Lợi thế của địa phương trong thực hiện dự án PPP

Kết quả đánh giá mô hình thành công khi giao địa phương là cơ quan có thẩm quyền thực hiện các dự án PPP ngành Giao thông cho thấy, địa phương có những lợi thế nhất định so với các bộ, cơ quan trung ương khi triển khai các dự án PPP.

Thứ nhất, địa phương có lợi thế hơn trong thực hiện cam kết giao mặt bằng sạch cho doanh nghiệp dự án PPP cũng như hỗ trợ nguồn nguyên liệu, vật liệu cho các dự án.

Với vai trò là cơ quan quản lý đất đai, tài nguyên, dân cư, các địa phương chủ động hơn trong việc xử lý khó khăn, vướng mắc trong công tác giải phóng mặt bằng, tái định cư, nguồn cung cấp nguyên liệu, vật liệu cho các dự án PPP. Thực tế cho thấy, phần lớn các dự án do địa phương là cơ quan có thẩm quyền gặp ít khó khăn hơn trong công tác giải phóng mặt bằng, tái định cư, cung cấp nguyên vật liệu so với dự án do bộ, cơ quan trung ương quản lý. Ví dụ, Dự án cao tốc Bắc Giang - Lạng Sơn đã bắt đầu thi công từ tháng 7/2015, tuy nhiên, do vướng mắc liên quan đến công tác giải phóng mặt bằng và huy động vốn tín dụng, năm 2018, UBND tỉnh Lạng Sơn đã báo cáo Thủ tướng Chính phủ để giao địa phương là cơ quan có thẩm quyền. Chỉ sau 10 tháng kể từ khi tái khởi động dự án, tỉnh Lạng Sơn đã cơ bản bàn giao 100% mặt bằng sạch cho nhà đầu tư và đã hoàn thành, đưa dự án vào khai thác từ tháng 01/2020. Hay như Dự án tuyến cao tốc Vân Đồn - Móng Cái (UBND tỉnh Quảng Ninh là cơ quan có thẩm quyền) chỉ sau 15 ngày đêm, người dân đã đồng lòng thực hiện giao phần mặt bằng bổ sung cho dự án.

Phần lớn công tác tổ chức giải phóng mặt bằng, tái định cư được tách thành một dự án thành phần và giao địa phương tổ chức thực hiện (đối với dự án do bộ, cơ quan trung ương là cơ quan có thẩm quyền). Trường hợp bộ, ngành bố trí đủ nguồn vốn đầu tư công và chuyển cho địa phương theo đúng tiến độ cam kết thì việc tổ chức thực hiện giải phóng mặt bằng, tái định cư của dự án do bộ, cơ quan trung ương là cơ quan có thẩm quyền cơ bản tương tự như dự án do địa phương thực hiện. Tuy nhiên, đối với các dự án PPP do địa phương là cơ quan có thẩm quyền thì địa phương phải chịu trách nhiệm trực tiếp đến việc thực hiện các cam kết liên quan đến tiến độ giải phóng mặt bằng, tái định cư và nguồn nguyên vật liệu (nếu có) đối với nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án PPP. Việc chậm trễ trong giao mặt bằng sạch cho doanh nghiệp PPP hay thiếu nguyên vật liệu có thể dẫn đến phát sinh các khoản chi phí cho dự án mà địa phương sẽ phải chịu trách nhiệm.

Ngược lại, đối với các dự án do bộ, cơ quan trung ương là cơ quan có thẩm quyền, địa phương không phải là một bên ký kết trong hợp đồng PPP nên không chịu trách nhiệm trước nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án PPP nếu việc giải phóng mặt bằng, tái định cư bị chậm so với tiến độ đã cam kết hay việc doanh nghiệp dự án không có đủ nguồn nguyên vật liệu cần thiết để triển khai dự án. Với đặc thù nêu trên, công tác giải phóng mặt bằng, tái định cư và cung cấp nguyên vật liệu của dự án PPP do bộ, cơ quan trung ương là cơ quan có thẩm quyền sẽ phụ thuộc rất nhiều vào sự hợp tác của địa phương nơi có dự án đi qua.

Thứ hai, việc giao địa phương là cơ quan có thẩm quyền tạo cơ hội cho địa phương chủ động sử dụng nguồn ngân sách của địa phương tham gia dự án PPP, nhất là các dự án có tính cấp bách và đóng vai trò quan trọng trong phát triển kinh tế - xã hội của địa phương.

Trong giai đoạn 2015-2020, tỉnh Quảng Ninh là địa phương được giao làm cơ quan có thẩm quyền thực hiện 04 dự án BOT (Xây dựng - Vận hành - Chuyển giao), bao gồm: Dự án đầu tư xây dựng cầu Bạch Đằng, đường dẫn và nút giao cuối tuyến; Dự án cao tốc Hạ Long - Vân Đồn; Dự án cao tốc Vân Đồn – Móng Cái; Dự án Cảng hàng không quốc tế Vân Đồn. Để thu hút được nhà đầu tư tham gia thực hiện các dự án này, tỉnh Quảng Ninh đã chủ động sử dụng ngân sách địa phương trực tiếp thực hiện công tác giải phóng mặt bằng, tái định cư cũng như đầu tư các công trình hạ tầng kết nối, liên quan theo quy hoạch của địa phương.

Đối với Dự án đầu tư xây dựng cầu Bạch Đằng, đường dẫn và nút giao cuối tuyến, nhà đầu tư chịu trách nhiệm đầu tư cầu và đường dẫn với tổng chiều dài 5,4 Km với tổng vốn đầu tư koảng 7.112 tỷ đồng; Tỉnh Quảng Ninh sử dụng nguồn ngân sách của địa phương để thanh toán chi phí giải phóng mặt bằng khoảng 488 tỷ đồng và đầu tư tuyến cao tốc Hải Phòng - Hạ Long dài 25,2Km. Dự án Cao tốc Hạ Long - Vân Đồn có chiều dài toàn tuyến là 59,6 Km với tổng mức đầu tư 15.593 tỷ đồng, trong đó, vốn nhà nước tham gia khoảng 3.100 tỷ đồng để thanh toán chi phí giải phóng mặt bằng và đầu tư dự án thành phần 3 cầu Cẩm Hải và đoạn đến cảng hàng không Vân Đồn.

Dự án đường cao tốc Vân Đồn - Móng Cái có chiều dài 80,2km, với tổng mức đầu tư 13.815 tỷ đồng; trong đó, vốn Nhà nước tham gia Dự án khoảng 5.400 tỷ đồng để thanh toán chi phí giải phóng mặt bằng, xây dựng công trình phụ trợ và đầu tư đoạn Vân Đồn - Tiên Yên. Dự án sân bay Vân Đồn có tổng mức đầu tư khoảng 7.432 tỷ đồng, trong đó ngân sách địa phương tham gia Dự án khoảng 500 tỷ đồng để thanh toán chi phí giải phóng mặt bằng của Dự án.

Với cam kết sử dụng vốn ngân sách địa phương tham gia dự án cùng với cam kết đầu tư đồng bộ, đảm bảo tiến độ của các tuyến đường kết nối đã giúp cho các nhà đầu tư yên tâm, tự tin tham gia vào các dự án PPP.

Thứ ba, địa phương có lợi thế trong quản lý, thực hiện các dự án đầu tư, nhất là các dự án hạ tầng có liên quan trên địa bàn có dự án PPP nhằm giảm thiểu rủi ro về doanh thu cho các dự án PPP.

Quá trình xử lý các vướng mắc, bất cập của các dự án BOT giao thông đường bộ do Bộ Giao thông vận tải là cơ quan có thẩm quyền cho thấy, một số dự án BOT gặp khó khăn do điều chỉnh về quy hoạch của địa phương hay việc triển khai thực hiện các dự án kết nối với dự án PPP chưa đạt được tiến độ theo cam kết như trong hợp đồng PPP đã ký kết. Đối với trường hợp cầu Thái Hà đầu tư theo hợp đồng BOT (do Bộ Giao thông vận tải là cơ quan có thẩm quyền), nhà đầu tư chịu trách nhiệm đầu tư phần cầu, trong khi đó, hai địa phương (tỉnh Thái Bình, Hà Nam) chịu trách nhiệm đầu tư đường dẫn lên cầu. Theo hợp đồng BOT, Dự án sẽ thông xe kỹ thuật vào năm 2016; song đến năm 2019, 02 đường dẫn lên cầu mới được hoàn thành. Điều này đã ảnh hưởng trực tiếp đến doanh thu của dự án BOT, gây khó khăn cho nhà đầu tư.

Dự án đầu tư xây dưng công trình cải tạo, nâng cấp luồng sông Sài Gòn đoạn từ cầu đường sắt Bình Lợi tới cảng Bến Sức theo hình thức hợp đồng BOT khởi công tháng 4/2015, hoàn thành và đưa vào khai thác cầu đường sắt Bình Lợi (hạng mục cải tạo luồng sông Sài Gòn chưa thực hiện). Theo hợp đồng BOT đã ký, dự án dự kiến thu phí tại 3 cảng trên sông Sài Gòn thuộc phạm vi dự án gồm cản An Sơn, cảng Rạch Bắp và cảng Bến Súc. Tuy nhiên, đến thời điểm hiện nay dự án không triển khai thu phí tại các cảng vụ như quy định trong hợp đồng BOT đã ký kết do UBND tỉnh Bình Dương điều chỉnh quy hoạch cảng thủy nội địa trên sông Sài Gòn, loại bỏ cảng Bến Súc và chưa đầu tư các cảng An Sơn và Rạch Bắp. Điều này dẫn đến việc Bộ Giao thông vận tải đề xuất, báo cáo cấp có thẩm quyền xem xét, chấm dứt hợp đồng BOT trước thời hạn.

Trong hợp đồng BOT thực hiện Dự án đầu tư xây dựng cầu Bạch Đằng, đường dẫn và nút giao cuối tuyến, tỉnh Quảng Ninh đã cam kết sẽ đảm bảo công trình thuộc dự án đường nối TP. Hạ Long với cầu Bạch Đằng khai thác trước khi cầu Bạch Đằng đưa vào khai thác sử dụng. Thực tế, UBND tỉnh Quảng Ninh đã thực hiện các kết này trong hợp đồng BOT đã ký kết, tránh rủi ro cho doanh nghiệp dự án BOT như đối với trường hợp cầu Thái Hà.

Trong hợp đồng BOT thực hiện Dự án sân bay Vân Đồn, UBND tỉnh Quảng Ninh đã mạnh dạn cam kết hỗ trợ để giúp cho dự án khả thi hơn về tài chính, tăng sức hấp dẫn đối với nhà đầu tư như: Tỉnh sẽ có trách nhiệm báo cáo cơ quan có thẩm quyền sớm chấp thuận chủ trương đầu tư Khu phức hợp vui chơi giải trí có Casino và các dự án trọng điểm trong khu kinh tế Vân Đồn; nhà đầu tư được ưu tiên lựa chọn nhà đầu tư để triển khai thực hiện Khu phức hợp và các dự án trọng điểm trong khu kinh tế Vân Đồn; trong 30 năm khi cảng hàng không Vân Đồn đi vào vận hành, không cho phép xây dựng cảng hàng không mới trong khu vực Đông Bắc Hà Nội; nhà đầu tư được ưu tiên lựa chọn là nhà đầu tư để thực hiện các dự án cảng hàng không khác trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh; tỉnh chịu trách nhiệm đầu tư phát triển hạ tầng giao thông, đô thị ngoài phạm vi của dự án để đảm bảo sự phát triển của cảng hàng không.

Thứ tư, địa phương chủ động hơn bộ, cơ quan trung ương trong thực hiện các hỗ trợ của nhà nước trong sử dụng các dịch công hoặc công trình công cộng và các hỗ trợ khác.

Theo quy định của pháp luật về PPP, doanh nghiệp dự án PPP được ưu tiên sử dụng các dịch vụ công và công trình công cộng để thực hiện dự án. Cơ quan có thẩm quyền, cơ quan ký kết hợp đồng có trách nhiệm phối hợp với địa phương để đảm bảo an ninh, trật tự, an toàn về con người, tài sản của doanh nghiệp dự án, nhà thầu trong quá trình thực hiện dự án.

Trường hợp giao địa phương là cơ quan có thẩm quyền thì địa phương sẽ phát huy ưu thế của mình hơn hẳn so với bộ, cơ quan trung ương trong hỗ trợ cung cấp dịch vụ công, cơ sở hạ tầng thuộc phạm vi quản lý của địa phương cho doanh nghiệp dự án PPP. Trường hợp xảy ra các vấn đề mất an ninh, an toàn thì địa phương sử dụng các đơn vị của mình để hỗ trợ cho doanh nghiệp dự án PPP nhanh hơn. Ví dụ, trong các hợp đồng BOT, tỉnh Quảng Ninh đều có cam kết “trong phạm vi thuộc thẩm quyền của mình, UBND tỉnh Quảng Ninh cử một cơ quan đầu mối hỗ trợ nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án giải quyết các vấn đề phát sinh trong trường hợp người dân địa phương ngăn cản các hoạt động thi công vì lý do nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án, nhà thầu sử dụng các tiện tích công cộng. Trong trường hợp này các bên sẽ xem xét việc điều chỉnh thời gian thi công công trình”.

Khó khăn của địa phương trong triển khai dự án PPP

Bên cạnh những thuận lợi trên, địa phương với vai trò là cơ quan có thẩm quyền cũng gặp một số khó khăn trong quá trình triển khai thực hiện các dự án PPP.

Thứ nhất, quy định của pháp luật về giao địa phương là cơ quan có thẩm quyền đối với dự án thuộc phạm vi quản lý của nhiều cơ quan có thẩm quyền chưa gắn liền với trách nhiệm, quyền hạn của địa phương.

Pháp luật về PPP đã có quy định về thẩm quyền, trình tự, thủ tục giao một cơ quan có thẩm quyền làm cơ quan có thẩm quyền đối với các dự án thuộc phạm vi quản lý của nhiều cơ quan có thẩm quyền (bao gồm trường hợp: giao địa phương là cơ quan có thẩm quyền đối với dự án PPP thuộc phạm vi quản lý của bộ, cơ quan trung ương; giao một địa phương là cơ quan có thẩm quyền đối với dự án thuộc phạm vi từ hai đơn vị hành chính cấp tỉnh trở lên) và trình tự, thủ tục phê duyệt chủ trương đầu tư của dự án thuộc trường hợp này.

Tuy nhiên, pháp luật về PPP chưa quy định cụ thể về thẩm quyền phê duyệt báo cáo nghiên cứu khả thi, trách nhiệm và quyền hạn giữa các cơ quan có thẩm quyền liên quan trong quá trình đấu thầu, đàm phán và ký kết hợp đồng PPP, triển khai hợp đồng PPP cũng như chuyển giao công trình hạ tầng cho Nhà nước sau khi ký kết hợp đồng PPP. Điều này có thể dẫn đến những vướng mắc khi xác định: Cấp có thẩm quyền phê duyệt báo cáo nghiên cứu khả thi; Trách nhiệm bố trí ngân sách của các địa phương thuộc phạm vi dự án và việc quản lý, sử dụng nguồn vốn ngân sách của các địa phương liên quan tham gia dự án PPP; Trách nhiệm bố trí nguồn vốn đầu tư công để thanh toán cho nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án trong trường hợp chấm dứt hợp đồng trước thời hạn; Cơ quan, đơn vị tiếp nhận, sở hữu, vận hành, kinh doanh và bảo trì các công trình, hệ thống cơ sở hạ tầng sau khi kết thúc thời hạn hợp đồng PPP...

Ngoài ra, theo quy định tại Luật PPP, dự án PPP do địa phương là cơ quan có thẩm quyền nhưng thuộc thẩm quyền phê duyệt chủ trương đầu tư của Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ thì kinh phí để xử lý chi phí phát sinh từ cơ chế chia sẻ phần giảm doanh thu được bố trí từ nguồn dự phòng ngân sách trung ương. Quy định này chưa gắn liền với trách nhiệm của địa phương là cơ quan tổ chức lập báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, báo cáo nghiên cứu khả thi; tổ chức lựa chọn nhà đầu tư; ký kết hợp đồng PPP và quản lý hợp đồng PPP.

Thứ hai, một số địa phương gặp khó khăn trong việc cân đối nguồn ngân sách địa phương để làm phần vốn nhà nước tham gia trong các dự án PPP và phụ thuộc vào khả năng hỗ trợ từ ngân sách trung ương cho địa phương.

Năm 2021, UBND tỉnh Lâm Đồng đã được Thủ tướng Chính phủ giao là cơ quan có thẩm quyền triển khai thực hiện dự án đầu tư xây dựng đường bộ cao tốc Tân Phú - Bảo Lộc, dự án đầu tư xây dựng đường bộ cao tốc Bảo Lộc - Liên Khương. Tuy nhiên, đến nay, 02 dự án này đang trong giai đoạn chuẩn bị đầu tư. Một trong những nguyên nhân chính dẫn đến tình trạng này là do nhu cầu vốn Nhà nước tham gia dự án PPP cao hơn so với khả năng cân đối ngân sách địa phương tham gia dự án; đồng thời, địa phương chưa có các giải pháp phù hợp để hỗ trợ giúp dự án khả thi hơn về tài chính.

Thứ ba, dự án PPP thường có quy mô lớn, phức tạp; song một số địa phương còn thiếu cán bộ có năng lực, kinh nghiệm trong quản lý các dự án PPP. Điều này tiềm ẩn rủi ro quá trình chuẩn bị đầu tư cũng như quản lý thực hiện hợp đồng PPP. Thực tế, một số dự án PPP do địa phương là cơ quan có thẩm quyền điều chỉnh hợp đồng PPP ngay sau khi khởi công công trình hay phải thực hiện điều chỉnh hợp đồng PPP nhiều lần. Đối với các dự án BOT thành công như tại Quảng Ninh, Bộ Giao thông vận tải đã hỗ trợ, tháo gỡ kịp thời các khó khăn, vướng mắc trong quản lý giám sát chất lượng công trình. Nguyên nhân chính là do pháp luật chưa có hướng dẫn về điều kiện, tiêu chí để giao địa phương làm cơ quan có thẩm quyền đối với dự án PPP.

Bài học kinh nghiệm

Thành công bước đầu của các địa phương trong triển khai các dự án BOT giao thông quy mô lớn, phức tạp cho thấy chủ trương đẩy mạnh phân cấp cho địa phương trong thực hiện dự án PPP là đúng đắn; phát huy vai trò là cơ quan quản lý đất đai, tài nguyên, dân cư, khắc phục kịp thời vướng mắc về giải phóng mặt bằng, tái định cư; chủ động trong việc quản lý quy hoạch của địa phương, thu hút nhà đầu tư gắn với đầu tư dự án PPP. Các địa phương có khả năng đảm bảo ngân sách và đội ngũ cán bộ có năng lực tốt là điều kiện cần để đảm bảo thực hiện thành công các dự án PPP.

Một số đề xuất, giải pháp

Để đảm bảo việc giao địa phương thực hiện các dự án PPP thành công, trong thời gian tới, các bộ, ngành cần tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện chính sách về PPP theo hướng đẩy mạnh phân cấp đi liền với trách nhiệm cho địa phương làm cơ quan có thẩm quyền thực hiện các dự án PPP. Trong đó, lưu ý nghiên cứu bổ sung quy định về điều kiện, tiêu chí đánh giá năng lực của địa phương được giao là cơ quan có thẩm quyền (bao gồm năng lực quản lý nhà nước trong giai đoạn chuẩn bị đầu tư, đàm phán, ký kết và triển khai thực hiện hợp đồng, khả năng bố trí nguồn vốn ngân sách địa phương hỗ trợ, đảm bảo tính khả thi cho dự án), đảm bảo địa phương được giao có đủ năng lực triển khai thực hiện.

Bên cạnh đó, cần bổ sung cơ chế giám sát, phối hợp, trách nhiệm của các cơ quan có thẩm quyền liên quan đối với trường hợp giao địa phương là cơ quan có thẩm quyền thực hiện dự án PPP thuộc phạm vi quản lý của nhiều cơ quan có thẩm quyền từ giai đoạn chuẩn bị đầu tư đến khi thanh lý hợp đồng PPP, chuyển giao công trình, dự án PPP cho nhà nước. Đồng thời, sửa đổi quy định về trách nhiệm của địa phương trong bố trí nguồn vốn Nhà nước tham gia dự án PPP theo hướng địa phương chịu trách nhiệm cân đối nguồn ngân sách địa phương để thanh toán các nghĩa vụ tài chính phát sinh từ các hợp đồng PPP do địa phương làm cơ quan có thẩm quyền.

Các địa phương cần có giải pháp đào tạo, nâng cao chất lượng nguồn cán bộ, công chức thực hiện các dự án PPP, nhất là kiến thức về quản lý hợp đồng PPP, kỹ năng đàm phán, ký kết hợp đồng PPP.

Tài liệu tham khảo:

1. Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư;
2. Nghị định số 28/2021/NĐ-CP ngày 26/3/2021 của Chính phủ quy định cơ chế quản lý tài chính dự án đầu tư theo phương thức đối tác công tư;
3. Nghị định số 35/2021/NĐ-CP ngày 29/3/2021 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư;
4. Báo cáo tổng kết đánh giá một số mô hình thành công khi giao cho địa phương là cơ quan có thẩm quyền thực hiện các dự án đường bộ cao tốc theo phương thức PPP của Bộ Giao thông vận tải;
5. Văn bản tham gia ý kiến về báo cáo tổng kết đánh giá một số mô hình thành công khi giao cho địa phương là cơ quan có thẩm quyền thực hiện các dự án đường bộ cao tốc theo phương thức PPP của Bộ Tài chính