Kỷ luật tài khóa là một tập hợp các quy tắc và quy định về việc dự thảo, phê duyệt và thực hiện ngân sách nhà nước (NSNN). Kỷ luật tài khóa có thể được hiểu là các quyết định mang tính pháp lệnh về NSNN đối với hoạt động của tất cả các chủ thể tham gia vào quan hệ ngân sách từ quản lý, tạo lập và sử dụng ngân sách.

Theo IMF (2009), kỷ luật tài khóa bao gồm bốn nhóm, cụ thể: Kỷ luật về nợ công, kỷ luật về cán cân ngân sách, kỷ luật về chi tiêu ngân sách và kỷ luật về thu ngân sách. Ở Việt Nam, kỷ luật tài khóa cũng được xây dựng theo bốn nhóm trên. Việc thực hiện các chỉ tiêu: Chi tiêu công, thu ngân sách và cán cân ngân sách có ảnh hưởng trực tiếp đến thâm hụt ngân sách và tình hình nợ công của quốc gia.

Xây dựng kỷ luật chi tiêu công, kỷ luật thu ngân sách và kỷ luật cán cân ngân sách là nhằm mục đích đảm bảo tinh bền vững của nợ công cũng như tính ổn định kinh tế vĩ mô. Do vậy, phạm vi giới hạn của bài viết này là chỉ nghiên cứu về việc tuân thủ kỷ luật về cán cân ngân sách, kỷ luật về thu ngân sách và kỷ luật về chi ngân sách của Việt Nam giai đoạn 2011-2016.

Thực trạng tuân thủ kỷ luật tài khóa của Việt Nam thời gian qua

Trong giai đoạn 2011- 2016, thực hiện chính sách tài khóa chặt chẽ, quản lý và sử dụng tiết kiệm, hiệu quả, tăng cường kỷ cương kỷ luật tài chính là một trong những nhiệm vụ, giải pháp chủ yếu của Chính phủ trong chỉ đạo điều hành thực hiện phát triển kinh tế xã hội và dự toán NSNN. Tuy nhiên, trong thực tế việc tuân thủ kỷ luật tài khóa vẫn còn chưa được chặt chẽ, nhiều chỉ tiêu bị vi phạm, ảnh hưởng đến sự ổn định của kinh tế vĩ mô, cụ thể:

Kỷ luật về cán cân ngân sách

Bội chi NSNN có xu hướng gia tăng, vượt mức dự toán được xây dựng hằng năm và mức trần bội chi do Quốc hội phê chuẩn, cụ thể: Bội chi NSNN bình quân giai đoạn 2011-2015 là 5,62% GDP, vượt mức trần bội chi được Quốc hội phê chuẩn 2011-2015 là 4,5% GDP; bội chi NSNN năm 2016 ước tính là 5,64% GDP, vượt mức 4,95%GDP được cân đối trong dự toán năm. Điều này cho thấy việc chấp hành các chỉ tiêu pháp lệnh chưa cao, phản ánh phần nào sự hạn chế về kỷ luật tài khóa mà cụ thể là kỷ luật cán cân ngân sách.

Sự lỏng lẻo trong kỷ luật cán cân ngân sách còn được biểu hiện ở số liệu điều chỉnh dự toán, quyết toán mức thâm hụt ngân sách, cụ thể: Trong năm tài khóa 2013, dự toán mức thâm hụt NSNN là 162.000 tỉ đồng, sau đó được Quốc hội điều chỉnh lên 195.500 tỷ đồng (Theo Nghị quyết số 54/2013/QH13 ngày 12/11/2013).

Tuy nhiên, đến tháng 5/2015 khi có quyết toán NSNN năm 2013, con số thâm hụt NSNN  được quyết toán là 236.769 tỷ đồng, vượt 41.269 tỷ đồng so với mức Quốc hội đã điều chỉnh, bằng 6,6% GDP thực tế. Tức là nếu so với con số xin và được duyệt ban đầu thì thâm hụt NSNN bị “lỡ kế hoạch” đến hơn 25%.

Theo Luật NSNN năm 2002 và Luật NSNN năm 2015 quy định mức thâm hụt NSNN không vượt quá mức chi đầu tư phát triển. Trong giai đoạn từ năm 2011 đến năm 2016, mức thâm hụt ngân sách đang có chiều hướng tăng nhanh qua các năm, từ mức 112.034 tỷ đồng trong năm 2011 lên mức 289.400 tỷ đồng trong năm 2016, chi thường xuyên và chi trả trả nợ có xu hướng tăng làm cho dư địa chi đầu tư phát triển trong cơ cấu chi NSNN thấp và có chiều hướng giảm (tỷ trọng chi đầu tư phát triển trong tổng chi NSNN giảm từ 26,5% năm 2011 xuống còn 20% năm 2016. Bình quân giai đoạn 2011 - 2015 là 24,3%).

Tuy nhiên, mức chi đầu tư phát triển vẫn còn vượt mức thâm hụt ngân sách, cụ thể lần lượt mức chi đầu tư phát triển và mức thâm hụt ngân sách các năm như sau: Năm 2014: 248.452 tỷ đồng và 279.362 tỷ đồng; năm 2015: 236.832 tỷ đồng và 256.000 tỷ đồng; ước thực hiện năm 2016: 203.960 tỷ đồng và 289.400 tỷ đồng.

Vấn đề này đã dấy lên lo ngại là Việt Nam vay nợ không chỉ chi cho đầu tư phát triển mà còn phải vay nợ để tài trợ một phần cho tiêu dùng, vi phạm Luật NSNN, làm suy giảm độ tin cậy và tuân thủ kỷ luật tài khóa.

Kỷ luật về thu ngân sách

Trong giai đoạn 2011 - 2016, thu NSNN luôn tăng cao vượt dự toán. Đây là một dấu hiệu tích cực, tuy nhiên chúng ta cũng phải nhìn nhận và đánh giá lại những dấu hiệu này nhất là trong trong điều kiện thu thì vượt chỉ tiêu dự toán, chi thì luôn vượt ngưỡng cho phép và nợ đọng thuế ngày càng gia tăng. Điều này, cho thấy việc xây dựng kế hoạch thu NSNN đã ở dưới mức tiềm năng; đồng thời phản ánh năng lực dự báo yếu kém của cơ quan lập kế hoạch tài khóa và cũng minh chứng rằng căn bệnh thành tích vẫn còn tồn tại trong việc lập các chỉ tiêu thu NSNN thấp để cuối năm hoàn thành kế hoạch.

Thu NSNN còn phụ thuộc nhiều vào các khoản thu không bền vững, việc đưa khoản thu từ dầu thô, thu từ bán nhà thuộc sở hữu nhà nước và chuyển quyền sử dụng đất vào tính toán cán cân ngân sách chỉ sẽ làm giảm mức độ nghiêm trọng của tình trạng bội chi từ những con số báo cáo. Tuy nhiên, về bản chất thì đây là việc bán tài sản quốc gia đi để chi tiêu. Đặc biệt, khoản thu này đang có xu hướng ngày càng giảm dần về quy mô do các tài sản và nguồn tài nguyên quốc gia là hữu hạn.

Như vậy, việc thực hiện kỷ luật về thu NSNN còn chưa chặt chẽ, rất mong manh ngay từ khâu lập kế hoạch dựa trên một nền tảng các khoản thu kém bền vững với tỷ trọng còn cao trong tổng thu NSNN ( tuy đã có chiều hướng giảm dần qua các năm), chưa thể hiện được việc thiết lập mức thu NSNN một các tối ưu là nhằm giải quyết hài hòa giữa khuyến khích tăng thu ngân sách qua việc phát triển sản xuất kinh doanh và hạn chế gánh nặng lên hệ thống thuế.

Kỷ luật về chi ngân sách

Kỷ luật chi ngân sách được đánh giá là khá yếu kém, hiện tượng phổ biến là chi NSNN hằng năm liên tục tăng và luôn vượt dự toán được giao.

Trong giai đoạn 2011-2016, mặc dù dự toán chi NSNN cho đầu tư phát triển và chi thường xuyên được xây dựng với số liệu dự toán chi năm sau cao hơn năm trước, lần lượt tỷ lệ (%) tăng so với dự toán năm trước: Năm 2011: 28 %; năm 2012: 25%; năm 2013: 15%; năm 2014: 4%; năm 2015: 12% và năm 2016: 11%, nhưng trong thực tế số liệu được quyết toán vẫn tăng vượt dự toán hằng năm, cụ thể tỷ lệ (%) chi vượt dự toán qua từng năm như sau: Năm 2011: 13,7%; năm 2012: 20,8%; năm 2013: 17%; năm 2014: 12%; năm 2015: 6,8% và ước thực hiện năm 2016 khoảng 6,3%. 

Chi thường xuyên luôn chiếm tỷ trọng lớn trong tổng chi NSNN, trong giai đoạn 2011 - 2016 chiếm khoảng 65% vượt 10% so với giai đoạn 2006 - 2010. Đặc biệt trong giai đọan này, chi NSNN về quản lý hành chính liên tục tăng. Điều này, cho thấy chủ trương cải cách bộ máy hành chính nhà nước để giảm chi tiêu công không đạt kết quả tốt, sự cồng kềnh và chi tiêu tốn kém của bộ máy công quyền khiến việc cắt giảm chi ngân sách trở nên rất khó khăn, và qua đó cũng thể hiện được sự lỏng lẻo trong kỷ luật chi NSNN.

Từ thực trạng kỷ luật tài khóa luôn bị vi phạm dẫn đến thâm hụt ngân sách, nợ công gia tăng, bởi vì nợ công chính là hệ quả của bội chi ngân sách triền miên, của sự mất cân đối thu - chi NSNN, tạo ra rủi ro tiềm ẩn đối với NSNN gây bất ổn kinh tế vĩ mô. Theo Bộ Tài chính, số liệu về nợ công trong 5 năm qua tăng lên trung bình 18,4% và nhanh hơn gấp ba lần so với tốc độ tăng trưởng kinh tế.

Tuy nhiên dự báo về diễn biến nợ công trong các năm tới ở Việt Nam đều cho thấy tỉ lệ nợ công/GDP luôn ở dưới mức 65% - ngưỡng an toàn do Bộ Tài chính đặt ra. Theo đồng hồ nợ công toàn cầu The Global Debt Clock trên trang Economist.com, tại thời điểm 11h20 ngày 1/1/2017, tổng nợ công của Việt Nam 94,854 tỷ USD; tương đương nợ chiếm 45,6% GDP; nợ theo bình quân 1.039 USD/người; mức gia tăng nợ 9,3%/năm.

Nếu phân tích sâu hơn về đặc điểm và cách tính nợ công của Việt Nam, cũng như đặt vấn đề hiệu quả quản lý và sử dụng nợ công trong bối cảnh nền kinh tế còn nhiều yếu kém như hiện nay, sẽ thấy đây là một thực trạng đáng quan ngại hơn nhiều so với các con số trên. Do vậy, vấn đề kỷ luật tài khóa cần phải được quan tâm và tuân thủ.

Giải pháp nâng cao kỷ luật tài khóa nhằm ổn định kinh tế vĩ mô

Nhằm đảm bảo an ninh tài chính góp phần ổn định kinh tế vĩ mô, chúng tôi đưa ra một số giải pháp với kỳ vọng hạn chế được sự vi phạm và đồng thời nâng cao việc tuân thủ kỷ luật tài khóa góp phần ổn định kinh tế vĩ mô:

Chính phủ cần phải minh bạch hóa các thông tin liên quan đến tình hình kỷ luật tài khóa thông qua các báo cáo định kỳ, thường xuyên và gắn kết trách nhiệm về việc tuân thủ kỷ luật tài khóa. Đồng thời phải tổ chức giám sát thực thi kỷ luật tài khóa, việc giám sát này phải được thể chế hóa bởi Quốc hội.

Tăng cường quản lý, kiểm soát chi NSNN đảm bảo chi tiêu chặt chẽ, hiệu quả, công bằng, công khai, minh bạch, đúng pháp luật và theo đúng dự toán được giao theo quy định tại Điều 55 Hiến pháp 2013 “Các khoản thu, chi ngân sách nhà nước phải được dự toán và do luật định”.

Cơ cấu lại các khoản chi NSNN cho phù hợp với tinh thần tiết kiệm triệt để, giảm dần tỷ trọng chi thường xuyên và tăng chi đầu tư phát triển, cụ thể: Đối với các khoản chi thường xuyên, chi cho bộ máy quản lý nhà nước, đơn vị sự nghiệp công phải được gắn kết với quá trình cải cách hành chính và tinh giản biên chế; đối với chi đầu tư công cần đảm bảo được cân đối nguồn vốn và đầu tư có trọng điểm, hướng tới Nhà nước chỉ thực hiện đầu tư vào các công trình hạ tầng thiết yếu và phúc lợi xã hội còn các công trình khác thì thực hiện xã hội hóa qua nhiều hình thức như: BOT (Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao; Build – Operate -  Transfer); PPP (Đối tác công tư; Public Private Partnerships)...

Cơ cấu lại thu NSNN theo hướng tăng thu nội địa. Nâng cao chất lượng xây dựng kế hoạch NSNN hằng năm, tránh trường hợp xây dựng dự toán thấp để cuối năm đạt kế hoạch có báo cáo thành tích. Tăng cường công tác quản lý thuế nhằm khắc phục những kẻ hở để cho các khu vực kinh tế né tránh thuế. Cần có chính sách khuyến khích, tạo điều kiện hỗ trợ, tiếp sức cho các doanh nghiệp vượt qua khó khăn để duy trì và phát triển sản xuất, nhằm nuôi dưỡng nguồn thu. Bên cạnh đó, cần cải thiện môi trường đầu tư, cải cách hành chính trong lĩnh vực thuế, hải quan, tiếp cận nguồn vốn, giúp doanh nghiệp tận dụng lợi thế hội nhập…

Từng bước tiến tới việc lập dự toán ngân sách hằng năm gắn với xây dựng khuôn khổ tài chính trung hạn và khuôn khổ chi tiêu trung hạn nhằm tăng tính chủ động của các cấp chính quyền và của các cơ quan quản lý ngành, lĩnh vực trong việc xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và bố trí nguồn lực ngân sách một cách hợp lý, hiệu quả tiến tới việc từng bước chuyển các nghị quyết của Quốc hội về dự toán NSNN hằng năm thành các Luật NSNN hằng năm.

Nâng cao hiệu quả và tăng cường kiểm soát việc sử dụng vốn vay, vốn được Chính phủ bảo lãnh. Theo đó, các khoản chi từ nguồn vay nợ đòi hỏi phải có các quy định quản lý chặt chẽ theo hiệu quả đầu ra, đảm bảo các tiêu chí về hoàn trả nợ (gốc và lãi), tiêu chí về tiến độ giải ngân và hiệu quả sử dụng vốn, tiêu chí về giảm thiểu rủi ro và các tiêu chí khác… Đây là vấn đề cốt yếu đảm bảo cho khả năng trả nợ và tính bền vững của nợ công, đồng thời công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình trong quản lý nợ công.