Thực tế triển khai cho thấy, thời gian qua, số lượng đơn vị sự nghiệp công lập được giao nhiệm vụ tự chủ tăng lên, giúp giảm gánh nặng cho ngân sách nhà nước. Tuy nhiên, trong quá trình triển khai cơ chế tự chủ tài chính của các đơn vị sự nghiệp công lập đã gặp phải một số khó khăn, thách thức cần có giải pháp đồng bộ để tiếp tục tháo gỡ, giải quyết triệt để vướng mắc trong thời gian tới.

Quan điểm, chủ trương của Đảng về đổi mới đơn vị sự nghiệp công lập

Trong những năm qua, Đảng, Nhà nước ta đãban hành nhiều cơ chế, chính sách quan trọng để lãnh đạo, chỉ đạo toàn bộ hệ thống chính trị thực hiện các biện pháp đổi mới, tổ chức hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập (ĐVSNCL).

Điển hình như: Kết luận số 37-KL/TW ngày 26/5/2011 của BộChính trị về Đề án đổi mới cơ chế hoạt động của các ĐVSNCL, đẩy mạnh xãhội hóa một số loại hình dịch vụ sự nghiệp công; Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XII, XIII xác định: “Đổi mới tổ chức và hoạt động của các ĐVSNCL công theo hướng nâng cao chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm về tổ chức bộmáy, biên chế, nhân sự và tài chính; xã hội hóa lĩnh vực dịch vụ công, thu hút các thành phần kinh tế tham gia vào lĩnh vực này; Cơ cấu lại các ĐVSNCL, giao quyền tự chủ phù hợp, nâng cao năng lực quản trị, hiệu quả hoạt động theo cơ chế doanh nghiệp; Tiếp tục sắp xếp, cải cách và triển khai trên diện rộng cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các ĐVSN dịch vụ công; đẩy mạnh cung ứng dịch vụ sự nghiệp công theo cơ chế thị trường, thúc đẩy xã hội hóa dịch vụ sự nghiệp công..."

Cụ thể hóa các văn kiện, Nghị quyết của Đảng, Hội nghị Trung ương 5 (khóa XII) đã ban hành Nghị quyết số 11-NQ/TW ngày 3/6/2017 về hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xãhội chủ nghĩa, trong đó tiếp tục xác định: Hoàn thiện thể chế, đổi mới và nâng cao hiệu quả hoạt động của các ĐVSNCL. Trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm đầy đủ cho các ĐVSNCL về phạm vi hoạt động, tổ chức bộmáy, biên chế, nhân sự và tài chính gắn với cơ chế đánh giá độc lập.

Hội nghị Trung ương 6 (khoá XII) ban hành Nghị quyết số 19-NQ/TW ngày 25/10/2017 về “Tiếp tục đổi mới hệ thống tổ chức và quản lý, nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động của các ĐVSNCL” với mục tiêu đổi mới căn bản, toàn diện và đồng bộcác ĐVSNCL, bảo đảm tinh gọn, có cơ cấu hợp lý.

Để cụ thể hóa các quan điểm, chủ trương trên cần tiếp tục nghiên cứu, thể chế hóa bằng các chính sách và pháp luật của Nhà nước để nâng cao chất lượng quản lý các ĐVSNCL.

Chính sách và quy định pháp luật đối với đơn vị sự nghiệp công lập

Thời gian qua, Đảng, Nhà nước đãban hành nhiều cơ chế, chính sách quy định về cơ chế tự chủ của các ĐVSNCL. Cụ thể như sau:

Giai đoạn 2011 - 2015

Nghị định số 43/2006/NĐ-CP ngày 25/4/2016 của Chính phủ quy định cơ chế tự chủ của ĐVSNCL. Nghị định này chia thành 3 nhóm ĐVSNCL gồm: Nhóm I: Tự bảo đảm chi phí hoạt động; Nhóm II: Tự bảo đảm một phần chi phí hoạt động (tự bảo đảm một phần chi thường xuyên của đơn vị từ 10% đến dưới 100%, phần còn lại được ngân sách nhà nước (NSNN) cấp); Nhóm III: Chưa tự bảo đảm chi phí hoạt động, được NSNN bảo đảm toàn bộchi phí hoạt động.

Giai đoạn 2016 - 2020

Nghị định số 16/2015/NĐ-CP ngày 14/2/2015 của Chính phủ quy định quyền tự chủ của ĐVSNCL. Nghị định này chia thành 4 nhóm ĐVSNCL gồm: Nhóm I: Tự bảo đảm chi thường xuyên và chi đầu tư; Nhóm II: Tự bảo đảm chi thường xuyên; Nhóm III: Tự bảo đảm một phần chi thường xuyên; Nhóm IV: Do Nhà nước bảo đảm chi thường xuyên.

Tiếp đó, BộTài chính đãban hành Thông tư số 71/ TT-BTC ngày 9/8/2016 hướng dẫn một số quy định của Nghị định 16/2015/NĐ-CP.

Chính phủ cũng ban hành các nghị định có liên quan như: Nghị định số 54/2016/NĐ-CP ngày 14/6/2016, Nghị định số 141/2016/NĐ-CP ngày 10/10/2016; các Quyết định của Thủ tướng Chính phủ ban hành Danh mục dịch vụ công sử dụng NSNN trong các ngành lĩnh vực, như: Giáo dục, y tế, tài nguyên môi trường, khoa học công nghệ, văn hóa thông tin…

Giai đoạn từ năm 2021 đến nay

Nghị định số 60/2021/NĐ-CP ngày 21/6/2021 của Chính phủ quy định cơ chế tự chủ tài chính của ĐVSNCL, có hiệu lực thi hành từ ngày 15/8/2021 và Thông tư số 56/TT-BTC ngày 16/9/2022 của BộTài chính hướng dẫn một số nội dung về cơ chế tự chủ tài chính của ĐVSNCL.

Sự ra đời các chính sách quy định về cơ chế tự chủ tài chính của các ĐVSNCL thời gian qua đãtạo chuyển biến tích cực để thực hiện chủ trương xãhội hóa trong lĩnh vực này.

Trên cơ sở định hướng trên, nhiều bộ, ngành, địa phương đãquyết liệt triển khai áp dụng vào đơn vị mình và đạt kết quả tích cực. Số lượng ĐVSNCL được giao nhiệm vụ tự chủ tăng lên.

Thực trạng thực hiện cơ chế tự chủ tài chính tại các đơn vị sự nghiệp công lập

Đề án trình Hội nghị Trung ương 6 (khóa XII) tháng 10/2017 cho thấy: Cả nước có 57.995 ĐVSNCL với tổng biên chế khoảng 2,45 triệu viên chức.

Theo cơ sở dữ liệu quốc gia về tài sản công, tính đến cuối năm 2016, tổng giá trị tài sản do các ĐVSNCL quản lý và sử dụng trên phạm vi cả nước chiếm 72,18% tổng giá trị tài sản công. Chi lương cho các ĐVSNCL chiếm gần 40% tổng quỹ lương của NSNN.

Kết quả tổng điều tra kinh tế của Tổng cục Thống kê năm 2021 đối với hoạt động của ĐVSNCL cho thấy: Ngành Giáo dục đào tạo có đóng góp giá trị tăng thêm lớn nhất trong tổng giá trị tăng thêm của các ĐVSNCL, đạt 254.519 tỷ đồng, chiếm 53,5% tổng giá trị tăng thêm của hoạt động SNCL.

Ngành Y tế và hoạt động trợ giúp xãhội có giá trị tăng thêm đạt 154.514 tỷ đồng, chiếm 32,5% tổng giá trị tăng thêm của hoạt động SNCL.

Ngành Khoa học công nghệ đạt 24.902 tỷ đồng, chiếm 5,2%; Ngành Thông tin truyền thông đạt 12.843 tỷ đồng, chiếm 2,7%. Các ngành dịch vụ đóng góp khoảng gần 40%GDP, trong đó dịch vụ sự nghiệp công đóng góp 5,92%GDP.

Báo cáo giám sát của Quốc hội tháng 10/2022 cho thấy, số lượng ĐVSNCL trong các bộ, ngành, địa phương là 47.744 đơn vị, giảm 13,85% so với năm 2015, vượt mục tiêu đề ra.

Báo cáo của BộNội vụ cho thấy, hết năm 2021, lần đầu tiên biên chế công chức giảm 10,01%; biên chế sự nghiệp giảm 11,67%. Nhiều cơ quan quản lý đãphê duyệt Đề án tự chủ đối với các ĐVSNCL để làm cơ sở thực hiện mục tiêu giảm 10% ĐVSNCL theo yêu cầu tại Nghị quyết số 19-NQ/ TW của Trung ương.

Kết quả cụ thể cho thấy: Nhóm I: Có 287 đơn vị tự bảo đảm chi thường xuyên và chi đầu tư (chiếm tỷ lệ 0,6%); Nhóm II: Có 2.848 đơn vị tự bảo đảm chi thường xuyên (chiếm tỷ lệ 5,9%); Nhóm III: Có 8.922 đơn vị tự bảo đảm một phần chi thường xuyên (chiếm tỷ lệ 18,6%); Nhóm IV: Có 35.687 đơn vị do NSNN bảo đảm chi thường xuyên (chiếm tỷ lệ 74,9%).

Số lượng ĐVSNCL chuyển sang công ty cổ phần theo Nghị định số 150/2020/NĐ-CP ngày 25/12/2020 còn rất thấp, chỉ khoảng 30 đơn vị thuộc lĩnh vực công thương và ở một số tỉnh; trong đó, nhiều đơn vị còn đang làm thủ tục chuyển đổi sang công ty cổ phần.

Như vậy, số lượng ĐVSNCL tự bảo đảm chi thường xuyên và chi đầu tư (Nhóm I) và ĐVSNCL tự bảo đảm chi thường xuyên (Nhóm II) của bộ, ngành, địa phương là 3.135 đơn vị còn rất thấp, tương ứng tỷ lệ 6,5% tổng số ĐVSNCL của bộ, ngành, địa phương.

Vấn đề đặt ra trong quản lý tài chính các đơn vị sự nghiệp công lập

Bên cạnh kết quả đạt được, việc quản lý tài chính các ĐVSNCL trong những năm qua còn gặp phải một số tồn tại, hạn chế sau:

Một là, cơ chế tự chủ tài chính chưa đầy đủ, tiêu chuẩn định mức không phù hợp, định mức biên chế sự nghiệp lạc hậu, đặc biệt lĩnh vực giáo dục, đào tạo và y tế (chiếm trên 85% biên chế sự nghiệp).

Việc đẩy mạnh xãhội hóa, chuyển sang cơ chế tự chủ tài chính của các ĐVSNCL để giảm số người hưởng lương từ NSNN còn chậm và chưa đạt yêu cầu theo nghị quyết của Đảng là phấn đấu đến năm 2025 giảm tối thiểu bình quân cả nước 10% ĐVSNCL so với năm 2021; có tối thiểu 20% đơn vị tự chủ tài chính.

Hai là, các dịch vụ công được NSNN bảo đảm kinh phí còn rất rộng. Mặc dù, Thủ tướng Chính phủ đãban hành Quyết định về Danh mục dịch vụ sự nghiệp công sử dụng NSNN ở một số ngành, lĩnh vực, nhưng việc thực hiện còn chậm.

Việc triển khai lộtrình tính đúng, tính đủ chi phí trong giá dịch vụ sự nghiệp công, chuyển đổi từ phí sang giá còn khó khăn. Cơ chế phân bổ, sử dụng NSNN vẫn thực hiện theo yếu tố đầu vào và theo biên chế; đầu tư chưa gắn với chất lượng sản phẩm dịch vụ công, chưa thu hút được nguồn lực xãhội vào việc xãhội hóa dịch vụ công.

Ba là, số lượng người làm việc trong các ĐVSNCL ngày càng tăng, nhất là viên chức giáo dục và y tế (hiện nay gấp khoảng 4 lần số lượng biên chế công chức trong hệ thống chính trị).

Qua kết quả kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước đãphát hiện nhiều đơn vị tùy tiện, thiếu trách nhiệm trong việc giao chỉ tiêu biên chế và tiếp nhận sử dụng biên chế sai quy định, vượt thẩm quyền. Có địa phương giao chỉ tiêu biên chế viên chức cho cơ quan hành chính không đúng quy định của Luật Viên chức.

Bốn là, một số văn bản quy phạm pháp luật về ĐVSNCL chậm được ban hành mới hoặc sửa đổi, bổ sung. Chẳng hạn như: Quy định về tiêu chuẩn chức danh lãnh đạo, quản lý; hướng dẫn về cơ cấu viên chức theo chức danh nghề nghiệp, vị trí việc làm…

Năm là, việc quy hoạch mạng lưới ĐVSNCL chưa chú trọng theo vùng, miền và nhu cầu thực tế. Hệ thống ĐVSNCL cồng kềnh, dàn trải, phân tán, manh mún, nhiều đầu mối, quy mô nhỏ.

Chưa hoàn thành danh mục dịch vụ sự nghiệp công cơ bản, thiết yếu. Chưa có tiêu chí cụ thể về thành lập, sáp nhập, hợp nhất, giải thể ĐVSNCL theo ngành, lĩnh vực; định mức kinh tế - kỹ thuật ở một số ngành, lĩnh vực (đặc biệt lĩnh vực có số lượng ĐVSNCL lớn như giáo dục, đào tạo và y tế).

Sáu là, công tác quản trị nội bộcòn yếu kém. Hội đồng quản lý hoặc Hội đồng Trường trong các trường đại học còn nặng tính hình thức, chưa phù hợp với thực tế.

Chất lượng đội ngũ viên chức chưa cao, năng suất lao động thấp. Cơ cấu đội ngũ viên chức chưa hợp lý, đội ngũ viên chức làm phục vụ chiếm tỷ lệ cao. Việc thu hút nhân tài vào làm việc trong ĐVSNCL còn hạn chế.

Bảy là, mặc dù đãđẩy mạnh tuyên truyền về lĩnh vực này, nhưng thực tế các ĐVSNCL ít hiệu quả, chưa thay đổi được nhận thức của người dân khi thụ hưởng dịch vụ sự nghiệp công là phải cùng tham gia với Nhà nước trong việc chia sẻ, đóng góp chi phí.

Chủ trương không phân biệt giữa ĐVSNCL và ngoài công lập và việc hợp tác công - tư trong hoạt động sự nghiệp còn thiếu rõ ràng.

Nguyên nhân dẫn đến những tồn tại, hạn chế trên là do việc đổi mới cơ chế tự chủ đối với ĐVSNCL chưa theo kịp yêu cầu thực tiễn, trong đó có một số nguyên nhân cơ bản như:

- Xãhội hóa để giảm tải gánh nặng cho NSNN là chủ trương đúng, nhưng thực hiện còn bất cập. Đa dạng hóa việc cung ứng dịch vụ sự nghiệp công và việc chuyển đổi ĐVSNCL thành công ty cổ phần còn chậm và nhiều vướng mắc.

- Các hướng dẫn về cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm của ĐVSNCL theo từng ngành, lĩnh vực về định mức kinh tế - kỹ thuật, xác định giá dịch vụ công, danh mục dịch vụ sự nghiệp công cơ bản, thiết yếu, tiêu chuẩn, định mức tài sản, cơ sở vật chất, tham gia liên doanh, liên kết, xãhội hóa để tạo nguồn thu… đã ảnh hưởng không nhỏ đến việc quản lý, sử dụng tài chính công và tài sản công.

- Sáp nhập đầu mối trung gian trong một số trường hợp chỉ là phép cộng cơ học, chưa thật sự đạt kết quả về tinh giản biên chế, nâng cao hiệu quả công việc. Sắp xếp đội ngũ viên chức theo vị trí việc làm, mô tả công việc chưa đạt yêu cầu.

- Việc quản lý nhà nước đối với ĐVSNCL chưa tách bạch rõ ràng giữa chức năng quản lý nhà nước với chức năng cung ứng dịch vụ công. Các bộquản lý ngành, lĩnh vực còn ôm đồm quản lý nhiều ĐVSNCL, chưa giao quyền tự chủ thực sự cho ĐVSNCL.

Một số kiến nghị giải pháp

Để khắc phục những tồn tại, hạn chế trên, cũng như đẩy mạnh thực hiện cơ chế tự chủ tại các ĐVSNCL trong thời gian tới theo hướng hiệu quả, thực chất, cần triển khai các giải pháp sau:

Một là, tiếp tục rà soát, nghiên cứu ban hành Luật về ĐVSNCL để hoàn thiện cơ sở pháp lý (hiện nay đang ở cấp Nghị định và văn bản dưới luật), qua đó tạo hành lang pháp lý ổn định, thuận lợi cho các ĐVSNCL, khắc phục tình trạng “xin – cho”, trên cơ sở công khai, minh bạch, rõ ràng về trách nhiệm, quyền hạn của các cơ quan nhà nước và ĐVSNCL. Trong Luật cần giải quyết một số vấn đề sau:

- Từng bước thu hẹp số lượng ĐVSNCL, chỉ giữ lại các đơn vị thuộc Bộphục vụ nhiệm vụ chính trị và các đơn vị đầu ngành gắn với chức năng, nhiệm vụ của Bộ, còn lại chuyển sang hoạt động theo cơ chế thị trường.

- Tạo cơ chế để chuyển giao/chuyển đổi ĐVSNCL (các trường dạy nghề, cao đẳng, trung cấp, trung tâm điều dưỡng, nhà hát, hãng phim…) theo đúng yêu cầu tại Nghị quyết số 19-NQ/TW và các quy định pháp luật chuyên ngành. Đẩy mạnh cổ phần hóa, chuyển đổi hoạt động của ĐVSNCL có điều kiện chuyển sang công ty cổ phần, trừ các bệnh viện và trường học theo Nghị quyết số 19-NQ/TW.

- Làm rõ cơ chế tài chính đối với ĐVSNCL theo hướng xác định cụ thể Danh mục dịch vụ sự nghiệp công do Nhà nước đặt hàng và giao nhiệm vụ, gắn với yêu cầu nâng cao hiệu quả phân bổ nguồn lực NSNN.

Tiến tới chuyển việc ban hành Danh mục dịch vụ sự nghiệp công sử dụng NSNN sang việc ban hành Danh mục các đối tượng được hưởng sự hỗ trợ của Nhà nước trong sử dụng dịch vụ công. Thay đổi cách thức hỗ trợ của Nhà nước thông qua sản phẩm dịch vụ công sang việc hỗ trợ cho đối tượng sử dụng dịch vụ công.

- Phát triển thị trường dịch vụ công và thu hút mạnh mẽ các thành phần kinh tế tham gia dịch vụ công. Tạo cơ chế huy động và sử dụng nguồn lực cho thị trường dịch vụ công trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Thực hiện công khai, minh bạch, không thương mại hoá. Bảo đảm sự công bằng, bình đẳng giữa ĐVSNCL và ngoài công lập.

Hai là, tổ chức thực hiện cơ chế, chính sách đãban hành cần triển khai các nội dung sau:

- Rà soát lại các lĩnh vực cung cấp dịch vụ công ở một số lĩnh vực không thiết yếu. Các thành phần kinh tế tư nhân đãđáp ứng nhu cầu xãhội theo cơ chế thị trường thì không nhất thiết duy trì việc cung cấp dịch vụ công thuộc quyền sở hữu của Nhà nước.

Trường hợp Nhà nước cần cung cấp dịch vụ công thiết yếu thì thực hiện cơ chế đấu thầu, đặt hàng, giao nhiệm vụ trên nguyên tắc tính đúng, tính đủ các chi phí cần thiết và bình đẳng giữa các đơn vị cung cấp dịch vụ công.

- Ban hành đầy đủ định mức kinh tế - kỹ thuật làm cơ sở cho việc xây dựng các định mức chi phí “khoán” để đẩy mạnh giao quyền tự chủ cho các hoạt động cung cấp dịch vụ công.

Trên cơ sở định mức kinh tế - kỹ thuật và tiêu chí, tiêu chuẩn chất lượng của từng loại hình dịch vụ công, nguồn tài chính công được phân bổ công khai, minh bạch cho các đơn vị sử dụng có hiệu quả nhất, không phân biệt cơ sở công lập hay ngoài công lập.

Nhà nước chủ động cơ cấu lại chi NSNN theo hướng bảo đảm kinh phí hoạt động cho các đơn vị được giao nhiệm vụ cung cấp dịch vụ công ở các vùng khó khăn, vùng đồng bào dân tộc thiểu số, vùng miền núi, biên giới và hải đảo.

Ba là, các ĐVSNCL cần tính đúng, tính đủ các khoản chi phí hợp lý trong quá trình cung cấp dịch vụ sự nghiệp công đảm bảo phù hợp với cơ chế thị trường và khả năng chi trả của người dân.

Các đơn vị được tự chủ sử dụng kinh phí do Nhà nước đặt hàng, nhưng phải đáp ứng yêu cầu về số lượng, chất lượng dịch vụ công. Chịu sự kiểm tra, giám sát, đánh giá thông qua cơ chế kiểm định độc lập về chất lượng dịch vụ công đãcung cấp trên các lĩnh vực hoạt động.

Các đơn vị được giao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong cung cấp dịch vụ công, được hạch toán kinh tế đầy đủ chi phí cần thiết. Quyết định thu giá dịch vụ công trên cơ sở khung giá tính đủ các chi phí cần thiết, do cấp có thẩm quyền ban hành.

Được Nhà nước giao vốn và bảo toàn phát triển nguồn vốn. Có quyền quyết định việc sử dụng tiền vốn, tài sản gắn với nhiệm vụ được giao theo quy định.

Thực hiện minh bạch hóa các hoạt động liên doanh, liên kết, góp vốn của ĐVSNCL. Thu hút nguồn vốn từ thành phần kinh tế tư nhân để đầu tư mở rộng, nâng cao chất lượng và đa dạng hóa dịch vụ công trên nguyên tắc bảo đảm quyền sở hữu của Nhà nước, tăng về số lượng, nâng cao chất lượng dịch vụ công.

Tài liệu tham khảo:

1. Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XII, XIII của Đảng;

2. Nghị định số 43/2006/NĐ-CP ngày 25/4/2016 của Chính phủ về cơ chế tự chủ các đơn vị sự nghiệp công lập;

3. Nghị định số 16/2015/NĐ-CP ngày 14/2/2015 quy định quyền tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập; 

4. Thông tư số 71/TT-BTC ngày 9/8/2016 của Bộ Tài chính hướng dẫn một số nội dung của Nghị định số 16/2015/NĐ-CP;

5. Nghị định số 60/2021/NĐ-CP ngày 21/6/2021 quy định cơ chế tự chủ tài chính của đơn vị sự nghiệp công lập, có hiệu lực từ ngày 15/8/2021;

6. Thông tư số 56/TT-BTC ngày 16/9/2022 của Bộ Tài chính hướng dẫn một số nội dung của Nghị định số 60/2021/NĐ-CP.