Hai phương án chia sẻ rủi ro

Nhằm thu hút vốn đầu tư tư nhân tham gia vào các dự án cơ sở hạ tầng, dự thảo Luật PPP đưa ra một số cơ chế ưu đãi, bảo đảm đầu tư. Trong đó, Điều 84 của dự thảo Luật đề xuất 2 phương án: Nhà nước chia sẻ với nhà đầu tư phần tăng, giảm doanh thu hoặc phần lỗ, lãi của doanh nghiệp dự án.

Cụ thể, theo phương án chia sẻ phần tăng, giảm doanh thu, nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án PPP sẽ chia sẻ với nhà nước 50% phần tăng thu khi doanh thu thực tế đạt cao hơn 125% mức doanh thu trong phương án tài chính.

Ngược lại, Nhà nước cũng chia sẻ với nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án PPP 50% phần giảm thu giữa doanh thu thực tế và doanh thu cam kết nhưng kèm theo nhiều điều kiện như: dự án phải do cơ quan có thẩm quyền lập; áp dụng loại hợp đồng BOT, BTO, BOO và không sử dụng vốn nhà nước hỗ trợ; quy hoạch, chính sách, pháp luật có liên quan thay đổi làm doanh thu thực tế thấp hơn 75% mức doanh thu trong phương án tài chính; đã thực hiện đầy đủ các biện pháp điều chỉnh mức giá, phí sản phẩm, dịch vụ hoặc điều chỉnh thời hạn hợp đồng dự án nhưng chưa bảo đảm được mức doanh thu quy định. Cùng với đó, cơ chế chia sẻ phần giảm doanh thu phải được xác định tại quyết định chủ trương đầu tư.

Phương án 2 quy định cơ chế chia sẻ phần lỗ, lãi, theo đó Nhà nước chia sẻ với nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án PPP 50% phần lỗ sau điểm hòa vốn so với phương án tài chính tại hợp đồng hoặc nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án PPP chia sẻ với Nhà nước 50% phần lãi tăng thêm sau điểm hòa vốn so với phương án tài chính tại hợp đồng. Các điều kiện để Nhà nước chia sẻ cũng tương tự như phương án 1.

Nhà nước không thể bù lỗ cho dự án PPP yếu kém

Trong báo cáo tiếp thu, giải trình, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đề nghị lựa chọn phương án chia sẻ tăng, giảm doanh thu. Bởi lẽ, với bản chất dài hạn, thời điểm hoàn vốn của dự án PPP có thể lên đến hàng chục năm kể từ thời điểm ký kết hợp đồng dự án.

Theo đó, trên thực tế, dự án PPP chỉ được xác định thua lỗ, mất vốn khi không đạt điểm hoàn vốn (bắt đầu có lãi) theo phương án tài chính. Hơn nữa, có nhiều yếu tố tác động trong thời gian thực hiện và đưa vào khai thác, sử dụng dự án ví dụ thay đổi tỷ giá, lãi suất vay... sẽ dẫn đến tình trạng doanh nghiệp dự án PPP cố tình tăng cao các chi phí quản lý để tránh lãi phát sinh lớn hoặc nếu lỗ sẽ lỗ nhiều hơn, làm ảnh hưởng đến lợi ích của Nhà nước.

Các chuyên gia đều tán thành với đề xuất của Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Cụ thể, theo ông Đoàn Giang, chuyên gia quốc tế về PPP, mức độ lãi lỗ của doanh nghiệp dự án PPP được quyết định bởi 2 yếu tố: doanh thu và chi phí. Ở Việt Nam, Nhà nước thường quy định mức giá hay phí các dịch vụ cơ sở hạ tầng, vì thế biến động doanh thu trong các dự án PPP thường xuất phát từ biến động về nhu cầu, như lưu lượng giao thông hay lượng nước bán được cho người dùng thấp hơn dự kiến.

Trong khi đó, chi phí của doanh nghiệp dự án bao gồm các yếu tố mang tính chất chủ quan và khách quan. Các yếu tố khách quan bao gồm: giá cả các loại hàng hóa nguyên liệu đầu vào, tác động của lạm phát đến chi phí hoạt động của doanh nghiệp. “Tuy nhiên, các nhân tố chủ quan đóng vai trò quan trọng trong việc quyết định mức độ chi phí của doanh nghiệp”, ông Giang nhấn mạnh. Chẳng hạn, cách thức tổ chức hoạt động hay hiệu suất công việc của nhân viên có thể tác động rõ rệt đến tổng chi phí của doanh nghiệp, dẫn tới việc doanh nghiệp lỗ hay lãi.

Nói cách khác, khi doanh nghiệp dự án bị lỗ, đó hoàn toàn không phải là rủi ro mà có thể xuất phát từ các nhân tố đầu vào - là những vấn đề mà doanh nghiệp chịu trách nhiệm. Theo ông Giang, Nhà nước không thể cứ thế bù lỗ cho doanh nghiệp dự án nếu như nguyên nhân lỗ là do yếu kém trong hoạt động tổ chức sản xuất kinh doanh hay có sự gian lận của doanh nghiệp dự án. “Việc Nhà nước chia sẻ mức lỗ của doanh nghiệp, tức là buộc Nhà nước phải chia sẻ cả sự biến động các nhân tố đầu vào mà doanh nghiệp dự án phải chịu trách nhiệm sẽ đi ngược với nguyên tắc căn bản của PPP: Chỉ chia sẻ rủi ro, quản lý theo đầu ra, và khuyến khích nhà đầu tư tư nhân sáng tạo quản lý hiệu quả các nhân tố đầu vào”.

Hơn nữa, theo ông Đoàn Giang, việc chia sẻ lãi, lỗ rất khó thực hiện. Bởi lẽ, mức độ lãi lỗ của doanh nghiệp dự án có thể được xác định thông qua báo cáo kiểm toán hàng năm nhưng báo cáo này không thể chỉ ra các yếu tố quản trị hay thị trường là nguyên nhân của mức độ lãi lỗ đó.

Tương tự, ông Đậu Anh Tuấn, Trưởng ban Pháp chế, Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam cũng cho rằng phương án chia sẻ rủi ro doanh thu hợp lý hơn và dễ thực hiện. Trong khi đó, việc xác định lỗ/lãi khó hơn, và kiểm soát cũng không hề đơn giản. Hơn nữa, dự án PPP đạt điểm hòa vốn cũng phải khoảng 10 năm, khi đó mới chia sẻ lỗ lãi với nhà đầu tư thì không hấp dẫn, bởi nhà đầu tư còn cần sử dụng dòng tiền hàng năm để trả nợ ngân hàng.