Quy định pháp luật về chuyển đơn vị sự nghiệp công lập thành công ty cổ phần

Trên cơ sở Quyết định số 22/2015/QĐ-TTg ngày 22/6/2015 của Thủ tướng Chính phủ về việc chuyển đơn vị sự nghiệp công lập (ĐVSNCL) thành công ty cổ phần (CTCP) - văn bản pháp lý đầu tiên quy định về trình tự, thủ tục, trách nhiệm của các ĐVSNCL và các bộ, ngành, địa phương trong việc thực hiện chuyển ĐVSNCL thành CTCP, một số văn bản pháp luật hướng dẫn thực hiện chuyển ĐVSNCL thành CTCP trong giai đoạn 2016-2020 đã được ban hành gồm:

- Thông tư số 35/2016/TT-BLĐTBXH ngày 25/10/2016 của Bộ Lao động, Thương binh và Xã hội hướng dẫn thực hiện chính sách đối với người lao động khi chuyển ĐVSNCL thành CTCP.

- Quyết định số 31/2017/QĐ-TTg ngày 17/7/2017 của Thủ tướng Chính phủ về tiêu chí, danh mục ngành, lĩnh vực thực hiện chuyển ĐVSNCL thành CTCP, trong đó quy định phạm vi áp dụng, điều kiện và ngành, lĩnh vực hoạt động của ĐVSNCL thực hiện chuyển ĐVSNCL thành CTCP. Quyết định số 31/2017/QĐ-TTg yêu cầu Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch UBND cấp tỉnh có trách nhiệm rà soát các ĐVSNCL đủ điều kiện để trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Danh mục ĐVSNCL chuyển thành CTCP giai đoạn 2017-2020.

- Nghị định số 150/2020/NĐ-CP ngày 25/12/2020 của Thủ tướng Chính phủ quy định chuyển ĐVSNCL thành CTCP, trong đó quy định về điều kiện chuyển ĐVSNCL thành CTCP, hình thức chuyển đổi, xử lý tài chính khi chuyển đổi, xác định giá trị ĐVSNCL khi chuyển đổi, trách nhiệm của các ĐVSNCL, các bộ, UBND cấp tỉnh và thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ trong việc thực hiện chuyển ĐVSNCL thành CTCP.

- Thông tư số 111/2020/TT-BTC ngày 29/12/2020 của Bộ Tài chính hướng dẫn một số nội dung về xử lý tài chính, xác định giá trị ĐVSNCL, bán cổ phần lần đầu và quản lý, sử dụng tiền thu từ chuyển đổi ĐVSNCL thành CTCP.

- Thông tư số 03/2021/TT-BTNMT ngày 12/5/2021 của Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường hướng dẫn chi tiết phương án sử dụng đất khi cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước; lập và phê duyệt phương án sử dụng đất đối với ĐVSNCL thực hiện chuyển đổi thành CTCP.

- Quyết định số 26/2021/QĐ-TTg ngày 12/8/2021 của Thủ tướng Chính phủ về tiêu chí ngành, lĩnh vực chuyển ĐVSNCL thành CTCP.

- Thông tư số 76/2022/TT-BTC của Bộ Tài chính sửa đổi, bổ sung Thông tư số 111/2020/TT-BTC hướng dẫn một số nội dung về xử lý tài chính, xác định giá trị ĐVSNCL, bán cổ phần lần đầu và quản lý, sử dụng tiền thu từ chuyển đổi ĐVSNCL thành CTCP.

Thực trạng chuyển đổi đơn vị sự nghiệp công lập thành công ty cổ phần

Căn cứ quy định tại Quyết định số 31/2017/QĐ-TTg, Thủ tướng Chính phủ đã phê duyệt Danh mục ĐVSNCL chuyển thành CTCP giai đoạn 2016-2020 của 49 địa phương, 04 Bộ và 01 Tập đoàn kinh tế, với tổng số lượng ĐVSNCL được phê duyệt chuyển thành CTCP là 232, trong đó gồm 223 ĐVSNCL thuộc UBND cấp tỉnh, 09 ĐVSNCL thuộc các bộ, tập đoàn, tổng công ty nhà nước.

Tuy nhiên, giai đoạn 2016 đến hết năm 2020, cả nước chỉ có 53 ĐVSNCL được chuyển thành CTCP, tập trung chủ yếu ở các địa phương. Trong đó: Năm 2016 chuyển đổi 7 đơn vị, năm 2017 chuyển đổi 10 đơn vị, năm 2018 chuyển đổi 20 đơn vị, năm 2019 chuyển đổi 11 đơn vị và năm 2020 chuyển đổi 5 đơn vị.

Như vậy, sau 5 năm chuyển ĐVSNCL thành CTCP chỉ đạt 53/232 đơn vị, chiếm tỷ lệ 22,8% so với kế hoạch đề ra. Phần lớn ĐVSNCL được cổ phần hóa có quy mô tài chính, lao động nhỏ, nên giá trị tài sản được chuyển đổi chỉ chiếm một tỷ lệ nhỏ trong toàn bộ tổng giá trị tài sản hiện đang được quản lý, sử dụng bởi hệ thống các ĐVSNCL trên toàn quốc. Thời gian thực hiện chuyển đổi của nhiều đơn vị chậm hơn lộ trình được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt, quá trình chuyển đổi ĐVSNCL thành CTCP bộc lộ nhiều lúng túng.

Trong năm 2022, Thủ tướng Chính phủ đã phê duyệt Danh mục các ĐVSNCL chuyển đổi thành CTCP giai đoạn 2021-2025 của 13 địa phương gồm: Bình Định, Bạc Liêu, Cà Mau, Đắk Nông, Trà Vinh, Sóc Trăng, Kon Tum, Lâm Đồng, Nghệ An, Quảng Bình, Quảng Ngãi, Thừa Thiên Huế, Tuyên Quang.

Tổng hợp Danh mục ĐVSNCL chuyển thành CTCP giai đoạn 2021-2025 do Thủ tướng Chính phủ phê duyệt của 13 địa phương cho thấy, có 18 ĐVSNCL được phê duyệt chuyển đổi thành CTCP hoạt động trong những ngành, lĩnh vực như: Quản lý, bảo trì hệ thống đường bộ; quản lý, bảo trì bến tàu, bến xe; đào tạo và sát hạch lái xe (không hoạt động theo mô hình trường học); kinh doanh mặt bằng hội chợ triển lãm, xúc tiến thương mại, đầu tư… (Hình 2).

Việc thực hiện chuyển ĐVSNCL thành CTCP về cơ bản đã được các bộ, địa phương chủ động thực hiện triển khai. Tính đến hết tháng 12/2022, toàn quốc đã có 21 địa phương thực hiện thành công việc chuyển các ĐVSNCL thành CTCP gồm: Bắc Kạn, Bắc Giang, Bến Tre, Nghệ An, Ninh Bình, Hưng Yên, Thừa Thiên Huế, Quảng Ninh, Quảng Nam, Hậu Giang, Thanh Hóa, Hải Dương, Hà Nam, Vĩnh Phúc, Bạc Liêu, Sơn La, Thái Bình, Đà Nẵng, Hòa Bình, Lào Cai, Hà Tĩnh.

Bên cạnh những kết quả đạt được thời gian qua, vẫn còn một số tồn tại, hạn chế trong quá trình chuyển đổi đó là:

- Tỷ lệ số ĐVSNCL đã được phê duyệt đưa vào Danh mục chuyển đổi chỉ chiếm 10,35% trong số các ĐVSNCL đã tự chủ chi thường xuyên hoặc tự chủ một phần. Các ĐVSNCL đã chuyển đổi chỉ tập trung ở một số ngành được quy định tại Quyết định số 31/2017/QĐ-TTg; trong đó, các ĐVSNCL hoạt động trong lĩnh vực dịch vụ hỗ trợ kỹ thuật và dịch vụ tư vấn, kiểm định kỹ thuật phương tiện giao thông cơ giới và phương tiện thủy có tỷ lệ cổ phần hóa thành công trong giai đoạn 2015-2020 cao nhất. Nhiều ngành nghề chưa có ĐVSNCL được đề xuất chuyển đổi thành CTCP.

- Quá trình chuyển đổi ĐVSNCL tại một số địa phương chưa chặt chẽ, phương án sản xuất kinh doanh và thực hiện chuyển đổi chưa phù hợp với kế hoạch hoạt động cung cấp dịch vụ của một doanh nghiệp sau khi cổ phần hóa.

- Chất lượng dịch vụ của nhiều ĐVSNCL sau khi chuyển đổi chưa đảm bảo. Đồng thời, do nhu cầu thu hồi vốn nhanh nên nhiều ĐVSNCL sau chuyển đổi chỉ tập trung đầu tư tại khu vực đô thị, khu vực thuận lợi về địa lý, không đầu tư tại vùng sâu, vùng xa, sử dụng một số biện pháp cạnh tranh không lành mạnh như giảm chất lượng để giảm giá, thu hút khách hàng. Một số ĐVSNCL cung cấp các dịch vụ đặc thù như các CTCP quản lý bảo trì đường bộ, đường thủy nội địa chưa có chuyển biến về chất lượng dịch vụ, do việc chuyển đổi chưa tạo sự cạnh tranh trên thị trường, doanh nghiệp sau chuyển đổi vẫn là đơn vị duy nhất cung cấp dịch vụ.

Nguyên nhân của các tồn tại, hạn chế trên là:

- Về cơ chế chính sách: Chính sách chuyển đổi ĐVSNCL còn nhiều vướng mắc, chưa cụ thể, gây lúng túng trong triển khai thực hiện. Theo quy định tại Quyết định số 22/2015/QĐ-TTg, phương án cổ phần hóa được từng ĐVSNCL chuyển thành CTCP trên toàn quốc thuộc thẩm quyền phê duyệt của Thủ tướng Chính phủ, điều này làm phát sinh nhiều thủ tục hành chính, đồng thời chưa thực hiện các nguyên tắc phân cấp, gắn trách nhiệm của các cơ quan trực tiếp triển khai thực hiện. Bên cạnh đó, chính sách về chuyển đổi ĐVSNCL thành CTCP mới được triển khai thực hiện, các quy định về quá trình chuyển ĐVSNCL thành CTCP chưa tương đồng với việc thực hiện cổ phần hóa các doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ.

- Về phía các ĐVSNCL: Lãnh đạo của nhiều ĐVSNCL còn nặng tư duy bao cấp, không muốn thực hiện chuyển đổi. Trình độ của cán bộ các ĐVSNCL nhìn chung chưa đáp ứng được với yêu cầu chuyển đổi thành CTCP: chưa quen với quản trị doanh nghiệp, chưa có khả năng xây dựng phương án sản xuất kinh doanh và phương án cổ phần hóa phù hợp, khả thi; bộ phận tài chính - kế toán chưa nắm được nguyên tắc hạch toán doanh nghiệp nên công tác chuyển đổi báo cáo tài chính kéo dài.

- Về phía cơ quan quản lý nhà nước: Chưa quyết liệt trong chỉ đạo chuyển đổi ĐVSNCL thành CTCP, còn lúng túng trong việc hướng dẫn các ĐVSNCL thực hiện quy trình, nghiệp vụ tài chính - kế toán (ví dụ: quy định về tiêu chuẩn TSCĐ, trích khấu hao/hao mòn tài sản cố định, các nguồn kinh phí hình thành… ở ĐVSNCL và CTCP khác nhau nhưng chưa có hướng dẫn, thống nhất phương pháp tính…); công tác kiểm soát, quy định về thưởng phạt chưa được chú trọng; chưa quy định trách nhiệm của các bên liên quan trong việc thực hiện chuyển đổi ĐVSNCL thành CTCP.

- Nguyên nhân khác: Phần lớn lĩnh vực hoạt động của các ĐVSNCL không hấp dẫn các nhà đầu tư do mức sinh lời thấp, thị trường hạn chế trong phạm vi địa phương. Trước khi chuyển thành CTCP, các ĐVSNCL chủ yếu có quy mô nhỏ. Số lượng ĐVSNCL tự chủ cả chi thường xuyên và chi đầu tư rất ít. Một số đơn vị có quy mô vốn, tài sản thấp hơn so với chi phí chuyển đổi theo quy định của pháp luật. Một số đơn vị có công nợ tồn đọng nhiều năm không đối chiếu, thu hồi được. Rất nhiều ĐVSNCL cơ sở vật chất yếu kém, không có trụ sở riêng mà nằm trong trụ sở của cơ quan chủ quản.

Giải pháp kiến nghị

Nhằm góp phần thực hiện hiệu quả chuyển ĐVSNCL thành CTCP trong những năm tới, nhóm tác giả đề xuất các giải pháp sau:

Một là, rà soát và ban hành danh mục dịch vụ sự nghiệp công sử dụng ngân sách nhà nước và hướng dẫn danh mục dịch vụ sự nghiệp công không sử dụng ngân sách nhà nước. Đồng thời, nghiên cứu ban hành định mức kinh tế, kỹ thuật cho các dịch vụ sự nghiệp công hoặc hướng dẫn cách xác định định mức kinh tế, kỹ thuật theo loại dịch vụ sự nghiệp công làm căn cứ để các đơn vị xác định giá dịch vụ sự nghiệp công. Trường hợp xác định định mức chi phí bình quân cần hướng dẫn rõ hơn cách tính trích đủ khấu hao tài sản cố định vào chi phí, đặc biệt khấu hao tài sản là nhà cửa, vật kiến trúc. Từ đó đặt ra yêu cầu đối với các ĐVSNCL phải thay đổi trong quản trị tài sản tại đơn vị, ghi chép và hạch toán đầy đủ, chính xác hệ thống tài sản để có căn cứ xác định chính xác nguyên giá, khấu hao tài sản.

Hai là, các đơn vị sự nghiệp công đẩy mạnh thực hiện cơ chế tự chủ tài chính của đơn vị trong các hoạt động cung cấp dịch vụ công để từng bước gia tăng nguồn thu hoạt động của đơn vị, tăng mức tự chủ tài chính, từ đó đủ điều kiện để được phép chuyển sang CTCP. Để gia tăng được nguồn thu, đòi hỏi ĐVSNCL phải đa dạng hóa và gia tăng chất lượng dịch vụ cung ứng, đáp ứng tốt hơn các yêu cầu của người sử dụng dịch vụ. Đồng thời, đơn vị phải thay đổi cách thức quản trị đơn vị về tổ chức, bộ máy, nhân sự, hướng đến cung cấp các dịch vụ có chất lượng tốt nhất cho người sử dụng.

Ba là, trên góc độ quản lý nhà nước, cơ quan tài chính cần tổ chức hướng dẫn cho các đơn vị sự nghiệp nắm bắt, cập nhật đầy đủ, hiểu và áp dụng được các quy định của Nhà nước về tự chủ tài chính đơn vị sự nghiệp và chuyển đổi ĐVSNCL thành CTCP. Tổ chức kiểm tra, giám sát chặt chẽ việc thực hiện lộ trình tính giá dịch vụ sự nghiệp công, xây dựng phương án tự chủ tài chính, phê duyệt và quyết định phương án tự chủ tài chính của các đơn vị sự nghiệp công trong giai đoạn tới, từ đó, đánh giá được tính khả thi của việc áp dụng các quy định về cơ chế tự chủ tài chính, quy định chuyển đơn vị sự nghiệp công thành CTCP, làm rõ các vướng mắc trong thực tiễn triển khai để nghiên cứu ban hành các văn bản sửa đổi, bổ sung, hướng dẫn, giúp các đơn vị thực hiện tốt hơn các quy định thực hiện cơ chế tự chủ, cổ phần hóa ĐVSNCL.

Bên cạnh đó, một số giải pháp kiến nghị cụ thể gồm:

 - Bộ Kế hoạch và Đầu tư phối hợp với Bộ Tài chính rà soát các ĐVSNCL trong Danh mục theo Quyết định số 26/2021/QĐ-TTg ngày 12/8/2021 của Thủ tướng Chính phủ về tiêu chí ngành, lĩnh vực chuyển ĐVSNCL thành CTCP còn chưa chuyển đổi sang CTCP để có phương án thực hiện, đặc biệt là các đơn vị có tỷ lệ chuyển đổi thấp.

- Bộ Tài chính sớm hoàn thiện các quy định về chính sách pháp luật liên quan đến thủ tục, chế độ tài chính chuyển đổi các ĐVSNCL thành CTCP, phổ biến và có hướng dẫn cụ thể bảo đảm phù hợp với thực tiễn, tuyên truyền sâu, rộng về hiệu quả của việc chuyển đổi ĐVSNCL để các cơ quan chủ quản cũng như ĐVSNCL chủ động, tích cực tham gia vào quá trình chuyển đổi.

- Đẩy mạnh việc cổ phần hóa, thoái vốn theo kế hoạch cổ phần hóa, thoái vốn và chuyển ĐVSNCL thành CTCP đến năm 2025. Các doanh nghiệp đã chuyển thành CTCP, nếu đáp ứng đủ điều kiện thì khẩn trương thực hiện niêm yết trên thị trường chứng khoán. Đối với những doanh nghiệp đã hoàn thành cổ phần hóa nhưng chưa đạt được tỷ lệ vốn nhà nước theo tiêu chí phân loại doanh nghiệp nhà nước và tiêu chí ngành, lĩnh vực chuyển ĐVSNCL thành CTCP thì phải tổ chức lập kế hoạch và triển khai công tác thoái vốn để đảm bảo tỷ lệ nhà nước nắm giữ tại doanh nghiệp theo đúng quy định của pháp luật.

- Gắn trách nhiệm của người đứng đầu các bộ, ngành, địa phương với việc triển khai thực hiện có hiệu quả kế hoạch thoái vốn tại doanh nghiệp đã được phê duyệt.

 Tài liệu tham khảo:

1. Mai Ngọc Bích và các thành viên (2023), Đổi mới, nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của các ĐVSNCL thuộc Bộ Kế hoạch và Đầu tư trong tình hình mới, Đề tài khoa học cấp Bộ năm 2022;
2. Chuyển đổi ĐVSNCL thành CTCP và những kết quả bước đầu; https://tapchitaichinh.vn/chuyen-doi-don-vi-su-nghiep-cong-lap-thanh-cong-ty-co-phan-va-nhung-ket-qua-buoc-dau.html;
3. Một số vấn đề đặt ra trong quá trình chuyển các ĐVSNCL thành CTCP, https://tapchicongsan.org.vn/web/guest/nghien-cu/-/2018/825287/mot-so-van-de-dat-ra-trong-qua-trinh-chuyen-cac-don-vi-su-nghiep-cong-lap-thanh-cong-ty-co-phan.aspx.