Tuy nhiên, kết quả hoạt động của doanh nghiệp nhà nước đến nay chưa đáp ứng yêu cầu đề ra. Bài viết đánh giá kết quả quá trình thực hiện cơ cấu lại doanh nghiệp nhà nước, chỉ ra một số tồn tại, hạn chế và các giải pháp cải cách chính sách tài chính nhằm tạo động lực thúc đẩy, cơ cấu lại doanh nghiệp nhà nước giai đoạn 2021-2030.

1. Nội dung trọng tâm trong cải cách

Trong hơn 30 năm đất nước đổi mới, mở cửa, khu vực doanh nghiệp nhà nước (DNNN) luôn được quan tâm, chú trọng và luôn là một nội dung trọng tâm trong cải cách nền kinh tế của nhà nước. Việc đổi mới, sắp xếp và nâng cao hiệu quả hoạt động đã thúc đẩy khu vực DNNN từng bước chuyển sang hoạt động theo cơ chế thị trường.

Đến nay, qua thực hiện sắp xếp, đổi mới và nâng cao hiệu quả hoạt động, số lượng DNNN đã giảm từ 12.000 DN (năm 1990) xuống còn khoảng trên 500 DN (tính đến tháng 6/2019). Kết quả hoạt động sản xuất kinh doanh của các DNNN, nhất là các tập đoàn, tổng công ty nhà nước có chuyển biến tích cực, đóng góp số thu cho ngân sách nhà nước (NSNN), góp phần ổn định kinh tế vĩ mô, tạo nguồn chi đầu tư phát triển; ngành, nghề, lĩnh vực nhà nước nắm giữ được thu gọn, tạo điều kiện cho kinh tế tư nhân phát triển; Nhà nước chỉ đầu tư, nắm giữ vốn ở những ngành, lĩnh vực mà các thành phần kinh tế khác không được phép làm hoặc không muốn làm.

1.1. Về hoàn thiện thể chế

Trong giai đoạn 2011-2019, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đã chỉ đạo các bộ, ngành nghiên cứu, xây dựng ban hành hoặc trình cấp có thẩm quyền ban hành đầy đủ, đồng bộ hệ thống cơ chế chính sách, pháp luật về cổ phần hóa (CPH), thoái vốn, cơ cấu lại DNNN kịp thời theo đúng quy định của Luật DN, Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh, Luật Chứng khoán, Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, Luật Đất đai… Theo đó, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các bộ, ngành theo chức năng, nhiệm vụ đã ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật hướng dẫn các đơn vị thực hiện.

1.2. Về kết quả thực hiện

Về cổ phần hóa: Giai đoạn 2011-2015, các bộ, ngành, địa phương, tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước đã CPH 508 DN và bộ phận DN với tổng giá trị thực tế là 761.861 tỷ đồng, trong đó giá trị phần vốn nhà nước là 189.378 tỷ đồng. Tổng vốn điều lệ theo phương án được phê duyệt là 198.197 tỷ đồng, trong đó: Nhà nước nắm giữ 128.517 tỷ đồng (65%); bán cho cổ đông chiến lược 31.315 tỷ đồng (16%), bán cho người lao động 4.046 tỷ đồng (2%), bán cho tổ chức công đoàn 1.127 tỷ đồng (0,5%), bán đấu giá 33.169 tỷ đồng (17%).

Trong giai đoạn từ năm 2016 đến tháng 6/2019, có 165 DN được cấp có thẩm quyền phê duyệt phương án CPH với tổng giá trị DN là 442.956 tỷ đồng, trong đó giá trị vốn nhà nước là 206.639 tỷ đồng. Tổng vốn điều lệ theo phương án được phê duyệt là 221.249 tỷ đồng, trong đó: Nhà nước nắm giữ 112.164 tỷ đồng (53%); bán cho cổ đông chiến lược 62.206 tỷ đồng (29%), bán cho người lao động 1.723 tỷ đồng (1%), bán cho tổ chức công đoàn 47 tỷ đồng (0,02%), bán đấu giá 34.629 tỷ đồng (16%).

Về thoái vốn: Giai đoạn 2011- 2015, các tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước đã thoái được 9.835 tỷ đồng thuộc lĩnh vực trên, thu được 11.086 tỷ đồng. Giai đoạn từ năm 2016 đến tháng 6/2019 cả nước thoái được 24.157 tỷ đồng, thu về 169.787 tỷ đồng.

1.3. Đánh giá chung

Hệ thống cơ chế, chính sách về CPH DNNN đã được ban hành đầy đủ, thường xuyên được rà soát, kịp thời sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện nhằm tạo cơ sở pháp lý để đẩy nhanh tiến độ CPH, thoái vốn và hạn chế thất thoát vốn, tài sản nhà nước trong quá trình CPH, tạo điều kiện thuận lợi cho việc bán cổ phần và thu hút được các nhà đầu tư có tiềm năng.

Việc triển khai công tác CPH, thoái vốn theo đúng quy định của pháp luật đã thu gọn các ngành, nghề lĩnh vực Nhà nước nắm giữ, tạo điều kiện cho kinh tế tư nhân phát triển, Nhà nước chỉ đầu tư, nắm giữ vốn ở những ngành, lĩnh vực mà các thành phần kinh tế khác không được phép làm hoặc không muốn làm, qua đó hình thành được cơ cấu DNNN hợp lý, đáp ứng yêu cầu: (i) Đảm bảo mục tiêu chiến lược về quốc phòng, an ninh quốc gia, an toàn xã hội; (ii) Là công cụ khắc phục những thiếu hụt của thị trường; (iii) Tạo lập, dẫn dắt để hình thành, phát triển hạ tầng kinh tế quan trọng và những ngành, lĩnh vực mũi nhọn để tạo động lực phát triển kinh tế; (iv) Làm công cụ hỗ trợ để cùng với các công cụ chủ yếu khác thực hiện điều tiết nền kinh tế trong các trường hợp cấp thiết (như khủng hoảng, thiên tai, lạm phát...).

Mặc dù, đã đạt được những kết quả quan trọng, nhưng thực tiễn trong quá trình triển khai CPH, thoái vốn vẫn còn một số tồn tại. Về thể chế, vẫn còn các quy định, quy trình chưa rõ ràng liên quan đến vấn đề rà soát, phê duyệt phương án sử dụng đất của DN khiến quá trình thực hiện CPH gặp nhiều khó khăn. Nhiều quy trình thủ tục đất đai phức tạp, địa phương phê duyệt chậm; các quy định về định giá DN, bán cổ phần còn chưa theo sát thị trường.

Bên cạnh đó, các quy định về quyền, trách nhiệm của cơ quan đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước với người đại diện vốn nhà nước tại DN chưa rõ ràng. Các quy định bắt buộc về áp dụng nguyên tắc quản trị theo thông lệ quốc tế còn thiếu nên chưa tạo áp lực, động lực cho các DNNN thực hiện, khiến hệ thống thông tin tài chính DN hiện nay chưa đảm bảo tính minh bạch, khách quan. Việc CPH DNNN có lúc, có nơi còn thực hiện chưa đầy đủ, hay việc thực hiện còn mang tính hình thức nên nhiều DN sau CPH vẫn tiếp tục gặp khó khăn trong huy động vốn đầu tư mở rộng sản xuất, kinh doanh...

Nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế trên được xác định gồm:

Nguyên nhân khách quan: Quy mô thị trường chứng khoán (TTCK) trong nước chưa đủ lớn, khó có thể hấp thụ hết toàn bộ số vốn mà DNNN thực hiện CPH, thoái vốn trong một khoảng thời gian nhất định. TTCK phát triển chưa bền vững nên giá cổ phiếu trên thị trường tăng, giảm bất thường, dẫn đến khó khăn cho việc CPH, thoái vốn. Các DN thực hiện CPH, thoái vốn, cơ cấu lại trong giai đoạn này hầu hết là các DN lớn, có tình hình tài chính phức tạp, sở hữu nhiều đất đai; hoặc là các DN hoạt động trong lĩnh vực công ích, gắn liền với các hoạt động của địa phương, đóng góp vai trò quan trọng trong việc đảm bảo thực hiện các chiến lược, mục tiêu về an sinh xã hội của địa phương.

Nguyên nhân chủ quan: (i) Việc thực hiện xây dựng, phê duyệt hoặc trình cấp có thẩm quyền phê duyệt phương án cơ cấu lại đối với các DNNN trực thuộc, dẫn đến việc không xây dựng phương án cơ cấu lại, gây khó khăn, chậm trễ trong công tác triển khai cơ cấu lại DNNN. (ii) Việc triển khai chỉ đạo công tác cơ cấu lại còn chung chung, chưa là hoạt động thường xuyên của đơn vị, không mang tính trọng điểm, đột phá, giải quyết, tháo gỡ khó khăn để thực sự nâng cao hiệu quả hoạt động của các DNNN. Vai trò, nhận thức, trách nhiệm của người đứng đầu DN, đơn vị còn chưa cao, chưa quyết liệt trong việc đổi mới hoạt động của DN, công khai minh bạch, đúng quy định pháp luật, đảm bảo nguyên tắc thị trường, chống lợi ích nhóm trong CPH và thoái vốn nhà nước.

2. Định hướng cơ cấu lại doanh nghiệp nhà nước giai đoạn 2021-2030

Nhằm đẩy mạnh cơ cấu lại, CPH, thoái vốn, nâng cao hiệu quả hoạt động, sử dụng vốn của các DNNN, thời gian tới cần triển khai một số nội dung trọng tâm sau:

Mục tiêu tổng quát đến 2030: DNNN chủ yếu là công ty cổ phần giữ vị trí then chốt, là lực lượng vật chất quan trọng của kinh tế nhà nước, góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế và thực hiện tiến bộ, công bằng xã hội.

Giai đoạn 2021-2025: Hoàn thành cơ bản các đề án cơ cấu lại, nâng cao hiệu quả DNNN. Cụ thể, các DNNN trọng tâm là tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước, hoạt động trong lĩnh vực sản xuất kinh doanh chuyển sang công ty cổ phần có vốn nhà nước chi phối và niêm yết trên TTCK Việt Nam; Thí điểm một số DNNN niêm yết trên TTCK khu vực (Singapore); Các tập đoàn kinh tế, tổng công ty, DNNN niêm yết trên TTCK áp dụng cơ bản các quy định chuẩn mực quốc tế về quản trị DN.

Đồng thời, đẩy mạnh quản lý, giám sát tài chính của Nhà nước đối với DNNN thông qua các tiêu chí và hệ thống công nghệ thông tin; Hoàn thiện cơ chế xử lý dứt điểm các dự án, DNNN yếu kém, thua lỗ; Đảm bảo cân đối nguồn thu từ CPH, thoái vốn nhà nước cho NSNN theo yêu cầu của Quốc hội, trong đó đầu tư trở lại các dự án quan trọng do Nhà nước nắm giữ chi phối về hạ tầng, năng lượng, môi trường... khoảng 50% - 70%.

Giai đoạn 2025 – 2030: Các DNNN hoạt động sản xuất kinh doanh là công ty cổ phần và cơ bản niêm yết trên TTCK Việt Nam và khu vực. Theo đó, các DNNN hoạt động trong các lĩnh vực an ninh, quốc phòng cơ bản chuyển sang công ty cổ phần do Nhà nước nắm giữ cổ phần chi phối trên 65%; Các DNNN quy mô lớn được niêm yết trên TTCK khu vực; Các DNNN áp dụng đầy đủ các quy định chuẩn mực quốc tế về quản trị DN. Cùng với đó, việc quản lý, giám sát tài chính của Nhà nước đối với các DNNN hoàn toàn thông qua công nghệ thông tin; Đảm bảo nguồn thu từ CPH, thoái vốn nhà nước cho NSNN theo yêu cầu của Quốc hội, trong đó đầu tư trở lại các dự án quan trọng do Nhà nước nắm giữ chi phối về hạ tầng, năng lượng, môi trường... chiếm khoảng 50%.

3. Một số giải pháp trọng tâm thời gian tới

Triển khai định hướng và các mục tiêu đề ra trong cơ cấu lại DNNN giai đoạn 2021-2030, yêu cầu đặt ra phải triển khai đồng bộ các nhóm giải pháp từ nhận thức, thể chế, tổ chức thực hiện, đến giám sát, kiểm tra. Trong đó, nhóm giải pháp về thể chế cần được quan tâm triển khai trước để tạo hành lang pháp lý cũng như những nguyên tắc thúc đẩy việc đổi mới quản trị DN theo thông lệ quốc tế, tạo tiền đề đổi mới sáng tạo, hình thành nền tảng công nghệ hiện đại của các DNNN. Đối với lĩnh vực tài chính DN, việc hoàn thiện thể chế, chính sách tài chính cần tập trung vào các nội dung sau:

Thứ nhất, các cơ chế chính sách thúc đẩy CPH, thoái vốn nhà nước.

Triển khai việc rà soát, phân loại danh mục lĩnh vực, ngành nghề mà Nhà nước nên nắm giữ và công bố công khai; các lĩnh vực ngành nghề còn lại sẽ tiến hành chuyển đổi sở hữu, thoái vốn không phân biệt quy mô, hiệu quả hoạt động. Các cơ chế tài chính được xây dựng, hoàn thiện sẽ bám sát danh mục lĩnh vực, ngành nghề.

Đối với các DNNN thuộc lĩnh vực, ngành nghề Nhà nước nắm 100% (lĩnh vực an ninh, quốc phòng) sẽ thiết chế các quy định chặt chẽ về quản lý vốn, tài sản nhà nước từ khâu đầu tư vốn nhà nước để thành lập, duy trì đến quản trị việc sử dụng, phân phối kết quả kinh doanh và công tác công khai, minh bạch thông tin, giám sát kiểm tra. Việc đầu tư vốn nhà nước vào các DNNN sẽ phải quy định chặt chẽ, hạn chế tối đa việc đầu tư thành lập mới. Cơ chế tài chính DN đối với nhóm DNNN này phải tuân thủ nguyên tắc bảo vệ lợi ích nhà nước, gắn với chất lượng sản phẩm, dịch vụ, tăng cường giám sát chặt chẽ việc quản lý, sử dụng, phân phối nguồn lực.

Đối với các DNNN thuộc lĩnh vực, ngành nghề Nhà nước tiến hành chuyển đổi sở hữu (CPH), không cần nắm giữ vốn nhà nước (thoái vốn) sẽ áp dụng cơ chế quản lý tài chính bình đẳng như các DN thuộc thành phần kinh tế khác. Trường hợp, DN còn vốn nhà nước sẽ chủ yếu duy trì dưới mô hình công ty cổ phần đại chúng thực hiện niêm yết hoặc đăng ký giao dịch trên TTCK. Để đẩy nhanh tiến độ CPH và thoái vốn, các cơ chế chính sách tài chính cần tập trung các nội dung sau: (i) Làm rõ trách nhiệm, quy trình của cơ quan đại diện chủ sở hữu, DN và cơ quan nhà nước tại địa phương trong việc quản lý, sử dụng, sắp xếp, xử lý nhà đất của DNNN, cũng như phương án sử dụng đất đổi với DN sau khi chuyển sang công ty cổ phần; (ii) Hoàn thiện bổ sung các quy định về định giá DN phù hợp với yêu cầu hội nhập, thông lệ quốc tế; (iii) Đổi mới, bổ sung phương pháp bán cổ phần vốn nhà nước gắn với thị trường; (iv) Hoàn thiện các quy định về cáo bạch thông tin, thúc đẩy CPH gắn với niêm yết trên TTCK.

 Thứ hai, áp dụng quản trị hiện đại đối với DNNN, thiết lập kỷ luật hạch toán, công bố, công khai và minh bạch tình hình quản lý vốn và kinh doanh tại các tập đoàn và DNNN với những tiêu chí và chuẩn mực chặt chẽ tối thiểu cũng như các công ty niêm yết. Theo đó, cần thiết phải tiến hành nghiên cứu, sửa đổi bổ sung Luật số 69/2014-QH13 trong đó bổ sung các nguyên tắc, quy định về việc thực hiện quản trị DN hiện đại đối với các DNNN, đối với các DN có vốn nhà nước theo mô hình công ty cổ phần đại chúng sẽ tuân thủ theo quản trị DN đại chúng.

Để thực hiện được các nguyên tắc quản trị, hội đồng thành viên, chủ tịch, ban lãnh đạo các tập đoàn kinh tế, tổng công ty, DNNN chịu trách nhiệm hoàn thành và thực hiện các nhiệm vụ sau:

- Bổ sung hoặc xây dựng ban hành các định mức kinh tế - kỹ thuật đối với các hoạt động của DN làm cơ sở để quản lý, kiểm tra, giám sát DN.

- Xây dựng phương án tổ chức sản xuất kinh doanh, triển khai cơ cấu lại các DN thành viên để thực hiện chuyên môn hóa, phân công, hợp tác, không đầu tư dàn trải, phân tán nguồn lực; tránh cạnh tranh nội bộ theo hướng sáp nhập, hợp nhất các DN thành viên kinh doanh cùng ngành nghề.

- Nâng cao tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong sản xuất, kinh doanh, chú trọng nâng cao hiệu quả sử dụng vốn, sức cạnh tranh và phát triển bền vững. Hoàn thiện cơ chế kiểm soát, kiểm toán nội bộ.

- Kiện toàn bộ máy quản lý, tăng cường đào tạo, bồi dưỡng nâng cao trình độ cán bộ quản lý DN đáp ứng yêu cầu quản trị trong cơ chế thị trường. Bố trí cán bộ lãnh đạo, quản lý và người đại diện phần vốn nhà nước đủ phẩm chất đạo đức, năng lực chuyên môn để làm tốt vai trò đại diện chủ sở hữu nhà nước tại DN.

- Sắp xếp lại, nâng cao chất lượng lao động trong DN; trọng tâm là đội ngũ lao động kỹ thuật với số lượng hợp lý, cơ cấu ngành nghề và bậc thợ tối ưu đối với từng công nghệ, dây chuyền, công đoạn, công việc, trên cơ sở đó nâng cao năng suất của từng người lao động và năng suất lao động tổng hợp của DN.

- Tích cực triển khai nghiên cứu ứng dụng, đầu tư đổi mới công nghệ, sản phẩm, dịch vụ; từng bước nâng cao giá trị gia tăng cho sản phẩm, dịch vụ, đáp ứng tiêu chuẩn môi trường; thay thế dần các thiết bị, công nghệ tiêu tốn nhiều năng lượng, nguyên, vật liệu; từng bước loại bỏ sản phẩm không thân thiện với môi trường để phát triển bền vững.

- Thực hiện công khai, minh bạch trong đầu tư, quản lý tài chính, mua sắm, phân phối thu nhập, công tác cán bộ; trong ký kết và thực hiện các hợp đồng với những người có liên quan đến người quản lý DN theo quy định của pháp luật.

Thứ ba, hoàn thiện thể chế để tăng cường giám sát, kiểm tra, công khai, minh bạch tài chính.

Rà soát hoàn thiện quy định pháp luật để phân tách rõ quyền và trách nhiệm của cơ quan đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước (Ủy ban Quản lý vốn Nhà nước, các bộ, UBND tỉnh, thành phố) với người đại diện vốn nhà nước tại DN (hội đồng thành viên hội đồng quản trị) đảm bảo nguyên tắc phân công, phân cấp cho người đại diện vốn nhà nước tại DN gắn với cơ chế bồi hoàn thiệt hại khi không chấp hành đúng quy định của cơ quan đại diện chủ sở hữu; cơ chế đánh giá theo tiêu chí người đại diện vốn gắn với kết quả hiệu quả của DN. Theo đó, cơ quan đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước sẽ tập trung vào các chức năng xây dựng kế hoạch, chiến lược và công tác kiểm tra, giám sát tài chính thay vì phải xử lý các vấn đề, công việc cụ thể, vụ việc.

Bổ sung các quy định về kiểm tra, thanh tra trách nhiệm người đứng đầu đơn vị trong việc chấp hành kỷ luật tài chính, kỷ luật hành chính khi thực hiện kế hoạch CPH và thoái vốn nhà nước tại DN; trách nhiệm người đứng đầu trong việc tổ chức, hoàn thành kế hoạch hoạt động sản xuất kinh doanh hàng năm. Đồng thời, tăng cường các chế tài xử lý việc chậm công khai thông tin tài chính và thông tin hoạt động sản xuất kinh doanh của DN đối với cơ quan đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước, người đại diện vốn nhà nước tại DN và DN.

Tài liệu tham khảo:
1. Văn kiện Hội nghị ban chấp hành Trung ương Đảng cộng sản Việt Nam
lần thứ 5, 11 (Khóa XII);
2. Tài liệu Hội nghị doanh nghiệp nhà nước toàn quốc năm 2018, 2019;
3. Báo cáo tại Hội nghị toàn quốc triển khai công tác sắp xếp, đổi mới doanh
nghiệp nhà nước giai đoạn 2016-2020 của Ban Chỉ đạo Đổi mới và phát
triển doanh nghiệp ngày 06/12/2016.

Tóm lại, cơ cấu lại DNNN giai đoạn 2021-2030 là một trong những nội dung quan trọng để thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, nâng cao năng lực cạnh tranh của quốc gia và khu vực DN Việt Nam, đòi hỏi phải triển khai nhiều giải pháp đồng bộ, trong đó cần tập trung 3 nhóm giải pháp đã đề cập trên để khẳng định lại vị trí của các DNNN, thúc đẩy và nâng cao hiệu quả hoạt động, đồng thời tăng cường hiệu quả giám sát của cơ quan đại diện chủ sở hữu nhằm hướng tới các mục tiêu khu vực DNNN trở thành các DN có quy mô lớn của khu vực và thế giới, hoạt động theo thị trường, đi đầu trong công khai minh bạch và dẫn dắt khu vực DN Việt Nam trong những lĩnh vực sáng tạo, đột phá, tạo lập các chuỗi giá trị quốc gia, khu vực.