy thời gian tới cần tiếp cận vấn đề trên một số giác độ chủ yếu sau:

Một là, xác định rõ mục tiêu kiểm tra kế toán.

Mục tiêu này phải được đặt ra cho từng giai đoạn; theo kế hoạch hoặc gắn cho mỗi cuộc kiểm tra tùy thuộc vào tính chất cuộc kiểm tra hoặc/và yêu cầu mỗi giai đoạn. Mục tiêu quan trọng của công tác kiểm tra kế toán NSNN và hoạt động nghiệp vụ KBNN là đề phòng, phát hiện và ngăn chặn các sai phạm, đảm bảo an toàn tiền, tài sản của nhà nước. Thực tế, việc đảm bảo tuân thủ các quy định pháp luật mới trong thời gian qua là rất quan trọng, do vậy, cần xác định mục tiêu ưu tiên – theo thứ tự, trong mỗi cuộc kiểm tra để có tiếp cận về thời gian, nhân sự và phương pháp phù hợp... Ví dụ, mặc dù mục tiêu đảm bảo an toàn tiền, tài sản luôn được đặt lên hàng đầu, nhưng thời gian qua có rất nhiều văn bản chế độ thay đổi, khiến cho công tác kiểm tra khó có thể tập trung, chi tiết hơn - xoay quanh yêu cầu đảm bảo an toàn tiền, tài sản...

Hai là, xác định rõ nội dung kiểm tra.

Trên cơ sở yêu cầu của cuộc kiểm tra, cần định hình đầy đủ các nội dung kiểm tra, cả tổng quát và chi tiết... Theo đó, nên tiếp cận từ tổng quát đến chi tiết kế hoạch, nội dung kiểm tra. Tổng quan nội dung kiểm tra cần xác định rõ phạm vi nghiệp vụ và không gian, thời gian kiểm tra; các hoạt động phối hợp với các cơ quan đơn vị liên quan, chỉ ở các đơn vị KBNN hay cả đơn vị dự toán có trách nhiệm phân bổ dự toán ngân sách, ngân hàng...

Ba là, định hình phương pháp, cách thức kiểm tra.

Trên cơ sở mục tiêu và nội dung kiểm tra và đặc điểm từng giai đoạn, kết hợp kinh nghiệm và bài học kiểm tra thời gian qua, công tác kiểm tra kế toán nên tập trung vào việc kiểm tra tại những điểm dễ xảy ra sai phạm nhất, hay chính từ những nội dung quan trọng liên quan trực tiếp đến an toàn tiền, tài sản như: Tính cân đối của các tài khoản tài sản và nguồn hình thành tài sản; phát sinh các tài khoản trung gian; tài khoản thanh toán với ngân hàng; công tác đối chiếu giữa KBNN với đơn vị sử dụng NSNN, với cơ quan thu, với Ngân hàng, công tác kiểm soát kế toán; công tác phân bổ dự toán trên giấy và hệ thống... hoặc những điểm mấu chốt của văn bản quy phạm pháp luật mới dễ gây hiểu lầm, vận dụng sai... Trong hoạt động này, cần dựa vào các khung kiểm soát rủi ro của mỗi loại hình nghiệp vụ, kết hợp kinh nghiệm và thực tế... để chi tiết các nội dung và cách thức kiểm tra, kiểm soát rủi ro.

Từ kinh nghiệm thực tế, kiểm tra kế toán có thể nhận diện một số rủi ro, biểu hiện qua những trường hợp cơ bản sau đây:

- Đối với đơn vị sử dụng ngân sách: Rủi ro liên quan đến việc lợi dụng, giả mạo hồ sơ chứng từ; kê khai Bảng kê chi tiết, tổng hợp và chứng từ thanh toán; rủi ro trong công tác đối chiếu số liệu, báo cáo...

- Đối với các đơn vị nghiệp vụ (KBNN, ngân hàng, cơ quan thu): Đối với các đơn vị KBNN, ngoài rủi ro liên quan đến đơn vị sử dụng ngân sách đã nêu, còn có rủi ro trong thanh toán; sử dụng tài khoản trung gian; thực hiện sai chế độ, sai quy định của pháp luật nhà nước về thu chi NSNN... Đối với các ngân hàng, có thể xuất hiện các rủi ro liên quan đến hoạt động thanh toán với KBNN; trong phối hợp thu NSNN; đối chiếu với KBNN, cơ quan thu... Đối với cơ quan thu, rủi ro trong công tác quản lý, đối chiếu số liệu thu NSNN đối với mỗi chứng từ thu hoặc Bảng kê, Báo cáo thu NSNN.

- Đối với cơ quan phân bổ dự toán: Rủi ro xảy ra trong công tác phân bổ sai dự toán; kiểm tra, đối chiếu số liệu...

Trong các nội dung nêu trên, cần xác định rõ phương pháp kiểm tra, xác định mẫu được chọn ngẫu nhiên hay tập trung vào các thời điểm quan trọng như thời điểm cuối năm, hoặc đối với các đơn vị có lượng giao dịch phát sinh lớn... Kết hợp với sự rà soát qua các công cụ khác nhau như: Rà soát số liệu trên báo cáo, số liệu tổng hợp trên hệ thống ứng dụng... để sàng lọc trước các nghi vấn nhằm tăng tính tập trung, trọng điểm và hiệu quả công tác kiểm tra, phòng ngừa.

Nói cách khác, trên cơ sở nội dung kiểm tra, quy trình kiểm tra kế toán NSNN và hoạt động nghiệp vụ KBNN cần xác định rõ những phương pháp, cách thức, những nội dung cần tập trung kiểm tra để việc kiểm tra đạt hiệu quả cao nhất trong điều kiện hạn chế nhất định về thời gian và nhân sự kiểm tra.

Bốn là, chuẩn bị các điều kiện hậu cần khác liên quan đến kiểm tra.

Sau khi xác định các nội dung nêu trên, cần có kế hoạch và bố trí hợp lý về nhân sự, thời gian... cho mỗi cuộc kiểm tra. Tùy từng tính chất và yêu cầu đã nêu để xác định nhân sự cho phù hợp về số lượng và chất lượng chuyên môn nghiệp vụ. Việc kiểm tra có thể kết hợp giữa các đơn vị chuyên môn của cấp trên hoặc chỉ đơn vị chuyên trách. Cần chuẩn bị trước về trọng tâm kiểm tra trên cơ sở số liệu đã nắm bắt tại cấp trên qua báo cáo, hoặc sự hỗ trợ của công nghệ thông tin để rà soát trước các nghi ngờ...

Thời gian tới cần tập trung hơn nữa vào một số nội dung trọng tâm sau:

Thứ nhất, tiếp tục nâng cao nhận thức và sự quan tâm, chỉ đạo sát sao của các cấp lãnh đạo, các đơn vị liên quan về công tác  kiểm tra kế toán NSNN hoạt động nghiệp vụ KBNN; tăng cường sự phối hợp chặt chẽ giữa KBNN và các đơn vị có liên quan trong công tác kế toán và kiểm tra kế toán... Đây là vấn đề hết sức quan trọng và có ý nghĩa quyết định đến hiệu quả công tác kiểm tra kế toán NSNN và hoạt động nghiệp vụ KBNN. Do vậy, trước mắt, cần thống nhất nhận thức và khẳng định vai trò quan trọng của công tác kiểm tra và tự kiểm tra kế toán, tránh tình trạng một số nơi còn coi nhẹ vai trò công tác kiểm tra hoặc kiểm tra không thường xuyên, liên tục, gây nên hậu quả đáng tiếc.

Đối với các đơn vị dự toán có trách nhiệm phân bổ dự toán, đơn vị sử dụng ngân sách có liên quan, cần đặc biệt lưu ý vai trò phối hợp với KBNN và các đơn vị nghiệp vụ liên quan trong công tác kiểm tra và tự kiểm tra, đặc biệt là vai trò của thủ trưởng đơn vị. Thực tế cho thấy, một số rủi ro đã phát sinh tại nơi nào thủ trưởng đơn vị chưa quan tâm sâu sắc đến công tác kế toán nói chung và chi tiêu NSNN, giao dịch, đối chiếu với KBNN nói riêng. Ngoài ra, KBNN, ngân hàng và cơ quan thu cần phối hợp chặt chẽ trong công tác đối chiếu dữ liệu thu, chi thanh toán... hàng ngày theo quy định  và tổ chức các cuộc kiểm tra đột xuất nhằm đảm bảo an toàn tiền, tài sản.

Thứ hai, tiếp tục hoàn thiện hệ thống cơ chế chính sách liên quan đến công tác kế toán NSNN và hoạt động nghiệp vụ KBNN làm căn cứ cho công tác kiểm tra. Hệ thống cơ chế chính sách liên quan là kim chỉ nam cho nghiệp vụ kế toán và là căn cứ để kiểm tra công tác kế toán tại các đơn vị KBNN. Theo đó, cần nghiên cứu sửa đổi Thông tư số 61/2014/TT-BTC ngày 12/5/2014 của Bộ Tài chính hướng dẫn đăng ký và sử dụng tài khoản tại KBNN trong điều kiện áp dụng Hệ thống TABMIS; Quyết định số 858/QĐ-KBNN ngày 15/10/2014 của Tổng Giám đốc KBNN về việc ban hành Quy chế bảo quản, lưu trữ và tiêu hủy tài liệu kế toán của hệ thống KBNN trong điều kiện vận hành Hệ thống TABMIS; Quyết định số 888/QĐ-KBNN ngày 24/10/2014 của Tổng Giám đốc KBNN về việc ban hành quy trình kiểm soát nghiệp vụ kế toán trong hệ thống...

Thứ ba, đẩy nhanh việc xây dựng và hoàn thiện công cụ kiểm tra kế toán NSNN và hoạt động nghiệp vụ KBNN, bao gồm cả ứng dụng tin học trong việc ngăn ngừa, phát hiện từ xa. Trước hết, cần định hình để ban hành khung kiểm soát rủi ro chi tiết theo từng loại hình đơn vị, từng nghiệp vụ nêu trên, từ đó xây dựng bộ tài liệu về quy trình kiểm tra kế toán và các tài liệu làm căn cứ kiểm tra riêng tương ứng với mỗi phần hành nghiệp vụ kế toán. Việc xây dựng bộ quy trình kiểm tra và tài liệu tham chiếu cho mỗi phần hành nghiệp vụ kiểm tra có ý nghĩa quan trọng như một công cụ hữu hiệu giúp cán bộ kiểm tra tham chiếu căn cứ pháp lý liên quan đến nội dung kiểm tra. Đồng thời, cần nắm vững các bước cơ bản để bắt đầu kiểm tra một phần hành kế toán nào đó. Điều này giúp việc kiểm tra chủ động và tránh việc bỏ sót một số bước, một số phần hành hoặc nghiệp vụ quan trọng trong mỗi cuộc kiểm tra.

Bên cạnh đó, đẩy nhanh việc ứng dụng tin học hóa trong việc xây dựng ứng dụng tập trung để ngăn ngừa, phát hiện từ xa để ngăn chặn những sai phạm. KBNN cần khẩn trương hoàn thiện ứng dụng hỗ trợ giám sát từ xa trên cơ sở báo cáo, giao dịch hàng ngày trên các hệ thống ứng dụng. Ví dụ như kiểm tra các bút toán, các ràng buộc giữa các tài khoản, nhất là các tài khoản về tiền, tài sản, các tài khoản thể hiện quan hệ thanh toán với hệ thống các ngân hàng, các tài khoản trung gian của hệ thống; các giao dịch đáng ngờ... Đây là một kênh hữu hiệu để phát hiện, phòng ngừa các sai sót, vi phạm.

Thứ tư, hoàn thiện, nâng cao hơn nữa năng lực, trình độ và số lượng đội ngũ cán bộ làm công tác kiểm tra kế toán, bao gồm cả cán bộ kiểm tra tại chỗ. Để làm được điều này cần tiếp tục hoàn thiện tiêu chuẩn cán bộ, công chức làm công tác kiểm tra kế toán NSNN và phải là những cán bộ có sự độc lập, khách quan và chính trực, có trình độ, năng lực chuyên môn và kỹ năng nghề nghiệp, được đào tạo, bồi dưỡng bài bản... Ngoài ra, cần tiếp tục chú trọng việc lựa chọn, bồi dưỡng và phân công cán bộ tham gia công tác kiểm tra, đảm bảo về cả chất lượng và số lượng.

Việc thực hiện tốt các nội dung trên sẽ góp phần nâng cao hơn nữa chất lượng công tác kiểm tra kế toán tại các đơn vị KBNN, cũng là góp phần vào việc nâng cao chất lượng công tác kế toán NSNN và hoạt động nghiệp vụ KBNN, giúp hệ thống KBNN và các đơn vị liên quan đảm bảo tuyệt đối an toàn tiền, tài sản của Nhà nước và thực hiện tốt nhiệm vụ được giao trong công tác quản lý tài chính, ngân sách.