Theo số liệu của Tổng cục Thống kê, kết quả sơ bộ Tổng điều tra kinh tế năm 2017, cả nước có 143,7 nghìn đơn vị thuộc khối hành chính sự nghiệp. Trong đó, khối đơn vị sự nghiệp chiếm tỷ trọng lớn, với gần 70,7 nghìn cơ sở và có khoảng 2,45 triệu lao động.

Tại Nghị quyết số 19-NQ/TW ngày 25/10/2017, Ban Chấp hành Trung ương Đảng (Khóa XII) đánh giá, bên cạnh những kết quả tích cực, các đơn vị sự nghiệp công lập vẫn còn nhiều tồn tại, yếu kém, chưa phát huy hết vai trò, vị thế và tiềm năng cho kinh tế - xã hội.

Cụ thể, quản trị nội bộ yếu kém, chất lượng, hiệu quả dịch vụ thấp, cơ cấu đội ngũ cán bộ, viên chức chưa hợp lý, chất lượng chưa cao, năng suất lao động thấp...

Căn cứ vào tình hình thực tiễn, Ban Chấp hành Trung ương Đảng đã chỉ đạo: “Đổi mới hệ thống tổ chức và quản lý, nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập là một trong những nhiệm vụ trọng tâm ưu tiên hàng đầu, là nhiệm vụ chính trị vừa cấp bách, vừa lâu dài của tất cả các cấp uỷ đảng, chính quyền và toàn hệ thống chính trị”.

Một trong những giải pháp quan trọng được đưa ra là phải nâng cao năng lực quản trị của đơn vị sự nghiệp công lập, hoàn thiện cơ chế tài chính và nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước.

Trong đó, chú trọng vào các biện pháp như: Đổi mới phương thức quản lý, nâng cao năng lực quản trị, bảo đảm chặt chẽ, hiệu quả, góp phần nâng cao chất lượng hoạt động cung ứng các dịch vụ sự nghiệp công, đáp ứng yêu cầu của xã hội, tăng cường công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình của các đơn vị cung ứng dịch vụ sự nghiệp công.

Chuẩn mực kiểm soát nội bộ cho đơn vị khu vực công

Hướng dẫn về Chuẩn mực kiểm soát nội bộ (KSNB) cho đơn vị khu vực công do Tổ chức quốc tế các Cơ quan Kiểm toán Tối cao (INTOSAI) ban hành.

Theo đó, KSNB là một quá trình độc lập bị tác động bởi người quản lý và các cá nhân trong tổ chức và được thiết kế để nhận diện rủi ro và cung cấp giải pháp tin cậy nhằm đạt được sứ mạng của tổ chức, những mục tiêu chung cần đạt được là: Vận hành có trật tự, đúng đắn, tính kinh tế, các hoạt động có hiệu lực và hiệu quả; Thực hiện tốt trách nhiệm giải trình; Tuân theo luật pháp và các quy tắc; Bảo đảm an toàn nguồn lực chống lại mất mát, lãng phí và thiệt hại.

KSNB bao gồm 5 thành phần có liên quan với nhau: Môi trường kiểm soát; Đánh giá rủi ro; Hoạt động kiểm soát; Thông tin và truyền thông; Giám sát.

Môi trường kiểm soát là nền tảng cho toàn bộ hệ thống KSNB, cung cấp trật tự, cấu trúc cũng như điều kiện môi trường có hiệu quả của KSNB, ảnh hưởng đến tổng thể chiến lược và mục tiêu được thiết lập và hoạt động kiểm soát được cấu trúc trên nền tảng đó.

Sau khi có mục tiêu tổ chức một cách rõ ràng và đã thiết lập một môi trường kiểm soát hiệu quả, tiến hành đánh giá rủi ro phải đối mặt của tổ chức cũng như cung cấp một nền tảng để phát triển các hoạt động thích hợp để kiểm soát rủi ro.

Chiến lược chính để làm giảm rủi ro là thông qua những hoạt động KSNB, để có thể ngăn ngừa hoặc phát hiện rủi ro. Các hoạt động điều chỉnh là sự bổ sung cần thiết cho hoạt động KSNB để đạt được mục tiêu của tổ chức. Hoạt động kiểm soát và họat động điều chỉnh nên xác định được chi phí, do chi phí có thể không tương xứng với hiệu quả mang lại từ chúng (hiệu quả của chi phí).

Thông tin và truyền thông hiệu quả là điều thiết yếu cho một tổ chức trong điều hành và kiểm soát các hoạt động của nó. Quản lý thực thể cần cập nhật, thông tin có liên quan, đầy đủ, đáng tin cậy, chính xác và kịp thời các thông tin có liên quan đến nội bộ cũng như những sự kiện bên ngoài. Thông tin rất cần thiết trong suốt quá trình tổ chức đạt được mục tiêu của nó.

KSNB là một quá trình năng động có thể điều chỉnh liên tục trước những rủi ro và thay đổi mà tổ chức phải đối mặt, giám sát để đảm bảo KSNB được tiếp tục trước những thay đổi mục tiêu, môi trường, nguồn lực và rủi ro. 

Có mối quan hệ trực tiếp giữa mục tiêu tổ chức và các thành phần của KSNB. Các mục tiêu tổ chức là những gì tổ chức phấn đấu, nỗ lực để đạt được. Các thành phần của KSNB là những hoạt động cần thiết để đạt được mục tiêu chung.

Mối quan hệ được mô tả bởi ma trận 3 chiều trong 1 hình khối. Cho thấy, mỗi thành phần của KSNB là một lát cắt theo hàng và áp dụng cho tất cả 4 mục tiêu (trách nhiệm giải trình, sự tuân thủ, vận hành và đảm bảo an toàn nguồn lực).

Tương tự như vậy, nhìn vào những mục tiêu chung thì 5 thành phần của KSNB đều có liên quan đến mỗi một mục tiêu của tổ chức. Như đối với mục tiêu để tổ chức vận hành một cách hiệu lực và hiệu quả thì 5 thành phần của KSNB phải được thực hiện và rất quan trọng đối với những gì nó đạt được.

KSNB không chỉ liên quan đến tổng thể tổ chức mà còn đến từng bộ phận riêng lẻ. Mối quan hệ này được mô tả bởi chiều thứ 3 của ma trận đối với cả tổ chức và các bộ phận.

Trong khi khung KSNB có liên quan và thích hợp cho tất cả các tổ chức thì cách thức của việc quản lý khi ứng dụng sẽ rất đa dạng với đặc tính của tổ chức và phụ thuộc vào nhiều yếu tố của nó. Những yếu tố đó bao gồm cấu trúc tổ chức, hồ sơ về những rủi ro, môi trường hoạt động, quy mô, độ phức tạp, hoạt động và nhịp độ, những đặc tính khác.

Vận dụng Chuẩn mực kiểm soát nội bộ cho đơn vị khu vực công tại Việt Nam

Với kết quả hoạt động có nhiều hạn chế, bất cập về công tác quản lý, về kết quả thực hiện các mục tiêu của các đơn vị sự nghiệp công lập thời gian qua đã được đánh giá tại Nghị quyết số 19-NQ/TW ngày 25/10/2017 của Ban Chấp hành Trung ương khóa XII cho thấy, các đơn vị sự nghiệp cần nâng cao năng lực quản lý, áp dụng khoa học về quản lý trong các tổ chức khu vực công.

Nhiều nghiên cứu đã được thực hiện tại các đơn vị khu vực công đã khẳng định hệ thống KSNB có mối quan hệ chặt chẽ và tích cực đối với phát hiện và ngăn ngừa các gian lận, nâng cao tính tin cậy của các thông tin phục vụ cho quản lý, nâng cao kết quả hoạt động, là công cụ tốt cho thực hiện đạt các mục tiêu của tổ chức.

Eko & Hariyanto (2011) đưa ra kết quả nghiên cứu nhận định các cơ quan quản lý và các đơn vị nên nâng cao sự hữu hiệu của hệ thống KSNB, chức năng kiểm toán nội bộ, các cam kết của tổ chức vì chúng cải thiện kết quả quản lý, giúp cho đạt tốt hơn.

Nghiên cứu của Eginato et al (2011) cho thấy, khi có KSNB ở chuỗi các hoạt động trong đơn vị sẽ giúp cung cấp cách thức nhận diện các rủi ro dẫn đến sự thất bại và giúp giảm thiểu (nhận diện và ngăn ngừa) các rủi ro có thể xảy ra.

Nghiên cứu của Indriasih & Koeswayo (2014) đã chỉ ra sự hữu hiệu của KSNB có ảnh hưởng tích cực đến chất lượng báo cáo tài chính, cùng với ảnh hưởng của năng lực của cơ quan chính quyền đến chất lượng báo cáo tài chính, chất lượng báo cáo tài chính có tác động tích cực đến kết quả thực hiện tính giải trình.

Nghiên cứu của Shafie, Sanusi, Johari & Omar (2016) tại Malaysia cho thấy, các nhà quản lý ở các tổ chức phi lợi nhuận cần tạo một hệ thống KSNB hiệu quả để đạt được kết quả mang muốn của tổ chức. 

Nghiên cứu của Jorge (2017) ở Bồ Đào Nha cho thấy, KSNB có vai trò quan trọng, tích cực trong việc chuẩn bị thông tin tài chính cho quá trình ra quyết định, đặc biệt là sự bảo đảm tính hợp pháp và hợp lý của các giao dịch cũng như việc xây dựng để nâng cao chất lượng thông tin và hiệu lực của quản lý ở chính quyền địa phương. 

Vấn đề hệ thống KSNB áp dụng tại các đơn vị sự nghiệp công ở Việt Nam đã được đề cập ở các văn bản quy phạm pháp luật, tuy nhiên, ở góc độ một hướng dẫn thực hiện thì chưa được ban hành.

Theo Luật Kế toán năm 2015, KSNB và kiểm toán nội bộ được quy định tại Điều 39, trong đó nêu rõ KSNB là việc thiết lập và tổ chức thực hiện trong nội bộ đơn vị kế toán các cơ chế, chính sách, quy trình, quy định nội bộ phù hợp với quy định của pháp luật nhằm bảo đảm phòng ngừa, phát hiện, xử lý kịp thời rủi ro và đạt yêu cầu đề ra.

Trong đó, yêu cầu đơn vị kế toán phải thiết lập hệ thống KSNB trong đơn vị để đảm bảo các yêu cầu: Tài sản của đơn vị được đảm bảo an toàn, tránh sử dụng sai mục đích, không hiệu quả; Các nghiệp vụ được phê duyệt đúng thẩm quyền và được ghi chép đầy đủ làm cơ sở cho việc lập và trình bày báo cáo tài chính trung thực, hợp lý.

Theo Luật Kiểm toán Nhà nước năm 2015, việc khảo sát thu thập thông tin và đánh giá về hệ thống KSNB là một nội dung quan trọng trong giai đoạn chuẩn bị kiểm toán.

Điều này cho thấy, tầm quan trọng của hệ thống KSNB đối với hoạt động của đơn vị, cụ thể theo Quyết định số 02/2013/QĐ-KTNN ngày 29/3/2013 của Tổng Kiểm toán Nhà nước ban hành Quy trình kiểm toán ngân sách nhà nước quy định, trong giai đoạn chuẩn bị kiểm toán và thực hiện kiểm toán phải tổ chức khảo sát và thu thập thông tin về hệ thống KSNB của đơn vị.

Trong đó, đánh giá về KSNB có chi tiết phải đánh giá môi trường kiểm soát thu, chi ngân sách nhà nước, nghiên cứu, đánh giá quy trình và thủ tục KSNB về lập, chấp hành, quyết toán và kiểm soát thu, chi ngân sách, đánh giá tổng hợp về độ tin cậy của hệ thống KSNB.

Như vậy, với vai trò quan trọng của KSNB và tác động tích cực của nó đến kết quả hoạt động và các mục tiêu của đơn vị thì cần xem xét việc quy định về thực hiện KSNB hoặc có hướng dẫn thực hiện về KSNB một cách cụ thể hơn để các đơn vị áp dụng.

Theo lộ trình cải cách hành chính công hiện nay, với tinh thần tăng cường áp dụng tiến bộ trong khoa học quản lý ở khu vực công và theo xu hướng chung của thế giới thì việc nghiên cứu áp dụng các chuẩn mực về KSNB cho đơn vị công do Tổ chức quốc tế các Cơ quan Kiểm toán Tối cao ban hành là phù hợp.

Cụ thể, về KSNB, Tổ chức quốc tế các Cơ quan Kiểm toán Tối cao đã ban hành nhiều chuẩn mực, đưa ra các nội dung cụ thể, có những quy định, hướng dẫn và những kinh nghiệm cho đơn vị thuộc khu vực công khi áp dụng.

Những chuẩn mực đã ban hành có thể nghiên cứu áp dụng gồm: (i) INTOSAI GOV 9100 - Hướng dẫn về chuẩn mực KSNB cho đơn vị khu vực công; (ii) INTOSAI GOV 9110 - Hướng dẫn cho báo cáo sự hữu hiệu của KSNB: Kinh nghiệm của SAI trong vận hành và đánh giá KSNB; (iii) INTOSAI GOV 9130 - Hướng dẫn về chuẩn mực KSNB cho đơn vị khu vực công -  Vấn đề thông tin trong quản lý rủi ro của tổ chức.

Từ những vấn đề trên, trong thời gian tới, theo yêu cầu nâng cao chất lượng hoạt động, đổi mới đơn vị sự nghiệp công lập cần xem xét có những nghiên cứu về Chuẩn mực KSNB cho đơn vị khu vực công theo INTOSAI và triển khai thực hiện một cách bài bản tại Việt Nam, có thể bằng văn bản hướng dẫn của cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngành hay là một chương trình bồi dưỡng chuyên môn cho lãnh đạo, quản lý đơn vị sự nghiệp công lập. 

1. Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khóa XII) (2015), Nghị quyết số 19-NQ/TW ngày 25/10/2017 về tiếp tục đổi mới hệ thống tổ chức và quản lý, nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập;

2. Quốc hội, (2015), Luật Kế toán số 88/2015/QH13 ngày 20/11/2015;

3. Quốc hội, (2015), Luật Kiểm toán Nhà nước số 81/2015/QH13 ngày 24/6/2015;

4. TS. Nguyễn Viết Lợi (2017), Đổi mới toàn diện, tái cơ cấu các đơn vị sự nghiệp công, Tạp chí Tài chính, Kỳ 1 tháng 12/2017 (670);

5. Dewi Indriasih & Poppy Sofia Koeswayo (2014), The Effect of Gorvernment Apparatus Competence and the Effectiveness of Gorvernment Internal Control toward the Quality of Financial Reporting and Its Impact on the Performance Accountability in Local Government. South East Asia Journal of Contemporary Bussiness Economics and Law, vol. 5, Issue 1;

6. Dórman, Gorgenyi &Horvath (2013), Evaluation of the Internal Control System at Central Budgetary Institutions, Study...