Trên cơ sở đề xuất của Bộ Tài chính, Chính phủ đã chỉ đạo thực hiện công tác mua gạo dự trữ quốc gia theo đúng quy định của pháp luật về đấu thầu, tăng cường trách nhiệm tổ chức, cá nhân liên quan, xử lý nghiêm những trường hợp cố tình vi phạm hợp đồng hoặc không ký hợp đồng cung cấp gạo dự trữ quốc gia sau khi đã trúng thầu; bảo đảm kịp thời, hiệu quả và tránh thất thoát, lãng phí trong thu mua gạo dự trữ quốc gia.

Pháp lý về ràng buộc trách nhiệm và xử lý vi phạm đối với các nhà thầu khi tham dự thầu cung cấp hàng dự trữ quốc gia

Gạo tẻ là một trong những mặt hàng thiết yếu thuộc Danh mục hàng dự trữ quốc gia (DTQG) do Bộ Tài chính quản lý theo quy định tại Nghị định số 94/2013/NĐ-CP ngày 21/8/2013 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành Luật DTQG. Hàng năm, trên cơ sở kế hoạch DTQG được Thủ tướng Chính phủ giao và phương án giá mua tối đa được Bộ trưởng Bộ Tài chính phê duyệt, Tổng cục Dự trữ Nhà nước (DTNN) hướng dẫn, chỉ đạo các Cục DTNN khu vực tổ chức đấu thầu mua gạo để nhập kho DTQG.

Gạo DTQG là một nguồn lực quan trọng để Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ chủ động điều hành đáp ứng yêu cầu đột xuất, cấp bách về phòng, chống, khắc phục hậu quả thiên tai, thảm họa, hỏa hoạn, dịch bệnh và phục vụ quốc phòng, an ninh.

Trong quá trình thực hiện kế hoạch mua gạo DTQG năm 2020 vừa qua, do tình hình dịch bệnh Covid-19, giá cả lương thực tăng cao, một số doanh nghiệp đã từ chối ký hợp đồng cung cấp gạo cho DTQG sau khi đã có quyết định phê duyệt trúng thầu để bán theo hợp đồng mới với giá cao hơn. Điều này không những ảnh hưởng đến việc thực hiện chính sách bảo đảm anh sinh xã hội của Chính phủ, mà còn gây thiệt hại cho ngân sách nhà nước do các đơn vị DTNN phải tổ chức đấu thầu lại nhiều lần, phải mua gạo nhập kho với giá cao hơn thời điểm phê duyệt trúng thầu trước đó.   

Trước tình hình này, tại Thông báo số 172/TB-VPCP ngày 29/4/2020 của Văn phòng Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đã giao “Bộ Tài chính rà soát khó khăn, vướng mắc về cơ chế, chính sách trong đấu thầu mua gạo DTQG, đề xuất giải pháp phù hợp, kể cả việc hoàn thiện hành lang pháp lý để các doanh nghiệp tham gia đấu thầu gạo có trách nhiệm cung cấp gạo DTQG”. Thực hiện Thông báo trên, Bộ Tài chính đã giao Tổng cục DTNN rà soát, có báo cáo đề xuất cụ thể về vấn đề này.

Theo đó, Tổng cục DTNN đã tiến hành rà soát tất cả các quy định có liên quan, gồm: Luật Đấu thầu; Luật DTQG; Luật Quản lý, sử dụng tài sản công; Luật Giá; Bộ luật Dân sự; Bộ luật Hình sự; Luật Xử lý vi phạm hành chính; Nghị định số 63/2014/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điều của luật đấu thầu về lựa chọn nhà thầu; Nghị định số 63/2019/NĐ-CP quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý, sử dụng tài sản công; thực hành tiết kiệm, chống lãng phí; DTQG; kho bạc nhà nước; Nghị định số 50/2016/NĐ-CP quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực kế hoạch và đầu tư; Thông tư số 89/2015/TT-BTC của Bộ Tài chính hướng dẫn nhập, xuất, mua, bán hàng DTQG và các thông tư của Bộ Kế hoạch và Đầu tư hướng dẫn về đấu thầu.

Qua rà soát, Tổng cục DTNN đã tổng hợp đầy đủ các quy định hiện hành liên quan đến trách nhiệm và xử lý trách nhiệm của nhà thầu khi tham gia đấu thầu cung cấp hàng DTQG, bao gồm cả các chế tài về dân sự, hành chính và hình sự đối với các hành vi không ký hợp đồng hoặc ký hợp đồng nhưng không thực hiện hoặc thực hiện một phần hợp đồng. Trên cơ sở đó, Tổng cục DTNN đã tham mưu Bộ Tài chính có Báo cáo số 87/BC-BTC ngày 09/7/2020 báo cáo Thủ tướng Chính phủ. Theo Báo cáo, quy định pháp luật hiện hành về ràng buộc trách nhiệm và xử lý vi phạm đối với nhà thầu được thực hiện thông qua các chế tài quy định pháp luật về đấu thầu hiện hành như sau:

Thứ nhất, nhà thầu trúng thầu từ chối ký kết hợp đồng cung cấp gạo sẽ bị thu bảo đảm dự thầu mức từ 1% đến 1,5% đối với gói thầu quy mô nhỏ (giá trị gói thầu không quá 10 tỷ đồng) và đến 3% đối với các gói thầu thông thường. Trường hợp nhà thầu đã ký hợp đồng nhưng không thực hiện hợp đồng hoặc thực hiện một phần hợp đồng thì bị thu bảo đảm thực hiện hợp đồng từ 2% đến 10% giá hợp đồng; đối với gói thầu quy mô nhỏ thu từ 2% đến 3% giá hợp đồng. Mức thu cụ thể do chủ đầu tư quyết định và quy định trong hồ sơ mời thầu của từng gói thầu.

Thứ hai, nhà thầu vi phạm quy định trong hợp đồng sẽ chịu trách nhiệm bồi thường thiệt hại nếu nhà thầu không thực hiện một phần hay toàn bộ hợp đồng trong thời hạn giao hàng (trừ trường hợp bất khả kháng theo quy định). Mức phạt bồi thường thiệt hại do vi phạm này sẽ được khấu trừ vào giá trị hợp đồng tương ứng với tỷ lệ % giá trị số lượng hàng vi phạm. Căn cứ vào tình hình thực tế đấu thầu của gói thầu cụ thể, mức tỷ lệ % khấu trừ này được chủ đầu tư quy định trong hồ sơ mời thầu để làm căn cứ xử lý.

Thứ ba, nhà thầu có thể bị loại về năng lực, kinh nghiệm khi tham gia đấu thầu các gói thầu tiếp theo do lịch sử không hoàn thành hợp đồng hoặc uy tín của nhà thầu. Lịch sử không hoàn thành hợp đồng hoặc uy tín của nhà thầu là những tiêu chuẩn đánh giá về năng lực và kinh nghiệm khi xây dựng hồ sơ mời thầu theo quy định. Theo đó, nhà thầu sẽ gặp bất lợi khi có hợp đồng không hoàn thành, hoặc bị kiện tụng đang giải quyết. Thông thường, hồ sơ mời thầu quy định, nhà thầu có hợp đồng không hoàn thành trong khoảng thời gian từ 3 đến 5 năm trước thời điểm đóng thầu sẽ không đáp ứng yêu cầu về năng lực, kinh nghiệm. Có thể vận dụng quy định này để quy định trong hồ sơ mời thầu các gói thầu cung cấp hàng DTQG, làm căn cứ đánh giá hồ sơ dự thầu về phần năng lực, kinh nghiệm.

Với các quy định hiện hành như trên, qua triển khai thực hiện cho thấy, chế tài về ràng buộc trách nhiệm và xử lý vi phạm đối với các nhà thầu chưa đủ mạnh để ràng buộc trách nhiệm của nhà thầu, chưa đủ cơ sở pháp lý để xử lý các hành vi vi phạm trong đấu thầu gạo DTQG.

Việc xử lý các nhà thầu từ chối ký hợp đồng sau khi đã trúng thầu mới chỉ ở mức thu bảo đảm dự thầu, điều này nhà thầu sắn sàng chấp nhận. Một trong những nguyên nhân dẫn đến doanh nghiệp trúng thầu không ký hợp đồng cung cấp gạo cho DTQG là do quy định mức trần bảo đảm dự thầu (3%) và bảo đảm thực hiện hợp đồng (10%) là thấp, chưa đủ sức để ràng buộc trách nhiệm, doanh nghiệp sẵn sàng chấp nhận mất bảo đảm dự thầu thay vì tiếp tục thực hiện hợp đồng cung cấp gạo cho DTQG.

Đồng thời do pháp luật đấu thầu hiện hành không quy định về xử lý vi phạm hành chính hoặc biện pháp hành chính đối với hành vi không ký kết hợp đồng khi trúng thầu, không thực hiện hợp đồng hoặc một phần hợp đồng. Do vậy, không có cơ sở pháp lý để xử lý về mặt hành chính đối với hành vi không cung cấp hàng cho DTQG khi trúng thầu.

Bên cạnh đó, các quy định pháp luật về dân sự và quy định pháp luật về đấu thầu cho phép nhà thầu có thể được miễn trừ trách nhiệm buộc phải ký hợp đồng đúng thời hạn theo thông báo trúng thầu của chủ đầu tư; hoặc không phải bồi thường thiệt hại khi chứng minh có sự kiện bất khả kháng, những sự kiện nằm ngoài tầm kiểm soát và khả năng lường trước của các bên. Các quy định này về cơ bản đã bảo đảm quyền lợi của các bên khi tham gia giao dịch dân sự, nhưng chưa đủ sức để ràng buộc trách nhiệm của nhà thầu hoặc cũng có thể bị lạm dụng để không phải cung cấp hàng DTQG sau khi trúng thầu.

Giải pháp tăng cường trách nhiệm của nhà thầu khi tham dự thầu cung cấp hàng dự trữ quốc gia

Từ quy định pháp luật hiện hành và những khó khăn, vướng mắc trong thực hiện trên, Bộ Tài chính đã có nhiều đề xuất, kiến nghị cần nghiên cứu sửa đổi, bổ sung quy định pháp luật về đấu thầu, nhằm tăng cường ràng buộc trách nhiệm của nhà thầu khi tham dự thầu cung cấp hàng DTQG nói chung và các gói thầu mua gạo DTQG nói riêng. Cụ thể là:

Một là, tăng mức trần bảo đảm dự thầu và bảo đảm thực hiện hợp đồng đối với các gói thầu mua sắm sử dụng vốn nhà nước.

Mức bảo đảm dự thầu tối đa theo quy định hiện hành là 3% không đủ sức ràng buộc trách nhiệm của nhà thầu trong việc cung cấp gạo DTQG. Những tháng đầu năm 2020, khi dịch Covid-19 diễn biến phức tạp, giá các mặt hàng lương thực tăng lên. Nhiều nhà thầu trúng thầu cung cấp gạo DTQG chấp nhận mất bảo đảm dự thầu để bán gạo cho bên thứ ba với giá cao hơn giá trúng thầu nhằm thu lợi nhuận cao hơn. Điều này dẫn đến việc chậm hoàn thành kế hoạch mua gạo nhập kho DTQG; phải tổ chức đấu thầu lại, gây tốn kém thêm thời gian, công sức và kinh phí.

Nhằm ràng buộc hơn nữa trách nhiệm của nhà thầu trúng thầu trong việc cung cấp hàng DTQG, Tổng cục DTNN đề xuất, kiến nghị nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung quy định tại Luật Đấu thầu và Nghị định số 63/2014/NĐ-CP của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đấu thầu theo hướng tăng mức trần bảo đảm dự thầu và bảo đảm thực hiện hợp đồng đối với các gói thầu cung cấp hàng hóa sử dụng vốn nhà nước, cụ thể như sau: Nâng mức trần bảo đảm dự thầu từ 3% lên 5% giá gói thầu đối với gói thầu thông thường; nâng mức trần bảo đảm dự thầu từ 1,5% lên 3% giá gói thầu và bảo đảm hực hiện hợp đồng từ 3% lên 5% giá hợp đồng đối với gói thầu quy mô nhỏ. Việc tăng bảo đảm dự thầu từ 3% lên 5% sẽ tăng cường trách nhiệm của nhà thầu đối với các gói thầu cung cấp hàng DTQG.

Hai là, bổ sung biện pháp cấm tham gia đấu thầu đối với hành vi không cung cấp hàng DTQG khi trúng thầu.

Hiện nay, cấm tham gia hoạt động đấu thầu chỉ áp dụng đối với các hành vi vi phạm quy định tại Điều 89 Luật Đấu thầu và vi phạm quy định về sử dụng lao động trong nước theo khoản 8 Điều 12 Nghị định số 63/2014/NĐ-CP của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đấu thầu. Pháp luật hiện hành chưa quy định biện pháp cấm tham gia hoạt động đấu thầu đối với hành vi không cung cấp hàng DTQG khi trúng thầu. Việc nhà thầu không cung cấp hàng DTQG là hành vi ảnh hưởng không tốt đến an toàn DTQG và thực hiện mục tiêu DTQG, ảnh hưởng không tốt đến việc thực hiện chính sách bảo đảm anh sinh xã hội của Chính phủ.

Do vậy, cần nghiên cứu, bổ sung thêm quy định về hành vi bị cấm tham gia hoạt động đấu thầu đối với hai hành vi: Không ký kết hợp đồng cung cấp hàng DTQG khi có quyết định trúng thầu và không thực hiện hoặc thực hiện một phần hợp đồng cung cấp hàng DTQG. Thời gian cấm tham gia hoạt động đấu thầu đối với nhà thầu vi phạm một trong 2 hành vi này được đề xuất từ 1 đến 3 năm. Việc bổ sung quy định này sẽ hạn chế những doanh nghiệp không đủ năng lực về tài chính, kỹ thuật và không đủ trách nhiệm tham gia vào các gói thầu cung cấp hàng DTQG; bảo đảm lựa chọn được nhà thầu có uy tín, có khả năng cung cấp hàng DTQG kể cả trong trường hợp thị trường biến động mạnh. Đồng thời, buộc doanh nghiệp phải cân nhắc, dự báo biến động giá cả, nguồn cung hàng hóa để xác định khả năng đáp ứng khi tham gia các gói thầu cung cấp hàng DTQG.

Việc xây dựng cơ sở dữ liệu danh sách nhà thầu đã tham gia đấu thầu cung cấp hàng DTQG nói chung và cung cấp gạo DTQG nói riêng là rất cần thiết. Cơ sở dữ liệu này thường xuyên được cập nhật để theo dõi, đánh giá, xếp hạng uy tín của từng nhà thầu theo mức độ tuân thủ quy định về đấu thầu và thực hiện các hợp đồng đã ký, làm cơ sở đưa vào tiêu chí đánh giá hồ sơ dự thầu về kỹ thuật trong các hồ sơ mời thầu mua hàng DTQG nói chung và mua gạo DTQG nói riêng.

Theo đó, các nhà thầu có lịch sử chấp hành tốt sẽ được xếp hạng uy tín cao, sẽ được ưu tiên khi tham dự thầu các gói thầu cung cấp gạo DTQG; các nhà thầu có lịch sử chấp hành không tốt, như từ chối ký hợp đồng khi đã trúng thầu hoặc có lịch sử không tuân thủ đúng quy định của hợp đồng (về thời gian giao hàng, về chất lượng, số lượng hàng…), tùy theo mức độ sẽ bị đánh giá, xếp hạng uy tín trung bình, uy tín thấp và sẽ gặp bất lợi khi tham gia đấu thầu các gói thầu cung cấp gạo DTQG trong thời gian tới.

Tài liệu tham khảo:

1. Luật Dự trữ quốc gia và Nghị định số 94/2013/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành Luật Dự trữ quốc gia;

2. Luật Đấu thầu và Nghị định số 63/2014/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đấu thầu;

3. Báo cáo số 87/BC-BTC ngày 09/7/2020 của Bộ Tài chính;

4. Thông báo số 172/TB-VPCP ngày 29/4/2020 của Văn phòng Chính phủ;

5. Công văn số 8464/VPCP-CN ngày 09/10/2020 của Văn phòng Chính phủ.